湖南城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中的城市病防治研究

■ 王克修

城市建設(shè)

湖南城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中的城市病防治研究

■ 王克修

時(shí)隔 37 年，中央于 2015 年年底再次召開城市工作會(huì)議，會(huì)議指出：“要著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市?！睆娜虬l(fā)達(dá)國(guó)家的城市化規(guī)律來(lái)看，當(dāng)城市化水平達(dá)到 30% 以后，城市病將開始顯現(xiàn)；一旦城市化水平達(dá)到 50% 以后，城市病就會(huì)集中爆發(fā)。出行難、停車難、“城市看?！薄榜R路拉鏈”“垃圾圍城”……但我們又離不開城市，城市已經(jīng)是各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方。到 2015 年底，湖南省城鎮(zhèn)化率已突破 50% 關(guān)口。不僅如此，《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要（2014-2020）》規(guī)劃已經(jīng)提出，到 2020 年，湖南省將發(fā)展中心城區(qū)常住人口 500 萬(wàn)以上的特大城市 1 個(gè)，100 萬(wàn)～500萬(wàn)的大城市 8 個(gè)，50 萬(wàn)～100 萬(wàn)的城市 4 個(gè)。隨著城市越來(lái)越大，各類矛盾和城市病日益凸顯，對(duì)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)和市民生活造成了較大沖擊，必須從源頭上加以防治。

湖南省的“城市病”

（一）城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡，流動(dòng)人口增加交通擁堵

湖南各市州由于地理位置、交通狀況、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等差異較大，以致城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡。2015 年，長(zhǎng)株潭城市群的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到 67.74%，高于全省平均水平 16.85 個(gè)百分點(diǎn)，而其他城市群均低于全省平均水平，其中發(fā)展較好的洞庭湖地區(qū)城鎮(zhèn)化率為 49.53%，低于全省平均水平 1.36個(gè)百分點(diǎn)，基礎(chǔ)最薄弱的大湘西地區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為 42.59%，低于全省平均水平 8.30 個(gè)百分點(diǎn)，與長(zhǎng)株潭城市群差距更是高達(dá) 25.16 個(gè)百分點(diǎn)。14 個(gè)市州中城鎮(zhèn)人口超過鄉(xiāng)村人口的只有長(zhǎng)沙（74.38%）、湘潭（58.28%）、株洲（62.10%）、岳陽(yáng)（54.01%）、郴 州（50.34%）， 最 低的 湘 西自 治 州僅 為41.13%，低于全省平均水平近 10 個(gè)百分點(diǎn)?？h域城鎮(zhèn)化率普遍偏低。71 個(gè)縣的人口總數(shù)為 4128.06 萬(wàn)人，占了全省總?cè)丝诘?60.86%，但其中城鎮(zhèn)人口卻只有 1650.35 萬(wàn)人，只占了全省城鎮(zhèn)人口的 47.81%。平均城鎮(zhèn)化率只有 39.98%，低于全省平均水平超過 10個(gè)百分點(diǎn)?？h鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后是影響湖南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。

湖南城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致城市流動(dòng)人口增加和交通擁堵。交通是城市發(fā)展的動(dòng)脈。近年來(lái)，許多城市紛紛陷入交通堵局，造成城市“腸梗阻”。這不僅降低了城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率，而且導(dǎo)致事故增多、污染加劇，干擾城市功能的發(fā)揮，甚至?xí)?dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的衰退。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高，土地資源浪費(fèi)和城市建設(shè)不合理

低質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展方式往往都是從低密度、低容積率、平面空間起步，建設(shè)不同的城市功能區(qū)，隨著城市人口的增加逐步再增加設(shè)施、完善設(shè)施，加大開發(fā)強(qiáng)度。這種傳統(tǒng)的建造方式帶來(lái)了各個(gè)城市無(wú)一例外的城市病。主要表現(xiàn)為這些城市里面都有巨量的交通和物流、城市堵車和運(yùn)輸困難，導(dǎo)致了整個(gè)城市的運(yùn)行效率低下，造成土地浪費(fèi)和城市建設(shè)的不合理現(xiàn)象。

從湖南省來(lái)看，城鎮(zhèn)發(fā)展重規(guī)模、輕質(zhì)量，對(duì)人口的承載和吸納能力有限，城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效益不高的情況還比較嚴(yán)重。2010～2015 年，湖南省城市建成區(qū)擴(kuò)大超過 100%，而吸納的城鎮(zhèn)人口只增長(zhǎng)了 21.33%。人口城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地城鎮(zhèn)化。在土地城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移吸納能力不增反降，2015 年湖南省規(guī)上企業(yè)數(shù)量和在崗職工人數(shù)相比 2011 年分別下降了 32.86% 和 18.28% ；而且農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后。2015 年城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障參保人數(shù)為 1160.70 萬(wàn)，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù) 2660.5 萬(wàn)人，但相對(duì)于 3451.88 萬(wàn)城鎮(zhèn)人口，覆蓋率分別只達(dá)到 33.63% 和77.07%。如果沒有提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)和有力的社會(huì)保障，人口城鎮(zhèn)化將會(huì)是一句空話。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，社會(huì)矛盾凸顯

近幾年湖南的城鎮(zhèn)化主要依靠各級(jí)政府大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)推動(dòng)。與 2010 年相比，2015 年湖南新增城鎮(zhèn)單位數(shù) 2877 個(gè)，增長(zhǎng)高達(dá) 32.58%。但受國(guó)際經(jīng)濟(jì)不景氣和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重影響，湖南省經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，2011 年以來(lái)湖南省主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速都出現(xiàn)了大幅下滑（見下表），2015 年財(cái)政收入增速只有 2011 年的四分之一，全省固定投資增速只有 2011 年的一半，出口額增速更是出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間全省經(jīng)濟(jì)將面臨增長(zhǎng)放緩的嚴(yán)峻形勢(shì)，僅靠投資和區(qū)劃調(diào)整來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的增長(zhǎng)模式將難以為繼。

城鎮(zhèn)人口與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速比較 單位 ：%

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，必須高度重視城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足背景下城市貧困防治問題，否則不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，而且會(huì)影響政治局面的安定團(tuán)結(jié)。

（四）對(duì)城市文化存在“建設(shè)性的破壞”現(xiàn)象

文化是城市的靈魂，城市文化品格再塑，是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型不可或缺的重要內(nèi)容。但令人痛惜的是，近些年來(lái)，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，對(duì)城市文化形成了一種“建設(shè)性的破壞”。在大拆大建之后，除了所謂政績(jī)和GDP之外，我們得到的是千城一面，甚至低俗、怪異的城市風(fēng)貌，是歷史遺產(chǎn)的破壞，地域文化風(fēng)格的喪失，是文化的斷層、歷史的割裂，或者說(shuō)是嚴(yán)重的城市文化病，而這種城市文化病實(shí)質(zhì)上是在社會(huì)急劇變革中的民族文化和國(guó)家文化的缺失。

（五）公共服務(wù)配套不足

各地都在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，助推城鄉(xiāng)一體化，但不少小城市公共設(shè)施配套仍然相對(duì)滯后。就小城市而言，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)目前還只能?；荆档拙€，與大中城市相比，很多小城市的公共服務(wù)根本談不上優(yōu)質(zhì)，可供選擇的余地很小。絕大多數(shù)小城市，缺乏有文化品位與文化氛圍的空間設(shè)施，有格調(diào)的咖啡館、酒吧、書店這些現(xiàn)代都市生活必備的空間不多，美術(shù)館、博物館、畫廊和藝術(shù)沙龍更少。

湖南省城市病的防治對(duì)策

如何深入病灶，針對(duì)城市病開出良方？

（一）更新城市發(fā)展理念

針對(duì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，國(guó)際上提出了眾多新型城市理念，如：健康城市、生態(tài)城市、低碳城市、緊湊城市、創(chuàng)新型城市、智慧城市等，這些新型城市發(fā)展模式已成為國(guó)內(nèi)外眾多城市的發(fā)展目標(biāo)，為湖南治理城市病提供了較好的參考思路。

應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)城市發(fā)展理念，同時(shí)努力根據(jù)湖南自身城市狀況探索和創(chuàng)新適合自身的城市發(fā)展理念，構(gòu)建城市發(fā)展新模式。面對(duì)諸多城市病問題，湖南也應(yīng)樹立以人為本的城市發(fā)展理念，改變過去城市治理的傳統(tǒng)意識(shí)。使經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、建筑、藝術(shù)、文化等專業(yè)人員成為城市價(jià)值和城市標(biāo)準(zhǔn)制定的重要參與者，凝聚和形成影響城市發(fā)展的新的理性力量，建立新的城市價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)影響機(jī)制，以新的城市開發(fā)理念來(lái)影響城市建設(shè)。

（二）合理分配城市公共資源與服務(wù)

城市病本質(zhì)是有限的城市資源與日益增長(zhǎng)的城市居民之間的供需矛盾。只有城市資源與城市居民維系著恰當(dāng)和諧的比例關(guān)系，城市諸多部門如環(huán)保、交通、住房、醫(yī)療、就業(yè)等才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，才能發(fā)揮應(yīng)有的城市公共服務(wù)功能，必須合理分配公共資源與服務(wù)，避免向大城市過度集中，破除等級(jí)化城市行政管理體制，大中小城市公共資源配置實(shí)現(xiàn)均等化。只有大力發(fā)展中小城市與基層村鎮(zhèn)社區(qū)，從政策層面將資源與服務(wù)向基層傾斜，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，才能解決大城市人口膨脹問題，從病根上鏟除城市病形成的必備條件。以城市行政等級(jí)分配公共資源的僵化體制必須改革，各級(jí)政府要積極轉(zhuǎn)變政府職能簡(jiǎn)政放權(quán)，改變單一的行政化管理模式，讓市場(chǎng)在配置公共資源和服務(wù)中起到?jīng)Q定性作用。具體表現(xiàn)為：鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入到各級(jí)城市的交通、醫(yī)療、教育、文化、金融、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域中。根據(jù)城市規(guī)模大小完善能源價(jià)格差別機(jī)制，項(xiàng)目的審批與經(jīng)費(fèi)的分配要放權(quán)給基層城市，大力鼓勵(lì)基層城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定吸引企業(yè)落戶中小城市的優(yōu)惠扶持政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力促進(jìn)教育資源的統(tǒng)籌配置，改革單一的政府投資辦學(xué)模式，吸引民間資本興辦教育。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，銜接農(nóng)村和城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全面覆蓋最低生活保障制度，完善基層城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)制改革，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作模式辦醫(yī)。構(gòu)建全省公共文化服務(wù)體系，扶持基層城鎮(zhèn)影視、出版、網(wǎng)絡(luò)、演藝、娛樂產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高基層村鎮(zhèn)吸引人才的補(bǔ)貼津貼和報(bào)酬，大力引進(jìn)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域急需的緊缺專門人才。

（三）增強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)戰(zhàn)略基點(diǎn)作用

湖南作為人口和農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力規(guī)模龐大是基本省情，如何安置如此巨大的農(nóng)業(yè)人口，是治療城市病必須思考的問題。如何合理引導(dǎo)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，是根治城市病的本質(zhì)要求。立足省情增強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)戰(zhàn)略基點(diǎn)作用，將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)。將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為治療城市病戰(zhàn)略基點(diǎn)，改變農(nóng)村人口異地轉(zhuǎn)移模式，不僅降低農(nóng)村人口就業(yè)成本，而且降低轉(zhuǎn)化為市民的門檻，縮短城鄉(xiāng)差距，極大減輕了大中城市的人口壓力，有效避免了城市病的爆發(fā)。

（四）加快建設(shè)以縣級(jí)市和縣城為主的中小城市

湖南省縣級(jí)市和縣城數(shù)量眾多，大力推動(dòng)縣城提速發(fā)展，將極大地提高湖南省城鎮(zhèn)化水平。一方面，一批發(fā)展基礎(chǔ)較好的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣市要率先發(fā)展成為人口聚集能力強(qiáng)、城市功能較完善的中等城市。要將長(zhǎng)株潭地區(qū)的長(zhǎng)沙縣、瀏陽(yáng)市、寧鄉(xiāng)縣、醴陵市、攸縣、湘潭縣、湘鄉(xiāng)市打造成長(zhǎng)株潭城市群的衛(wèi)星城市；要通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)大湘南地區(qū)的耒陽(yáng)市、資興市、常寧市、衡東縣、衡南縣、永興縣、桂陽(yáng)縣等城鎮(zhèn)發(fā)展；洞庭湖區(qū)的汨羅市、華容縣、沅江市、岳陽(yáng)縣等縣市，要抓住生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)機(jī)遇，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程；大湘西地區(qū)的冷水江市、邵東縣、中方縣、芷江縣、慈利縣，要進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)人口集中產(chǎn)業(yè)集聚能力。另一方面，要突出抓好特色縣城建設(shè)，通過發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)加快縣城發(fā)展。如鳳凰、衡山、新寧、城步、洪江、藍(lán)山等縣，要圍繞旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展；安化、石門、澧縣、臨武等縣，要通過黑茶、柑橘、葡萄、農(nóng)副產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展。通過擴(kuò)大縣城規(guī)模，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、資本等要素向縣城集聚，使更多的縣城發(fā)展成為中小城市。

突出重點(diǎn)搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)，培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。湖南省小城鎮(zhèn)數(shù)量極多，但未來(lái)有可能做大做強(qiáng)的小城鎮(zhèn)，主要有以下四類：一是在城市群里面的小城鎮(zhèn)，可以承接大城市的產(chǎn)業(yè)外移，比如長(zhǎng)株潭周邊的系列鎮(zhèn)—靖港古鎮(zhèn)等；二是人口規(guī)模達(dá)到2～3萬(wàn)人以上的鎮(zhèn)，要繼續(xù)擴(kuò)大人口規(guī)模，力爭(zhēng)達(dá)到5萬(wàn)人以上，然后通過鎮(zhèn)改市的方式來(lái)做大做強(qiáng)；三是有旅游、文化、工商業(yè)等產(chǎn)業(yè)特色，或者有豐富自然資源的小城鎮(zhèn)等；四是區(qū)位條件突出、能夠成為交通節(jié)點(diǎn)的小城鎮(zhèn)和地處湘贛、湘桂、湘鄂、湘黔等省際邊界口子鎮(zhèn)，可以建設(shè)成為對(duì)外開放的商貿(mào)市場(chǎng)和物資集散中心。做好這些小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)政策，大力引導(dǎo)市場(chǎng)力量有重點(diǎn)地發(fā)展這些城鎮(zhèn)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚能力，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高城鎮(zhèn)化的規(guī)模和質(zhì)量。

（五）提高城市管理的智商和情商

根據(jù)現(xiàn)代城市建設(shè)新愿景，不斷提高城市管理的智商和情商。

加快推進(jìn)《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》立法，解決城市管理和執(zhí)法中法律地位缺失、權(quán)威性、公信力不足等問題，徹底扭轉(zhuǎn)城市管理無(wú)法可依、借法執(zhí)法的困境。同時(shí)，加快制定或修訂一批城市管理和綜合執(zhí)法方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以此解決“誰(shuí)來(lái)管、管什么、怎么管、按什么標(biāo)準(zhǔn)管、管成什么樣子”的問題。

精細(xì)管理，堅(jiān)決守住城市安全底線。為保障城市安全運(yùn)行，湖南省將重點(diǎn)對(duì)污水、垃圾處理、供水、燃?xì)?、橋梁、隧道、邊坡、老舊建筑等市政設(shè)施進(jìn)行全方位綜合管理，健全城市抗震、防洪、排澇、消防、應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮體系，提升城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。既要抓好源頭防控，也要強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

精細(xì)管理，順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng) +”大勢(shì)。“十三五”時(shí)期，湖南省將進(jìn)一步加大投入，促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合，推進(jìn)交通運(yùn)行、環(huán)境監(jiān)測(cè)、地下管線等各類城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的綜合采集，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。通過將互聯(lián)網(wǎng)上沉睡的“大量數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)化為“大數(shù)據(jù)”，形成用數(shù)據(jù)決策和創(chuàng)新的城市管理新機(jī)制。

（六）加強(qiáng)城市文化資源保護(hù)和科學(xué)開發(fā)

實(shí)現(xiàn)城市文化品格再塑，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，至少有三個(gè)要素要考慮：

一是重視人文精神，強(qiáng)化城市的文化功能，把城市真正作為傳承文明、承載歷史、寄托情感的精神家園。努力實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處，讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁。

二是豐富城市精神內(nèi)涵，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平，努力把追求自然和諧的建筑文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代元素有機(jī)結(jié)合，探索城市文化發(fā)展的新模式。

三是切實(shí)加強(qiáng)城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，重視保護(hù)與利用結(jié)合，深入挖掘其文化內(nèi)涵、社會(huì)價(jià)值和對(duì)城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義，使文化遺產(chǎn)融入現(xiàn)代社會(huì)，惠及社會(huì)公眾。

（作者系湖南省委黨校教授、湖南智庫(kù)聯(lián)盟專家）