美國退出《巴黎氣候變化協(xié)定》后

張星云

美國總統(tǒng)特朗普宣布退出《巴黎氣候變化協(xié)定》，不僅是對全球變暖問題治理的重創(chuàng)，也標(biāo)志著全球合作與多邊外交的一次失敗。

去年的最后一天，潘基文卸任聯(lián)合國秘書長。在評價他的10年任期時，盡管敘利亞危機、南蘇丹暴亂、聯(lián)合國維和部隊性侵案件和由聯(lián)合國派駐海地人員引發(fā)的霍亂疫情丑聞，但眾媒體認(rèn)為除了創(chuàng)立聯(lián)合國婦女署、支持阿拉伯之春和提倡尊重同性戀權(quán)利以外，唯有全球氣候變化協(xié)定《巴黎氣候變化協(xié)定》（以下簡稱《巴黎協(xié)定》）是這位“中庸”的韓國人最拿得出手的政治遺產(chǎn)之一。

6月1日，一些環(huán)保人士在白宮外抗議特朗普宣布美國退出《巴黎協(xié)定》

潘基文自己似乎也認(rèn)同這一點。去年20國集團杭州峰會前夕，中美率先批準(zhǔn)和接受《巴黎協(xié)定》。在杭州出席中美兩國《巴黎協(xié)定》批準(zhǔn)文書交存儀式時，潘基文還曾感慨地回憶道，2009年哥本哈根氣候變化大會上，為達成氣候變化協(xié)議，美國總統(tǒng)奧巴馬曾經(jīng)抱著自己的筆記本電腦，滿屋轉(zhuǎn)改草案。那時，潘基文語氣里都是自豪。

然而，就在6月1日下午，美國總統(tǒng)特朗普在白宮玫瑰園宣布：“從今天開始，美國終止《巴黎協(xié)定》，同時也終止該協(xié)議要求美國履行的經(jīng)濟和財政義務(wù)。”

突然間，潘基文、聯(lián)合國，乃至全球各國近10年共同努力的主要成果看上去就這樣被一下子否定了。然而，人們在震驚之余，也會同時產(chǎn)生一個疑問：到底是世界變了，還是美國變了？

“對美國公平”

特朗普認(rèn)為，2015年12月在巴黎第21屆聯(lián)合國氣候變化大會上簽訂的《巴黎協(xié)定》對美國的環(huán)境保護并沒有效果，并且有損美國利益。他表示此前幾周對媒體追問的回避是為了給政府內(nèi)部支持和反對協(xié)定的兩派反復(fù)思考、討論的時間。特朗普說他已經(jīng)準(zhǔn)備好進行新一輪的談判“以重新加入《巴黎協(xié)定》”，或者以締結(jié)“新的協(xié)定”，但兩種情況，所協(xié)商的條款都需要“對美國公平，對美國的企業(yè)、員工、人民和他們的貢獻公平”。

當(dāng)然，特朗普很可能自己也清楚，重啟談判幾無可能?！罢勁性缭?015年底就結(jié)束了，并且，談判所一致通過的條款在2016年11月已經(jīng)開始正式實行了?！钡?0屆聯(lián)合國氣候變化大會主席曼努埃爾·普爾加·比達爾（Manuel Pulgar-Vidal）說道，“重啟談判簡直是天方夜譚，顯然特朗普根本沒有為自己的這場演講做什么認(rèn)真準(zhǔn)備?！痹?jīng)的法國談判代表勞倫斯·圖比婭娜（Laurence Tubiana）很失望?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書處隨即發(fā)布聲明回應(yīng)稱：“《巴黎協(xié)定》是由194個國家簽署、147個國家批準(zhǔn)的歷史性條約。因此不能基于單獨一方的要求而重新談判。”

特朗普6月1日下午的這場重要發(fā)言顯然有備而來。他首先抨擊了《巴黎協(xié)定》對發(fā)達國家每年籌資1000億美元支援發(fā)展中國家的要求，表示協(xié)定通過綠色氣候基金（Green Climate Fund）將財富轉(zhuǎn)移到了其他國家，是重新分配財富的巨大陰謀。

隨后特朗普抨擊了中國和印度，他說在《巴黎協(xié)定》的條約之下，中國可以在未來多年內(nèi)以驚人的數(shù)字增加碳排放。印度的參與，則取決于發(fā)達國家數(shù)十億美元接著數(shù)十億美元的資金援助?！啊栋屠鑵f(xié)定》拖累了我們的經(jīng)濟，讓我們的員工失業(yè)，削弱我們的主權(quán)，增加我們面臨的司法風(fēng)險，讓我們國家面對世界其他國家時處于長期弱勢?！碧乩势毡硎景凑铡栋屠鑵f(xié)定》相關(guān)條款及其對能源消費的苛刻限制，到2025年，美國將損失270萬個工作崗位，其中包括44萬個制造業(yè)崗位。

在特朗普宣布退出決定后，美國國內(nèi)炸開了鍋。一直致力于發(fā)展可再生能源的特斯拉CEO埃隆·馬斯克（Elon Musk）和迪士尼CEO艾格（Bob Iger）相繼宣布辭去特朗普顧問委員會的職位。此外集合谷歌、蘋果、臉書、微軟、英特爾在內(nèi)的25家高新科技公司也聯(lián)名致信請求特朗普讓美國留在《巴黎協(xié)定》內(nèi)。而加州州長杰瑞·布朗（Jerry Brown）則表示將按照本州法律獨立實行減排環(huán)保政策。

當(dāng)選總統(tǒng)后，特朗普任命斯科特·普魯伊特（Scott Pruitt）為美國環(huán)保署署長，普魯伊特此前致力于起訴奧巴馬的能源與氣候法案，而里克·佩里（Rick Perry）則成為能源部部長，他一直堅稱全球變暖并沒有被證實。今年3月，特朗普撤回了奧巴馬的一系列能源氣候法案，推翻了這些奧巴馬為履行《巴黎協(xié)定》承諾而留下的政治遺產(chǎn)。特朗普也曾一度游移，透露對《巴黎協(xié)定》持開放心態(tài)，但又指責(zé)中國付出太少。在近日的七國集團（G7）峰會上，特朗普沒有參與氣候變化聯(lián)合聲明，并最終在6月1日宣布了退出協(xié)定的決定。

《巴黎協(xié)定》的未來

美國退出《巴黎協(xié)定》的決定將會在接下來的幾周中繼續(xù)發(fā)酵，甚至進一步影響針對氣候問題的國際外交關(guān)系。“在經(jīng)歷了20多年的談判之后，各國代表都清楚，這樣的外交事故遲早會出現(xiàn)。”曼努埃爾·普爾加·比達爾不無遺憾地表示。他不僅作為秘魯環(huán)境部長成為第20屆聯(lián)合國氣候變化大會主席，如今還工作于世界自然基金會（WWF），是整個氣候變化談判的親歷者。他還記得，當(dāng)年美國政府就《京都議定書》展開的談判過程極其艱難。而在后來的20年里，美國兩度退出具有法律約束力的全球性氣候協(xié)議。

盡管1992年各國就通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，但那份公約不具備任何約束力，只要求各簽署國自愿制定的溫室氣體減排指標(biāo)。而當(dāng)美國時任總統(tǒng)阿爾·戈爾（Al Gore）1998年在《京都議定書》上簽字時，人們以為看到了世界歷史的拐點。2001年3月，小布什政府卻以“減少溫室氣體排放將會影響美國經(jīng)濟發(fā)展”和“發(fā)展中國家也應(yīng)該承擔(dān)減排和限排溫室氣體的義務(wù)”為由，宣布拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》。隨后，加拿大、日本、澳大利亞等工業(yè)大國，也陸續(xù)跟隨美國退出《京都議定書》。

在《京都議定書》框架遭到重創(chuàng)后，2015年12月，巴黎氣候變化大會召開?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》的194個締約國，在這場會議上達成了《巴黎協(xié)定》，這是繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的全球性氣候協(xié)議，為2020年后全球應(yīng)對氣候變化的行動做出了安排。

《巴黎協(xié)定》旨在通過改變依賴化石燃料的能源結(jié)構(gòu)，減少全球溫室氣體排放，對抗氣候變暖。《巴黎協(xié)定》為世界各國定下了一個“硬指標(biāo)”：以工業(yè)化之前的世界氣溫為基準(zhǔn)，把全球平均溫度升幅控制在2攝氏度以內(nèi)，或者更進一步，將氣溫升幅控制在1.5攝氏度以內(nèi)。2030年，全球溫室氣體排放下降到400億噸，盡快實現(xiàn)全球溫室氣體排放達到峰值，再不上升。締約國將以“自主貢獻”的方式參與全球應(yīng)對氣候變化行動。發(fā)達國家將繼續(xù)帶頭減排，并加強對發(fā)展中國家的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，幫助發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化。

更為難得的是，此前的國際條約大多采用“自上而下”模式，如《京都議定書》，先設(shè)定總體的減排目標(biāo)，再將排放配額分配到每個國家，但具體的實施過程中效果卻并不好。而《巴黎協(xié)定》則通過“自下而上”為主的方式，讓每個國家自主決定愿意承受的減排任務(wù)，各國均針對自身情況做可行性分析。這樣一來，提出的目標(biāo)能夠達成的可能性，比傳統(tǒng)模式要高很多。

6月1日，特朗普在白宮玫瑰園宣布退出《巴黎協(xié)定》后離開發(fā)布會現(xiàn)場

從另一個角度來講，也正是因為《巴黎協(xié)定》的非強制性，最終導(dǎo)致在美國退出的情況下，其他簽署國無所適從。

盡管特朗普6月1日宣布“從今天起”退出《巴黎協(xié)定》，但實際上美國并沒有立刻退出，他們面臨著兩種退出方式。第一種是在《巴黎協(xié)定》的框架下退出，根據(jù)協(xié)議第28條，美國退出的決定被視為“單邊決議”，這一決定將在4年的期限后正式生效。按照《巴黎協(xié)定》的規(guī)定，在2016年11月協(xié)定正式生效的3年后，簽署國有權(quán)提出退出協(xié)定，在退出的決定公示1年后，退出才能正式有效。如果美國政府遵守協(xié)定框架，那他們真正退出《巴黎協(xié)定》的日期則是2020年11月，到了那時，特朗普的任期也行將結(jié)束。當(dāng)然，美國政府還有第二種可能，便是徹底退出1992年在里約熱內(nèi)盧簽署的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，那樣美國便可不再遵守《巴黎協(xié)定》的退出章程，不用再等4年。當(dāng)然，第二種方式極其極端，甚至?xí)l(fā)更大規(guī)模的震蕩，它將意味著美國與聯(lián)合國間的所有氣候變化談判成果徹底清零。

顯然，至今特朗普并沒有明確退出方式，各方也還有再次斡旋的時間。而在此期間，美國既可以選擇缺席接下來的氣候變化大會，也可以選擇以退出者的身份加入討論，引起更大的影響。

特朗普宣布退出決定之后，法國、德國、意大利的領(lǐng)導(dǎo)人迅速發(fā)表了一項聲明，表示“遺憾”，并表示不接受特朗普就該協(xié)議展開重新談判的主張。此外6月2日，在與歐盟進行峰會后，中國政府也同樣重申自己對氣候變化的意愿不會改變。

但俄羅斯政府卻展現(xiàn)出了猶豫?！啊栋屠鑵f(xié)定》2020年才正式生效，所以我們還有時間?！?月2日俄羅斯總統(tǒng)普京在參加圣彼得堡經(jīng)濟論壇時表示，“我們愿意等待具體規(guī)則和所有技術(shù)重點全都落實?！?/p>

顯然美國退出協(xié)定引起的直接問題便是其大量資助的終止。

特朗普的邏輯很簡單：在全球氣候變化問題上減少開支，用這些錢在美國創(chuàng)造更多就業(yè)，為美國家庭謀利。美國政府由此終止對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》每年1500萬美元的資助，這筆錢相當(dāng)于該機構(gòu)25%的運營預(yù)算。幸好這筆開銷馬上找到了下家，前紐約市長邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）立即表示他的基金會將填補這個空缺。

而更大的財政空缺則來自于綠色氣候基金。美國曾經(jīng)承諾為綠色氣候基金出資30億美元，以幫助貧窮國家減排，在奧巴馬政府期間，實際撥款10億美元。而余款現(xiàn)在看來也將無疾而終。此外今年秋季美國政府將重審財政預(yù)算，到時針對氣候變化其他基金會和跨政府間專家機構(gòu)的資助也有可能都將減少或終止，而這些機構(gòu)自1988年起40%的預(yù)算來自美國政府撥款。

節(jié)流的同時再開源，特朗普6月1日明確表示，將不再履行2014年中美兩國就氣候變化確立的共同聲明。也就是說美國不再遵守從2005至2025年，減少26%至28%溫室氣體排放的目標(biāo)。

盡管美國國務(wù)卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）6月2日保證美國將有效地減少本國的溫室氣體排放，但美國退出《巴黎協(xié)定》無疑為它開采化石能源掃清了障礙。根據(jù)新氣候研究所（NewClimate Institute）研究員尼克勒斯·漢納（Niklas Hohne）的估算，如果美國現(xiàn)政府因退出協(xié)定而廢除奧巴馬政府確立的反氣候變暖機制，將導(dǎo)致美國在2030年時多排放5億噸二氧化碳。

存在缺陷的論據(jù)

在美國退出、俄羅斯猶豫的情況下，中國和歐盟都希望繼續(xù)保持住《巴黎協(xié)定》的遺產(chǎn)。6月2日的中歐峰會后，中歐兩方發(fā)表聯(lián)合聲明，稱將募集每年1000億美元的資金以支持氣候變化直至2020年。

法國政府更是急了眼，外交部針對特朗普6月1日的講話內(nèi)容，逐條討論，以證明特朗普的論點存在很多事實性錯誤。

盡管特朗普聲稱《巴黎協(xié)定》威脅美國工人的工作，尤其是煤礦礦工，但實際上根據(jù)美國能源部（DOE）報告提供的數(shù)據(jù)，2016年，美國有110萬人從事煤炭、石油、天然氣領(lǐng)域的工作，另有近80萬人受雇于低碳能源部門，包括可再生能源、核能、低排放天然氣等。2016年，美國太陽能領(lǐng)域的從業(yè)人數(shù)增長了25%，風(fēng)能領(lǐng)域則增長了32%。

此外特朗普稱，根據(jù)美國國家經(jīng)濟研究協(xié)會（NERA）的報告數(shù)據(jù)，按照《巴黎協(xié)定》相關(guān)條款及其對能源消費的苛刻限制，到2025年，美國將損失270萬個工作崗位，其中包括44萬個制造業(yè)崗位。而實際特朗普用以援引數(shù)據(jù)的這份NERA報告，其假設(shè)和結(jié)論受到美國學(xué)界的廣泛質(zhì)疑，因為該報告忽略了降低碳排放、減緩氣候變化帶來的收益。

盡管大家都知道大嘴的特朗普的話經(jīng)常有錯誤，但此次針對氣候變化的討論本應(yīng)嚴(yán)肅很多，這也顯現(xiàn)出特朗普政府的另一個問題——沒有科學(xué)顧問。

特朗普上任4個月，至今依然沒有任命自己的科學(xué)和技術(shù)顧問，這在美國歷史上極其罕見，上一次還要追溯到尼克松人總統(tǒng)的時期，當(dāng)時尼克松的科技顧問們因為反對反導(dǎo)彈計劃而被集體解雇。

通常來講，白宮的科技委員會成員來自有名的大學(xué)學(xué)者或技術(shù)專家，幫助總統(tǒng)探討網(wǎng)絡(luò)安全、核物理學(xué)等課題。奧巴馬執(zhí)政時，委員會成員包括谷歌CEO埃里克·施密特（Eric Schmidt）。而今白宮科學(xué)與技術(shù)政策辦公室（OSTP）的主管和4位科學(xué)家均虛位以待。顯然特朗普有意地與科學(xué)領(lǐng)域的專家們保持距離，除了退出《巴黎協(xié)定》，他還決定縮減諸多科學(xué)研究所的經(jīng)費，也因此引發(fā)了4月美國的“科學(xué)大游行”，以反對特朗普政府對科技的態(tài)度。

重回孤立主義外交

就在特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》前一天，總統(tǒng)第一經(jīng)濟顧問加里·科恩（Gary Cohn）和國家安全委員會負(fù)責(zé)人赫伯特·雷蒙德·麥克馬斯特（H.R. McMaster）在《華爾街日報》的專欄上發(fā)表文章，試圖告訴大家特朗普經(jīng)常表達的“美國優(yōu)先”并不意味著“只有美國”?！拔覀儗ξ覀兊拿擞押秃献鲊罅撕芏啵鳛榛貓螅绹矔僖淮纬蔀樗鼈冏詈玫呐笥??！边@兩人如今被人們戲稱作“白宮里的成年人”，他們主張反對特朗普首席顧問斯蒂夫·班農(nóng)（Stephen Bannon）和高級政策顧問斯蒂夫·米勒（Stephen Miller）提出的民族主義政策。

但顯然科恩和麥克馬斯特的努力過于一廂情愿，在6月1日特朗普宣布退出協(xié)定之后，美國加入尼加拉瓜與敘利亞，成為全球第三個明確拒絕加入對抗氣候變化陣營的國家。人們越來越發(fā)現(xiàn)美國退到了自己的國境線以內(nèi)，而曾經(jīng)的“美國領(lǐng)導(dǎo)力”也越來越像一種反諷。瑞典前總理卡爾·比爾特（Carl Bildt）失望地稱，最終美國還是變回了“孤獨的美國”。

“外國資本永遠(yuǎn)依靠美國致富?！薄笆裁磿r候美國開始變得軟弱了？”“別人什么時候開始笑話美國了？”特朗普在6月1日的發(fā)言上自問自答，“我們不想其他組織或國家依靠美國生存?！边@不僅是特朗普2015年6月競選共和黨總統(tǒng)候選人時的核心理念，也是他30年前初步政壇時的口號，當(dāng)年在他自費印刷發(fā)放的宣傳冊上，也同樣呼吁應(yīng)該停止“全世界嘲笑美國”。

1987年，特朗普當(dāng)時反對的是美國政府為自己為數(shù)不多的盟友國花費高額國防開支，而到了今年5月25日布魯塞爾舉行的北約峰會上，特朗普的主張依舊如此，6月1日白宮的發(fā)言，更是再次表示美國已經(jīng)被合作伙伴國嚴(yán)重拖累。

特朗普表示《巴黎協(xié)定》是“將大量美國財富再分配給其他國家”，“那些想讓美國留在協(xié)定里的國家，就是用了美國數(shù)以億計美元進行商業(yè)發(fā)展的國家，但這些國家在面對美國籌劃的軍事聯(lián)盟時卻又很不寬容”。

正是化石能源讓美國成為人均污染氣體排放量最高的國家，而誰也不可能阻止新興可再生能源取代化石能源的發(fā)展進程。顯然，為了維護化石能源體系而退出《巴黎協(xié)定》顯然只是特朗普表面上的理由。盡管如今的世界早已變化，但媒體們猜測特朗普內(nèi)心可能還停留在80年代“一方獲勝，一方失敗”的單邊外交關(guān)系上，也許因此，他才會恐懼如今盛行的多邊外交方式。

也正是在同一邏輯下，特朗普上任之初便宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP），與今日退出《巴黎協(xié)定》異曲同工。

眾多媒體認(rèn)為特朗普退出多邊外交的趨勢可能帶來更加嚴(yán)重的后果，退出《巴黎協(xié)定》或許會成為一個重要的歷史事件。上世紀(jì)40年代，美國正是打破了孤立主義外交宣布參加“二戰(zhàn)”，才最終使美國一舉成為上世紀(jì)全球領(lǐng)袖，而今特朗普政府的大舉撤退，讓美國重回孤立主義，也許預(yù)示著美國在21世紀(jì)將失去世界領(lǐng)袖的地位。

世界在改變。當(dāng)年國際貨幣基金組織（FMI）189個成員國中僅美國不同意改革，結(jié)果在等待了5年后，美國國會終于等來同意改革的可能性時，中國與印度等國繞開國際貨幣基金組織體系，另建立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，如今已經(jīng)擁有57個成員國，并將再加入25個成員國，美國從一開始便收到了加入的邀請，但至今沒有回信。而當(dāng)特朗普決定退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議后，中國政府也立刻與其余11個成員國取得了聯(lián)系。更進一步，中國政府新近提出的“一帶一路”戰(zhàn)略橫跨幾大洲，涵蓋64個國家，但仍在尋求與美國政府的合作。