事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設淺析
——基于工信部電子五所案例

●滕雙杰 易國承 唐大鵬

事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設淺析
——基于工信部電子五所案例

●滕雙杰 易國承 唐大鵬

為了推動和指導行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設，2012年以來，財政部先后印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》等多個文件。在財政部系列內(nèi)部控制建設政策文件的要求下，各部門、各單位都將內(nèi)部控制建設、評價和報告工作提上了重要議程，形成了全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設如火如荼的工作格局。本文立足于工業(yè)和信息化部電子第五研究所（以下簡稱“五所”）內(nèi)部控制建設的實踐，全面回顧了五所內(nèi)控建設歷程，系統(tǒng)總結了內(nèi)控建設工作經(jīng)驗及不足，并適時提出了對相關問題的思考及探討，以期對其他單位推進內(nèi)控建設提供思路和借鑒。

事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設

一、內(nèi)部控制體系建設實施過程與做法

為深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，更好落實全面從嚴治黨主體責任和中央巡視整改要求，財政部先后制定發(fā)布了五個制度文件，即：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》（財會〔2012〕21號）、《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）、《關于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號）、關于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》的通知（財會〔2017〕1號）和《關于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》（財會函〔2017〕3號），進一步明確了各單位內(nèi)部控制建設、評價和報告的重點內(nèi)容。五所作為工信部事業(yè)單位類內(nèi)控建設試點單位，從前期的響應號召、勇于探索到后期的調(diào)整方向、與時俱進，都秉持著穩(wěn)扎穩(wěn)打、務求實效的做事風格，全力保障了內(nèi)控建設的有序開展及平穩(wěn)落地。

（一）響應號召，勇于探索

五所內(nèi)部控制建設最早開始于2011年，啟動早且行動快。五所自2011年8月成立內(nèi)部控制體系建設領導小組和工作小組以來，經(jīng)歷了從準備、實施、試運行、后續(xù)改進和外部評價等一系列建設歷程。2011年11月至2012年7月，五所完成了相關制度梳理，編制并形成了《內(nèi)部控制管理手冊》和《內(nèi)部控制評價手冊》，落實了部分可行的整改措施，結合五所辦公信息化管理平臺建設的契機，將重要業(yè)務流程、關鍵控制點和處理規(guī)則嵌入到信息系統(tǒng)程序中。至2012年底，五所完成了對各部門內(nèi)控建設試運行情況的初步評價，并嘗試將其納入部門和主要負責人年終考核。2015年12月，五所委托專業(yè)的會計師事務所對單位內(nèi)部控制的有效性進行評價，經(jīng)過再次修正完善，構建形成“五所COSO版內(nèi)部控制體系”。

（二）調(diào)整方向，與時俱進

2016年初，五所被確立為工信部事業(yè)單位內(nèi)控建設的試點單位，開啟了五所內(nèi)控流程改版更新的新階段。五所COSO版內(nèi)部控制體系一方面為“2016年事業(yè)版內(nèi)控建設”提供了許多經(jīng)驗做法，但同時，基于國外建設實踐的COSO版內(nèi)控體系存著諸多需要調(diào)整和修正的地方。從指導思想上看，前次內(nèi)部控制體系是按照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和COSO框架設計和建設，而本次則需要以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》為基本指引和操作指南。從推進思路上看，五所所要建設的是在內(nèi)部控制規(guī)范的基礎上，按照《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》的相關要求，突破常規(guī)建設的六大基礎業(yè)務，全面梳理、深度整合，并借方向調(diào)整之機，總結和梳理形成適合單位實際的內(nèi)控體系，確保務實管用、科學有效。從具體實施上看，此次五所內(nèi)控體系實施過程中注重自我評價、強化監(jiān)督檢查，針對存在的問題，緊抓整改落實，進一步健全制度，完善監(jiān)督措施，確保內(nèi)控建設有效實施。

（三）穩(wěn)扎穩(wěn)打，逐步推進

內(nèi)控建設是一項系統(tǒng)工程，難度大、環(huán)節(jié)多，在推進內(nèi)控體系的過程中，五所始終堅持穩(wěn)扎穩(wěn)打的辦事風格，從思想認識、組織領導、業(yè)務梳理和風險防范等方面，注重頂層設計、注重過程控制、注重工作成效，分步驟、分階段逐項落實、逐步推進內(nèi)控建設試點工作的開展。在風險防范體系建設實施過程中，利用風險管控理論和質(zhì)量管理方法，通過進度節(jié)點控制，落實相關人員責任，分步驟、分階段來實施，逐步達成節(jié)點目標，然后再對現(xiàn)階段工作結果進行內(nèi)部控制自我評價，以評促建。始終做到緊緊圍繞“一個中心，四個到位”來開展工作，即：始終堅持科學發(fā)展觀的理念，緊緊圍繞五所的工作來展開防范體系的建設工作，做到統(tǒng)一思想，認識到位；領導重視，責任到位；結合業(yè)務，管控到位；風險防范，整改到位。

（四）求真務實，成效顯著

五所在風險防控體系建設中總結起來就是“三個五”，即內(nèi)控建設過程主要分為“五步驟”，內(nèi)控成果主要形成“五輸出”，內(nèi)控流程重點落實“五要素”?！拔宀襟E”主要是指分為以下五步：第一步，單位內(nèi)控建設情況自評；第二步，內(nèi)控建設相關文件材料收集、整理和歸類；第三步，單位內(nèi)控制度流程風險分析；第四步，對本單位現(xiàn)有IT系統(tǒng)調(diào)研；第五步，是對IT系統(tǒng)的內(nèi)控風險分析?！拔遢敵觥眲t是指在內(nèi)控建設過程中輸出形成的5個重要指引文件，即在第一步工作結束時形成的基礎評估問卷及指標；以及在第一步的基礎上經(jīng)過第二、三步后形成基礎評估及改進建議報告；還有在第四、五步IT系統(tǒng)調(diào)研以及風險分析工作結束后輸出的信息系統(tǒng)分析及改進建議報告；最后是內(nèi)控制度流程手冊和內(nèi)控管理手冊的形成輸出。其中，內(nèi)控管理手冊是在內(nèi)控制度流程手冊的基礎上，將“五要素”（內(nèi)控體系及運作機制、關鍵控制點、職責分離矩陣、崗位權簽事項、流程崗位匹配）融入其中所形成的，具體流程步驟見圖1。

二、內(nèi)部控制體系建設經(jīng)驗與成果

在內(nèi)控建設的過程中，五所主要經(jīng)歷了前期的自我探索及后來作為事業(yè)單位內(nèi)控建設試點單位的更新改版工作，一路走來，既有付出的艱辛，又有收獲的喜悅。主要的經(jīng)驗與成果有：

（一）主要經(jīng)驗

1、組織領導有力是實現(xiàn)單位內(nèi)部控制科學建設的重要前提。五所領導高度重視內(nèi)控建設工作，從五所被確立為事業(yè)單位類試點單位以來，第一時間成立了內(nèi)部控制體系建設領導小組和工作小組，建立了內(nèi)部控制體系建設項目實施方案并上報工信部財務司。五所主要領導擔任內(nèi)控領導小組成員，全過程參與，既體現(xiàn)了五所對于內(nèi)控建設工作的高度重視，又強化了本單位內(nèi)控建設的決心和信心，為五所內(nèi)控體系建設工作的順利開展、有效落實提供了有力保障。

2、全員深度參與是確保內(nèi)部控制建設有效實施的關鍵力量。首先，在內(nèi)部控制體系建設領導小組和工作小組成立之初，五所就召開了內(nèi)控體系建設動員會積極宣傳教育，營造出了全員參與和全力支持的內(nèi)控建設氛圍。其次，在內(nèi)控建設過程中，形成了“一把手”負責、職能部門及重點業(yè)務部門共同參與的工作機制，造就了分工明確、責任清晰、齊心協(xié)力推動內(nèi)部控制建設的工作格局。最后，在形成《內(nèi)部管理控制手冊》前，加強對管控流程執(zhí)行的有效性進行測試，并按照主責崗位人員簽字確認，從而確保了全員參與及流程運行順暢。

3、有效把握契機是從企業(yè)內(nèi)控到事業(yè)單位內(nèi)控轉(zhuǎn)型的關鍵因素。五所“2011年COSO版內(nèi)控建設”的內(nèi)部控制體系是按照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和COSO五要素的思路去建設的，由于五所是事業(yè)單位，存在一定的不適應。為了積極響應財政部的號召，工信部財務司于2016年3月31日下發(fā)《關于做好內(nèi)部控制建設有關工作的通知》，將全面推進內(nèi)控建設列為年度財務工作的重點，五所被選為事業(yè)單位類型試點單位，借此契機，在上級部門的領導及指導下，五所將整個內(nèi)部控制體系建設按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求進行更新改進，完成了企業(yè)內(nèi)控到事業(yè)單位內(nèi)控的轉(zhuǎn)型。

4、業(yè)務整合優(yōu)化是全面推進內(nèi)部控制體系建設的重中之重。在業(yè)務流程梳理、整合方面，五所建立了“6+X”內(nèi)控架構體系。首先，堅持以問題為導向，著重識別了在傳統(tǒng)“六大”業(yè)務（預算、收支、政府采購、合同管理、資產(chǎn)管理、工程建設項目）領域的各項風險，突出強調(diào)并解決了現(xiàn)階段本單位內(nèi)部控制建設存在的重大和重要缺陷，明確了關鍵控制節(jié)點并集中力量進行重點風險應對。

5、適時理論總結是單位內(nèi)部控制建設運行取得實效的有力支撐。內(nèi)部控制建設只有起點沒有終點，要保持內(nèi)部控制建設“永遠在路上”，就必須從堅持學習內(nèi)控建設理論知識，同時不斷總結實踐工作做法，實現(xiàn)理論與實踐的相結合。在這個學習、摸索的過程中，五所將其經(jīng)驗做法總結為“六字法”，而這六個字也反映了五所內(nèi)控建設的重點?！皩W”——主要是開展《內(nèi)部控制管理手冊》學習，尤其是組織各部門深入學習涉及本部門的內(nèi)部控制的內(nèi)容；“改”——在開展業(yè)務工作的過程中進一步查找出現(xiàn)有流程與內(nèi)控手冊不一致的地方，認真整改；“做”——按照內(nèi)控手冊規(guī)定的流程嚴格實施內(nèi)部控制；“留”——在管控過程中，留下內(nèi)部控制實施的證據(jù)；“記”——對內(nèi)部控制過程中存在的問題、需要改進的地方記錄整理后，提交給內(nèi)控工作小組；“查”——不定期和定期監(jiān)督檢查內(nèi)部控制實施情況，保證實施的效率、效果。

（二）主要成果

特色業(yè)務設計是單位內(nèi)控專業(yè)屬性的集中體現(xiàn)。重點業(yè)務管理是單位內(nèi)控流程再造的關鍵方面。五所內(nèi)控建設中將內(nèi)控約束范圍進一步拓展至全業(yè)務過程，增加了科研管理、基本建設項目管理、國有資本經(jīng)營管理、質(zhì)量管理、安全管理、保密管理、治安保衛(wèi)管理、行政管理、黨政管理（“三重一大”）、人力資源管理、戰(zhàn)略規(guī)劃管理11個業(yè)務流程。最終，以傳統(tǒng)“六大”業(yè)務（預算、收支、政府采購、合同管理、資產(chǎn)管理、評價與監(jiān)督）流程為基石，并鑲嵌結合11個本單位特色業(yè)務流程，確立了17個業(yè)務模塊的內(nèi)控流程。實現(xiàn)的主要突破：

1、全流程跟蹤，強化經(jīng)濟合同管理。著重梳理了從合同提交、合同評審、合同簽署、合同履行及變更到合同歸檔這六個主要流程。在流程梳理中，明確了合同審批階段進行歸口審核及專業(yè)技術審核以及在合同履行階段對合同履行、變更、解除、補充等情況進行監(jiān)督審查這兩大關鍵環(huán)節(jié)，識別的風險點有：一是合同審批中未能從專業(yè)技術角度加強合同訂立及歸口管理；二是在合同履行過程中未對合同履行情況進行有效監(jiān)控，或未對合同補充、變更、解除進行監(jiān)督審查。針對第一個風險點，五所制定的主要防范措施包括：對合同文本進行嚴格審核，并由合同歸口管理部門進行統(tǒng)一分類和連續(xù)編號。對影響重大或法律關系復雜的合同文本，組織業(yè)務部門、法律部門、財會部門等相關部門進行聯(lián)合審核；針對第二個風險點的主要防范措施有：對合同履行情況進行有效監(jiān)控，明確合同執(zhí)行相關負責人，及時對合同履行情況進行檢查、分析和驗收，如發(fā)現(xiàn)無法按時履約的情況，應及時采取應對措施，以及對于需要補充、變更或解除合同的情況，應按照國家有關規(guī)定進行嚴格的監(jiān)督審查。

2、重風險要點，夯實國有資本管理。首先，對于對外投資申請、實施、評價、退出以及監(jiān)管的整個流程進行了集中梳理整合；其次，著重強調(diào)了對外投資申請、實施和退出三個流程中的關鍵環(huán)節(jié)：在對外投資申請流程中，著重把控編制部門預算建議數(shù)環(huán)節(jié)，重點識別和防范因前期調(diào)研不充分或資料收集不齊全，可行性報告編制不符合實際導致投資失敗的風險，防范措施主要包括單位領導組織專家對投資項目可行性研究報告進行評審等；在對外投資實施流程中，重點識別和防范未按照投資協(xié)議實施股權投資、資產(chǎn)未過戶以及權益證明保管不善等風險，關注的重點包括資產(chǎn)是否已經(jīng)辦理過戶手續(xù)、權益證明是否取得等事項；在對外投資退出時，風險管控的關鍵環(huán)節(jié)落在了對于預算執(zhí)行的審批，重點識別和防范的風險點包括：投資處置方案不夠科學合理導致投資處置不合理或不合時宜等。其風險防范措施強調(diào)了單位領導對于投資處置報告的審核作用，審核中重點關注投資處置報告的內(nèi)容是否符合投資實際。

3、控關鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范建設項目管理。從項目立項、工程設計及施工變更、概預算到項目招標投標、工程施工以及到最后的竣工驗收，五所明確了三大關鍵控制節(jié)點。一是在工程設計和概預算階段，強調(diào)了編制工程概預算環(huán)節(jié)的風險，風險點主要在于：在施工圖設計階段未能確保概預算編制依據(jù)、項目內(nèi)容、工程計量等方面的真實、完整和準確，其風險應對措施主要是：⑴建立建設項目概預算環(huán)節(jié)的控制制度，對概預算編制、審核等作出明確規(guī)定；⑵組織工程、技術、財會等部門專業(yè)人員對編制的概預算進行審核。二是在工程施工階段，重點關注工程內(nèi)容變更審批環(huán)節(jié)，著重防范未嚴格履行建設項目內(nèi)容變更審批程序帶來的風險，針對該風險點應按照批復的初步設計方案組織實施建設項目，確需進行工程洽商和設計變更的，建設項目歸口管理部門、項目監(jiān)理機構應當進行嚴格審核，并且按照有關規(guī)定及制度要求履行相應的審批程序。重大項目變更還應參照項目決策和概預算控制的有關程序和要求重新履行審批手續(xù)。三是在工程竣工、驗收和決算階段，控制的關鍵環(huán)節(jié)在于編制竣工決算和進行資產(chǎn)交付，風險點在于未能及時編制竣工決算和交付使用資產(chǎn)，針對該風險點應在建設項目竣工后及時編制項目竣工財務決算，并在項目竣工驗收合格后及時辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)。

三、內(nèi)部控制體系建設主要問題和困惑

從目前來看，內(nèi)控建設過程中也存在內(nèi)控動力不足、運行協(xié)同性有待完善和系統(tǒng)落地保障有待強化等問題。

（一）持續(xù)推進的動力問題

在單位內(nèi)控建設的過程中，與單位現(xiàn)有的管理思路、管理方式、歷史沿革等都或多或少存在沖突。例如，人員編制不足，就很難在實現(xiàn)不相容崗位分離情況下，真正落實每個崗位職責，從而影響內(nèi)控建設的實效性。所以，如何達成一種平衡狀態(tài)，是內(nèi)控建設能繼續(xù)往下走的動力。

（二）協(xié)調(diào)機制的完善問題

在單位內(nèi)控建設的過程中，在思想認識、組織實施及業(yè)務體系上還存在一些不協(xié)調(diào)、不同步的問題。聯(lián)席工作機制有待完善，部門之間的聯(lián)動機制有待加強。雖然已經(jīng)具備了內(nèi)控建設的基礎條件，如管理制度、業(yè)務流程、行為規(guī)范、信息系統(tǒng)，但接下來更重要的是用內(nèi)控建設的理念將這些現(xiàn)有資源串聯(lián)起來，形成協(xié)調(diào)、聯(lián)動的運行機制。

（三）系統(tǒng)運行的落地問題

信息化平臺建設方面，還存在著業(yè)務覆蓋范圍不全、各業(yè)務模塊之間的系統(tǒng)銜接程度不高的問題。尤其要進一步加強在各個業(yè)務系統(tǒng)相互銜接、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通方面的信息系統(tǒng)建設，同時做到契合本單位內(nèi)部運行機理有效嵌入內(nèi)控原理及方法，確保內(nèi)控信息系統(tǒng)科學、安全、高效地運行。

四、內(nèi)部控制體系建設未來展望和規(guī)劃

從內(nèi)控建設歷程回顧，再到內(nèi)控建設經(jīng)驗總結，筆者從事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的導向性、參與性、協(xié)同性、持續(xù)性、系統(tǒng)性等方面提出了幾點見解。

（一）內(nèi)部控制建設的導向性

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設和實施到底是沿襲了什么經(jīng)驗？內(nèi)部控制方向明確是建設前提，目標也是內(nèi)控建設的起點。首先，從企業(yè)內(nèi)控和行政事業(yè)單位內(nèi)控的關系上來看，兩者是相輔相成、相互影響、共同促進的。需要明確的是，要以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求為指導以此進行事業(yè)單位內(nèi)控建設。其次，在內(nèi)控建設過程中，與單位現(xiàn)有管理思路、管理方法、歷史沿革等都或多或少存在沖突，如何達成一種平衡狀態(tài)，是內(nèi)控建設能繼續(xù)走下去的動力。再次，內(nèi)控的主要目標就是管理風險，而不單單是防范風險，是讓風險在一定的“規(guī)劃路徑”中行走，通過將管理流程、崗位職責、授權審批等事項的公開透明化，使權力在陽光下運行。

（二）內(nèi)部控制建設的參與性

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設和實施到底是誰的職責？內(nèi)部控制建設是“一把手”工程，幾乎涉及單位的各個層面以及業(yè)務的各個流程。首先，在領導層面，單位負責人要對內(nèi)控建設負總體責任。其次，在部門層面，推動內(nèi)控建設不能單純依靠一個部門或者幾個部門，更不能停留在“是財務部門的責任”這樣的認識上，應該從業(yè)務部門到職能部門都要協(xié)調(diào)配合，各司其職。最后，要在整個單位層面宣傳內(nèi)控建設的重要性，保證全員參與。另外，要加強自身建設，包括在組織協(xié)調(diào)機制、人力資源配備、專業(yè)知識學習運用等方面做好充足準備。

（三）內(nèi)部控制建設的協(xié)同性

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設和實施的內(nèi)部職能部門該如何協(xié)同？內(nèi)控建設是一個對協(xié)同性要求很強的工作，除了必要時依靠外部力量（專業(yè)咨詢公司等）給予專業(yè)規(guī)劃外，更重要的是完善單位內(nèi)部聯(lián)席工作機制。這就需要基建、資產(chǎn)、科技、規(guī)劃、市場、財務、紀檢、審計、信息等部門的聯(lián)動支撐，按照“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位標準化、標準表單化、表單程序化、程序信息化、信息系統(tǒng)化”等八個轉(zhuǎn)化的具體要求，形成上下聯(lián)動、內(nèi)外同心的良好格局。

（四）內(nèi)部控制建設的持續(xù)性

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設是否一勞永逸？首先，需要明確的是內(nèi)控建設是一項系統(tǒng)工程，應結合內(nèi)外環(huán)境變化，持續(xù)改進。單純地依靠外部力量（如專業(yè)咨詢公司等）是難以持續(xù)開展的，更重要的是結合自身業(yè)務發(fā)展的需求以及持續(xù)內(nèi)部改進的動因（如廉政風險管理、提升內(nèi)部效能管理水平等），同時將內(nèi)控建設納入績效考核，真正做到持續(xù)改進。其次，要發(fā)揮基礎性評價和后續(xù)運行評價的“以評促建”的功能，確保內(nèi)控工作“永遠在路上”，持續(xù)優(yōu)化和動態(tài)更新，從源頭和過程進行制度、措施和程序的內(nèi)部建設。

（五）內(nèi)部控制建設的系統(tǒng)性

單位內(nèi)部控制相關技術手段在內(nèi)控建設中扮演什么角色？信息技術手段是確保內(nèi)部控制建設落地的重要保障。首先，內(nèi)部控制信息化平臺的建設應達到業(yè)務覆蓋全面、各業(yè)務模塊系統(tǒng)串聯(lián)的要求。預算管理、收支報銷、資產(chǎn)管理等各個信息系統(tǒng)既獨立運行又相互銜接，達到數(shù)據(jù)互聯(lián)互通實現(xiàn)共享。其次，建立適用于IT系統(tǒng)的風險管控流程也是對于實現(xiàn)系統(tǒng)性銜接的另一個角度的考慮。信息技術是支撐，內(nèi)控風險管控原理是基礎，只有信息系統(tǒng)建設與內(nèi)控風險管控流程設計相互銜接，才能確保事業(yè)單位內(nèi)控建設平穩(wěn)落地?！?/p>

（本文感謝2016年度國家自然科學基金青年基金項目“差異模式下社?；鹗袌龌顿Y研究：風險測度方法與風險控制機制”〈項目批準號：71602022〉、2015年教育部人文社會科學研究青年基金項目“社?；鹭攧諆敻赌芰χ笜梭w系構建與應用”〈項目批準號：15YJC790095〉、2015年中國博士后科學基金項目“社保基金財務償付能力評價體系與財政風險控制”〈項目批準號：2015M581037〉的資助）

（作者單位：工業(yè)和信息化部財務司、工業(yè)和信息化部電子第五研究所、東北財經(jīng)大學會計學院中國內(nèi)部控制研究中心）

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（本欄目責任編輯：尹情）

本欄目由浙江中煙工業(yè)有限責任公司協(xié)辦