中國城市地下空間資源治理智庫建設(shè)

■ 韓傳峰 邵志國 孟令鵬

地下空間

中國城市地下空間資源治理智庫建設(shè)

■ 韓傳峰 邵志國 孟令鵬

作為一種新型的國土資源，地下空間資源具有有限性和不可恢復(fù)性，與其他稀缺資源一樣，應(yīng)當特別注重開發(fā)的可持續(xù)性。目前，城市地下空間資源進入高速開發(fā)期，但存在著管理部門割據(jù)、規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性、法律法規(guī)建設(shè)落后等諸多問題，亟需建立城市地下空間資源治理智庫，研究相關(guān)的理論、方法、技術(shù)與政策，為中國城市地下空間資源的可持續(xù)開發(fā)與保護提供科學的決策支持。

一、城市地下空間資源

城市地下空間指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，以土體或巖體為主要介質(zhì)的地表（人工結(jié)構(gòu)層）以下的空間領(lǐng)域，一般包括交通設(shè)施（地鐵、公路、人行過道街、停車場等）、管線、商業(yè)設(shè)施、人防設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施、存儲設(shè)施等。

與城市地下空間不同，城市地下空間資源指在一定歷史時期內(nèi)和一定技術(shù)條件下，可有效利用的城市地下空間及其總量。地下空間資源與土地礦產(chǎn)等稀有資源一樣，是城市建設(shè)的戰(zhàn)略性空間和新型國土資源，具有經(jīng)濟社會屬性、生態(tài)功能性，以及空間協(xié)同性等特征。

中國人口眾多、資源相對不足，用于城市建設(shè)的用地不斷增加，使原本不足的土地資源更加緊缺。因此，應(yīng)合理開發(fā)利用城市地下空間資源，拓展城市空間，提高城市土地資源利用率。長期來看，中國可供有效利用的地下空間資源潛力巨大，如表中所示。

地下空間資源開發(fā)對中國城市發(fā)展具有巨大的經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益。經(jīng)濟效益方面，可大大提高城市的土地利用效率，節(jié)約土地資源，滿足城市的空間容量需求，促進城市實現(xiàn)集約化發(fā)展；社會效益方面，可進一步完善城市戰(zhàn)略物資的儲備體系，保障城市安全；生態(tài)效益方面，可保護和改善城市的生態(tài)環(huán)境，提高市民的生活質(zhì)量。

中國地下空間資源潛力

二、中國城市地下空間資源開發(fā)與保護問題

（一）規(guī)劃建設(shè)缺乏整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性

梳理中國當代城市地下空間資源開發(fā)歷史沿革，城市地下空間整體缺乏“國際、交通、百年”的城市建設(shè)發(fā)展理念。從各地實踐情況看，城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的長效性不足，地上、地面、地下一體化的立體綜合空間整體規(guī)劃缺失。很多城市地下空間的開發(fā)違背了綜合化、分層化與深層化的空間治理理念，較多停留于淺層地下空間。同時，城市地下空間建設(shè)在時空上缺乏與未來發(fā)展有效銜接的功能接口，未充分認識和發(fā)展地下空間產(chǎn)業(yè)價值鏈等。在涉及城市地下空間的光照強度、聲音大小、氣體流動、心理狀態(tài)等方面的影響研究亦顯不足。

（二）管理部門割據(jù)、協(xié)同機制割裂

有效的政府管理體制是構(gòu)建城市地下空間開發(fā)利用良性秩序的關(guān)鍵。目前，我國在城市地下空間資源管理方面，人防、交通、給排水、電力、通信、能源、軍事、反恐等主管部門各自為政，難以形成“匯、融、通、達”的地下空間資源治理格局。同時，政府對地下空間突發(fā)事件應(yīng)急管理重視不足，未綜合考慮傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的各個方面。在地下空間規(guī)劃決策的科學論證機制、信息共享機制方面缺失，難以實現(xiàn)整個地下空間的網(wǎng)絡(luò)化開發(fā)與保護。

（三）法律法規(guī)與政策支持不足

在國家法律層面，與地下空間相關(guān)的法律法規(guī)如《土地管理法》《人民防空法》等尚未形成完整的法律體系。已有法律對地下空間所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的界定模糊不清，法律主體不明確。城市地下空間資源的上位法缺失，《城市規(guī)劃法》《人民防空法》《礦產(chǎn)資源法》《建筑法》《軍事設(shè)施保護法》等單行法之間不協(xié)調(diào)、不銜接，造成法律的可操作性差。地下空間和地下工程權(quán)利的界定、獲取、轉(zhuǎn)讓、保護、登記等也缺少法律依據(jù)。同時，政府在地下空間的功能整合、優(yōu)化利用等方面沒有專項支持，缺少引導(dǎo)企業(yè)參與的激勵性政策。

三、中國城市地下空間資源治理智庫建設(shè)

（一）時代性需求

城市地下空間資源開發(fā)與保護，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)有學科知識體系（經(jīng)濟、管理、法律等軟科學）不能有效支持資源的開發(fā)利用與保護，因此，亟需建立城市地下空間資源治理智庫。

智庫是以公共政策為研究對象，以影響政府決策為目標，以公共利益為導(dǎo)向，以社會責任為準則，獨立提出整體性解決方案的專業(yè)機構(gòu)，主要作用是提供穩(wěn)妥議案，影響政府決策，支撐國家經(jīng)濟社會發(fā)展。智庫研究服務(wù)國家戰(zhàn)略決策，分析解構(gòu)時政問題，提供政策輿論思想，引導(dǎo)社會思潮，儲備人才資源，提升國際制度性話語權(quán)和國家軟實力，起到社會與決策者溝通的橋梁作用。

城市地下空間資源治理智庫作為典型的行業(yè)智庫，應(yīng)著重研究涉及地下空間資源開發(fā)與保護的重大戰(zhàn)略及熱點難點問題，研判行業(yè)發(fā)展趨勢，提升行業(yè)管理水平，提出具有重要影響力的政策成果，形塑行業(yè)的國際標準力、號召力、影響力，促進城市地下空間資源開發(fā)與保護行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建設(shè)目標

中國城市地下空間資源治理智庫應(yīng)具有問題導(dǎo)向、布局合理、開放流動、運行高效的特點，同時具有獨立自由的思維空間和研究氛圍，建設(shè)一流的綜合數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)共享的研究平臺（信息平臺、人力資源平臺、國際交流和成果發(fā)布平臺）。

（三）建設(shè)原則

中國城市地下空間資源治理智庫建設(shè)應(yīng)參照以下原則。首先，突出地下空間資源開發(fā)與保護的行業(yè)特色，注重區(qū)域性和關(guān)聯(lián)性；其次，體現(xiàn)現(xiàn)代化特征，側(cè)重地下資源開發(fā)與保護過程中人、工作、管理和環(huán)境的現(xiàn)代化，更要建立智庫的參照系，體現(xiàn)建設(shè)的最高標準、最完備特征；最后，緊跟時代步伐，體現(xiàn)階段性特征，同時又體現(xiàn)出不斷發(fā)展的動態(tài)過程。

（四）建設(shè)內(nèi)容

中國城市地下空間資源治理智庫的建設(shè)內(nèi)容，主要包括知識體系、支撐體系和制度體系三部分，如圖所示。

智庫體系架構(gòu)

其中，知識體系指城市地下空間資源開發(fā)與保護相關(guān)的理論、方法與技術(shù)。支撐體系中，人才團隊應(yīng)包含行業(yè)領(lǐng)袖與專家學者，積極吸納黨政機關(guān)、企事業(yè)單位和社會組織的離退休人員。平臺基地主要指智庫依托國家、部門及高校，建設(shè)科學的實驗室和工作站，形成的創(chuàng)新和服務(wù)平臺。制度體系中，內(nèi)部運行管理機制主要指智庫決策、管理、監(jiān)督相互分離和制約的機制（理事會決策、院所長負責、監(jiān)事會巡視監(jiān)督）、高效合理的評價與激勵制度等。內(nèi)外合作與交流機制與制度，包括智庫科技合作與交流機制（學會、學術(shù)期刊、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟工作制度等）以及成果培育機制等。外部政策環(huán)境主要指智庫建設(shè)的資金來源問題。城市地下空間資源治理智庫建設(shè)的資金來源應(yīng)保持多樣性，如民間捐贈、服務(wù)收費、財政資金等，并保持相互獨立。

四、結(jié)語

城市地下空間資源的有序開發(fā)與積極保護，可有效提高城市的土地利用效率，完善戰(zhàn)略物資儲備體系，改善生態(tài)環(huán)境，為城市可持續(xù)發(fā)展帶來巨大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。城市地下空間資源治理智庫可極大促進行業(yè)熱點難點問題的解決，推進相關(guān)學科知識體系交叉，提出影響政府戰(zhàn)略決策的整體解決方案，對提升國家在國際地下空間資源治理領(lǐng)域的制度性話語權(quán)具有重要意義。

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（作者單位：同濟大學經(jīng)濟與管理學院）