美國城鄉(xiāng)規(guī)劃公開公示制度

■ 李 倩

國際交流

美國城鄉(xiāng)規(guī)劃公開公示制度

■ 李 倩

伴隨著西方資本主義民主政治的推進和城市規(guī)劃理論的變革，城市規(guī)劃中的公開公示也逐步發(fā)展起來。1965年，保羅·大衛(wèi)多夫（Paul Davidoff）在《規(guī)劃中的倡導(dǎo)性和多樣化》（Advosacy and Planning）一文中提出與社會政治多元化和民主化發(fā)展相適應(yīng)的“多元化倡導(dǎo)性規(guī)劃”概念，他強調(diào)規(guī)劃是一個自下而上的過程，因此，要保證規(guī)劃的民主性和公平性，鼓勵和促進市民（特別是窮人）在規(guī)劃過程中的積極參與。規(guī)劃工作者不能再以自己的價值判斷為標(biāo)準，而要綜合考慮社會、經(jīng)濟、文化等諸方面的影響，平衡和協(xié)調(diào)各種利益沖突以達成社會共同遵守的契約。保羅·大衛(wèi)多夫的這種倡導(dǎo)性規(guī)劃學(xué)說成為規(guī)劃公眾參與的宣言。1977年的《馬丘比丘憲章》明確指出：“城市環(huán)境是人民創(chuàng)造的，城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計人、城市居民及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間系統(tǒng)地、不斷地互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上?！钡搅?0 世紀 80年代，這一斗爭開始脫離單向的政治權(quán)力的社會沖突，轉(zhuǎn)而注重城市生活和環(huán)境的多元化問題。在英、美的城市更新和社區(qū)發(fā)展中，公眾參與作為一種民主的實踐和規(guī)劃的重要手段得到普及和發(fā)展。本文主要對美國的城市規(guī)劃中有關(guān)公示的內(nèi)容進行梳理。

一、組織機構(gòu)

在城市規(guī)劃實施的過程中，美國雖然沒有全國性的統(tǒng)一公開公示組織，但是在各個州、市，依據(jù)各自的具體情況，都組建有不同形式的參與組織，包括自上而下和自下而上兩種。自上而下組織的組建主體為政府，組織形式包括小區(qū)的現(xiàn)場辦公會、多元服務(wù)中心及小政府等，作為政府獲取公眾信息、提供社會服務(wù)的機構(gòu)；自下而上組織的組建主體是公眾，形式包括公眾咨詢委員會、公眾規(guī)劃委員會、市住房與規(guī)劃理事會、特別目的規(guī)劃組及地區(qū)性、全國性和國際性的非營利民間團體等，作為公眾在實施過程中相互交流、形成民間咨詢意見的組織平臺。具體來說，可以分成兩大類：

一類是有決策權(quán)力的組織，主要包括：

①“小區(qū)規(guī)劃理事會”（Neighborhood Planning Council），市政府立法規(guī)定必須向其咨詢咨詢；它有權(quán)在小區(qū)規(guī)劃和土地開發(fā)管理上制定哪些是要優(yōu)先處理，哪些是重要和不重要的考慮。例如在紐約，全市有 60 個規(guī)劃區(qū)，每區(qū)一個理事會，市政府在規(guī)劃和管理上一定要向其咨詢；

②小區(qū)的“現(xiàn)場辦公室”（Field Office），專門處理樓房安全、工程、街道維修、規(guī)劃等事項。

一類是咨詢式的組織，主要包括：

①“小區(qū)規(guī)劃辦公室”（Field Planning Office），專為政府的規(guī)劃處提供信息和資料，也作為官民之間的橋梁（作為市民向政府表達的渠道、作為政府向市民發(fā)播信息的渠道、并為市民提供技術(shù)支持），但是并沒有將權(quán)力下放；

②“城市住房與規(guī)劃理事會”（Community-wide House and Planning Council），組織有聲望人士和專業(yè)人士，替政府向市民交代政府政策與項目；雖無法律上的權(quán)力，但有代表性和權(quán)威性；

③“多元服務(wù)中心”（Multi Service Center），不是行政性質(zhì)，而以服務(wù)為主，作為市政府的耳目，接待投訴、聽取批評、收集意見等。

這些組織的設(shè)立，使政府與公眾之間保持暢通的信息渠道，既增加市民的信任，又能傾聽群眾反饋的信息，使決策更趨公正、合理。

二、公示形式

美國是一個聯(lián)邦制國家，各城市都有自成體系的法律規(guī)定，城市規(guī)劃的公開公示主要以公眾評議、公眾聽證會（Public Hearnig）的形式展開。在具體的規(guī)劃階段，規(guī)劃公示的主要形式如表1所示。

表1 美國城市規(guī)劃各階段公開公示的主要形式

三、規(guī)劃公開公示主體及作用

在美國，規(guī)劃師們不僅要滿足法律所規(guī)定的公眾參與，還要主動地鼓勵和策劃參與。表2和表3反映了在美國城市規(guī)劃的各個階段規(guī)劃師、公眾和政府官員的角色和作用。

表2 市民、規(guī)劃官員、市議會議員職責(zé)一覽表

表3 美國公眾參與城市規(guī)劃在不同階段的參與方式

經(jīng)過 40多年來的發(fā)展，美國的公眾參與已建立起較為完善的組織機構(gòu)和參與方式，并通過法律的形式明確下來，公眾參與的層次也由象征性參與向代表性參與轉(zhuǎn)變。以洛杉磯為例，該市制定城市總體規(guī)劃時必須多次大范圍征求市民意見，在經(jīng)過聽證辨證后，由市民投票通過。在規(guī)劃設(shè)計和選擇方案階段，政府組織市民對方案進行復(fù)議，由市民投票支持或反對方案，政府的規(guī)劃部門對公眾開放所有規(guī)劃方面的法規(guī)、表格、激光演示及計算機查詢系統(tǒng)免費供市民查詢。政府還要培訓(xùn)市民有關(guān)分析方案用的規(guī)劃技術(shù)，如地圖分析、照片分析、市民模擬游戲等。到了規(guī)劃實施階段，政府直接雇用市民代表在小區(qū)內(nèi)工作，對市民進行教育和培訓(xùn)，并設(shè)有“小區(qū)探訪中心”或熱線電話以解答市民問題和聽取市民意見。政府通過與市民的接觸和交流，不但提高了行政效率，而且使市民對規(guī)劃方案的實施采取更合作的態(tài)度。

四、美國規(guī)劃公開公示制度的特點

美國是世界上政務(wù)公開制度比較發(fā)達的國家，有關(guān)政務(wù)公開的法律制度有著兩百年的歷史，其主要法律制度有版權(quán)法、信息自由法、隱私法、削減公文法、電子信息自由法修正案。美國 1966年制定的《情報自由法》規(guī)定了政府文件公開原則，免除公開由法律限定，公眾有了解和取得文件的權(quán)利。1976年制定的《陽光下的政府法》規(guī)定合議制行政機關(guān)會議公開，免除公開理由需法律規(guī)定，公眾有出席、旁聽和觀看的權(quán)利。1974年的《隱私權(quán)法》規(guī)定，政府關(guān)于個人記錄必須對本人公開，未經(jīng)本人同意政府不得將個人信息用于其他目的。

（1）公眾權(quán)利明確。公眾有權(quán)向聯(lián)邦政府機關(guān)索取任何材料，政府機關(guān)有義務(wù)對公眾的請求做出回應(yīng)。這一條規(guī)定從根本上改變了美國政務(wù)公開的性質(zhì)，只要不對國家利益和社會、個人造成損失，所有政府的信息都必須向公眾公開。這樣一個制度既保障了公民的知情權(quán)，同時又使政府的行動置于公眾的監(jiān)督之下，有效地防范了腐敗的發(fā)生。

（2）確立了“公開為原則，不公開為例外”的原則。也就是說，只要法律沒有明確禁止不能公開的政務(wù)信息，就一律必須公開。

（3）不能公開的，必須說明理由。如果政府機關(guān)拒絕公眾的特定請求，必須說明理由。同時，申請人可以據(jù)此向該機關(guān)行政首長提起復(fù)議，如果復(fù)議請求被拒絕，申請人可以向法院提起司法審查，一旦開始訴訟程序，政府機關(guān)負舉證責(zé)任。

（作者單位：同濟大學(xué)建筑與城規(guī)學(xué)院）