PPP模式在大同污水處理廠項(xiàng)目中的應(yīng)用

李翠芳

（大同市水務(wù)局水產(chǎn)站，山西 大同 037009）

PPP模式在大同污水處理廠項(xiàng)目中的應(yīng)用

李翠芳

（大同市水務(wù)局水產(chǎn)站，山西 大同 037009）

闡述了大同市御東新區(qū)污水處理項(xiàng)目的PPP融資模式，分析了這種新型管理模式的優(yōu)點(diǎn)和存在的問(wèn)題。針對(duì)問(wèn)題應(yīng)不斷完善法律、法規(guī)，以規(guī)避民間資本在融資過(guò)程中的政策風(fēng)險(xiǎn)，保障民營(yíng)企業(yè)的收益水平，激勵(lì)更多的民間資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)政府與民營(yíng)企業(yè)的雙贏。

ppp融資模式；公共基礎(chǔ)設(shè)施；體制改革

1 工程概況

大同市城市中心東移，大量高新技術(shù)裝備企業(yè)、居民進(jìn)駐御東新區(qū)。工業(yè)廢水和生活污水急劇增加，原有污水處理廠沒(méi)有足夠的污水處理能力，新增污水得不到有效處理和利用。

2014年大同市政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，探索在新形勢(shì)下管理城市公共行業(yè)的新模式，決定以PPP融資模式建設(shè)、運(yùn)營(yíng)御東新區(qū)污水處理廠。大同市御東新區(qū)污水處理廠項(xiàng)目總投資2.6億元，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)規(guī)模分為兩期，近期規(guī)劃為處理污水6萬(wàn)m3/d，遠(yuǎn)期規(guī)劃為處理污水12萬(wàn)m3/d。排放標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)內(nèi)最高標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。

2 PPP融資模式的優(yōu)點(diǎn)

2.1 解決項(xiàng)目建設(shè)資金瓶頸，化解政府融資壓力

自2008年以來(lái)，大同市城建發(fā)展迅速，公共領(lǐng)域建設(shè)大面積展開(kāi)，政府舉債融資搞公共建設(shè),使得財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。污水處理廠項(xiàng)目采用PPP融資模式，一方面能有效地吸引民間資本，解決公共服務(wù)融資難的問(wèn)題；另一方面又能化解政府的融資壓力，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

御東新區(qū)污水處理廠項(xiàng)目采用PPP融資模式，前期準(zhǔn)備階段，市政府做好項(xiàng)目的調(diào)研、規(guī)劃、制定出決策；實(shí)施階段，融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)則由選定的資本、技術(shù)雄厚的企業(yè)實(shí)施。PPP融資模式下，隨著民營(yíng)資本注入，項(xiàng)目資本金額增加，資產(chǎn)負(fù)債率減少。政府節(jié)省了投資，降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)企業(yè)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，有比較可觀和穩(wěn)定的收入。政府與民營(yíng)企業(yè)雙方風(fēng)險(xiǎn)、收益基本對(duì)等，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

2.2 解決了項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的技術(shù)難題

PPP融資模式既能拉動(dòng)民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又將民營(yíng)企業(yè)的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用在項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中。大同市政府在項(xiàng)目的招標(biāo)過(guò)程中，不是簡(jiǎn)單地看投資人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，關(guān)鍵是看項(xiàng)目投標(biāo)人有無(wú)先進(jìn)的生產(chǎn)管理技術(shù)，是否具有污水處理的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)能力，投標(biāo)方案是否合理、科學(xué)。

2.3 降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)

在采用PPP融資模式過(guò)程中，大同市政府為了減少民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，制定并采取了一系列措施。首先，政府與民營(yíng)企業(yè)組建的項(xiàng)目公司簽定政府采購(gòu)合同，污水處理廠處理后的污水由政府購(gòu)買(mǎi)；其次，政府與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，向金融機(jī)構(gòu)承諾按其與項(xiàng)目公司簽訂合同支付有關(guān)費(fèi)用，這個(gè)協(xié)定使項(xiàng)目公司能夠比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款；再次，在污水處理廠項(xiàng)目的建設(shè)階段，大同市政府給予民營(yíng)企業(yè)相應(yīng)的政府扶持，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等作為補(bǔ)償。通過(guò)這些措施民營(yíng)企業(yè)既能貸款又能還貸，還有投資回報(bào)，大大地減少了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目的運(yùn)行成本

PPP融資模式使得民營(yíng)企業(yè)較早參與到項(xiàng)目的建設(shè)中來(lái)。民營(yíng)企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的有效控制，在項(xiàng)目的可行性研究和設(shè)計(jì)階段，就將自己先進(jìn)的管理方法與技術(shù)引入到項(xiàng)目中來(lái)，這樣就縮短了項(xiàng)目的建設(shè)周期，降低了項(xiàng)目的運(yùn)行成本。

在項(xiàng)目生命周期中，PPP融資與傳統(tǒng)融資模式下雙方職責(zé)分擔(dān)如表1所示。

表1 PPP融資與傳統(tǒng)融資模式下雙方職責(zé)分擔(dān)

在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段ppp融資與傳統(tǒng)融資各項(xiàng)指標(biāo)的對(duì)比如表2所示。

表2 建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段ppp融資與傳統(tǒng)融資各項(xiàng)指標(biāo)的對(duì)比

3 推行PPP融資模式過(guò)程中遇到的問(wèn)題

3.1 缺乏有效的法律保障機(jī)制

首先，我國(guó)缺少與PPP融資模式相關(guān)的法律進(jìn)行保護(hù)。其次，民營(yíng)企業(yè)的權(quán)益也會(huì)因法律、法規(guī)的修訂頒布產(chǎn)生不可預(yù)見(jiàn)的不利影響，如原有項(xiàng)目的合法性、合同的有效性等。例如2014年底，國(guó)家頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證投資方固定回收項(xiàng)目的有關(guān)問(wèn)題的通知》，根據(jù)通知，市政府須與污水處理廠項(xiàng)目部重新協(xié)商投資回報(bào)率。協(xié)商后的投資回報(bào)率下降，使得企業(yè)預(yù)期收益下降，給企業(yè)造成較大損失。

3.2 項(xiàng)目收益無(wú)保障

大同市御東新區(qū)污水處理廠建成后，市政府又新建了東郊污水處理廠。東郊污水處理廠與御東新區(qū)污水處理廠形成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，損害了御東新區(qū)污水處理廠的利益。另外，大同市政府與御東新區(qū)污水處理廠項(xiàng)目部簽訂的合同中承諾，如果是因?yàn)橐恍┨厥庠蛉绲卣?、火?zāi)、水災(zāi)等等不可以抗拒并且難以預(yù)計(jì)的外力造成的虧損，政府將對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)貼，但具體補(bǔ)貼多少與采用何種方法進(jìn)行補(bǔ)貼卻沒(méi)有具體規(guī)定，這樣就使合同的一些款項(xiàng)無(wú)法兌現(xiàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目收益沒(méi)有保障。

3.3 受政治因素影響大

大同市御東新區(qū)污水處理廠項(xiàng)目屬于公共基礎(chǔ)性設(shè)施，與公眾利益密切相關(guān)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，隨著物價(jià)的上漲，污水處理成本上升，相應(yīng)的排污費(fèi)需要漲價(jià)，遭致公眾的反對(duì)，政府為維持社會(huì)安定，也反對(duì)漲價(jià)。

3.4 政府信用風(fēng)險(xiǎn)

在大同市御東新區(qū)污水處理廠的建設(shè)過(guò)程中，政府為了爭(zhēng)取更多的民間資本，與項(xiàng)目公司簽訂一些無(wú)法兌現(xiàn)的合同，當(dāng)項(xiàng)目建成后，大同市政府根本沒(méi)法履行合同義務(wù)，這樣直接危害到民營(yíng)企業(yè)的利益。如市政府與民營(yíng)企業(yè)簽訂的合同中承諾，在項(xiàng)目投產(chǎn)的第一年收購(gòu)處理過(guò)的污水量不少于40000m3/d，但當(dāng)年大同市實(shí)際的污水利用量?jī)H僅為30000m3/d，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)計(jì)目標(biāo)。

3.5 配套設(shè)施不完善

污水處理項(xiàng)目的配套管線(xiàn)，合同中簽訂配套管線(xiàn)由政府負(fù)責(zé)。由于大同市財(cái)政困難無(wú)法完善，導(dǎo)致污水處理廠生產(chǎn)陷入困境。

4 結(jié)語(yǔ)

在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中采用PPP融資模式，既可以拉動(dòng)民營(yíng)資本解決融資難問(wèn)題，又可以將民營(yíng)企業(yè)有效的管理方法和技術(shù)引入到項(xiàng)目中來(lái)，還可以降低建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)，保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。但是要想順利運(yùn)行這種新型管理模式，還需要建立必要的法律、法規(guī)保障機(jī)制，形成合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配機(jī)制。另外，政府和社會(huì)投資人都應(yīng)有高度的契約精神，保護(hù)社會(huì)投資人的合理經(jīng)濟(jì)利益不受侵害，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和投資人的多贏。

F038.1

C

1004-7042（2017）05-0027-02

李翠芳（1975-），女，2004年畢業(yè)于山西師范大學(xué)漢語(yǔ)言專(zhuān)業(yè)，經(jīng)濟(jì)師。

2017-03-15；

2017-04-19