俄羅斯軍費(fèi)：如何在減法中做加法？

趙博文+張乃千

據(jù)2017年3月16日《簡氏防務(wù)周刊》網(wǎng)報(bào)道，俄羅斯財(cái)政部公布的數(shù)字證實(shí)，俄羅斯2017年國防預(yù)算削減25.5%，從3.8萬億盧布降至2.8萬億盧布，被認(rèn)為是自20世紀(jì)90年代以來最大規(guī)模的軍事支出削減。盡管世界上不同的國家和組織關(guān)于國防費(fèi)用的界定、采集、計(jì)量、換算的方式算法有所差異，但俄羅斯如此明顯的降幅還是引起了廣泛關(guān)注，對于削減的原因議論紛紛。是屈服于經(jīng)濟(jì)困難？還是正常的預(yù)算調(diào)整？亦或是俄羅斯政府在“故弄玄虛”？筆者認(rèn)為，面對美國和北約不斷增強(qiáng)的軍事壓力，俄羅斯不太可能自廢武功。盡管俄羅斯在國防預(yù)算上做出一定削減，但加強(qiáng)軍事力量建設(shè)的總體趨勢沒有改變，俄羅斯“熊”的利爪鋼牙依然鋒利，在國際舞臺上也不會(huì)甘受寂寞。

賬面上的加與減

近年來，國際秩序面臨著深刻調(diào)整，世界主要國家紛紛大幅增加本國的國防預(yù)算，加速發(fā)展武器裝備和提升軍事實(shí)力，中東和亞太地區(qū)成為催化軍費(fèi)上揚(yáng)的“反應(yīng)堆”。有學(xué)者斷言，全球軍費(fèi)進(jìn)入新一輪上漲期。美國總統(tǒng)特朗普提出以“美國第一”為主旨基調(diào)的外交政策構(gòu)想，承諾“將建立美國歷史上最強(qiáng)大的軍隊(duì)”。2017年美國軍費(fèi)開支達(dá)5780億美元。面臨國際軍費(fèi)上漲大勢和主要競爭對手的安全壓力增加，俄羅斯大幅度削減軍費(fèi)似乎有些“不合時(shí)宜”。部分人士擔(dān)心俄羅斯國內(nèi)財(cái)政持續(xù)惡化，能否負(fù)擔(dān)得起新的作戰(zhàn)行動(dòng)和武裝力量現(xiàn)代化進(jìn)程。但是也有學(xué)者認(rèn)為這只是俄羅斯的“數(shù)字游戲”，例如美國《國家利益》網(wǎng)站發(fā)表了供職于伍德羅·威爾遜中心的研究員考夫曼的觀點(diǎn)，認(rèn)為“這是一個(gè)錯(cuò)誤的、夸大其詞的標(biāo)題”，“實(shí)際上只下跌了7%”。而專欄評論員瑞恩則發(fā)表了《俄羅斯威脅到此為止：普京削減國防開支而特朗普計(jì)劃大幅增加》的文章，認(rèn)為西方國家因?yàn)槠姸鵁o視俄羅斯的國防預(yù)算削減的事實(shí)。筆者注意到，2016年12月《簡氏防務(wù)周刊》發(fā)布的年度國家軍費(fèi)報(bào)告中，俄羅斯位于沙特阿拉伯之后，以484億美元排在全球第6位。但是根據(jù)匯率換算，《簡氏防務(wù)周刊》2016年公布的俄羅斯軍費(fèi)開支約為3.1萬億盧布，這與2017年所說的3.8萬億盧布相差甚遠(yuǎn)。而《莫斯科時(shí)報(bào)》的一篇文章則認(rèn)為，“25%的軍費(fèi)開支削減將對俄羅斯國防工業(yè)造成毀滅性打擊，毫無疑問俄政府會(huì)避免這樣做。國防部希望支付給國防工業(yè)綜合體7400億盧布的欠款，而不是將這些欠款納入新一年的國防預(yù)算”。事實(shí)上，這也解釋了2016年12月俄羅斯國防部副部長塔季楊娜·舍夫佐娃的關(guān)于俄羅斯軍費(fèi)預(yù)算將壓縮6%的媒體吹風(fēng)言論。

那么，隨之而來的問題就是，俄羅斯為什么要削減預(yù)算？為什么要“先增后減”？都減去了哪些預(yù)算？首先，俄羅斯經(jīng)濟(jì)陷入低迷的事實(shí)不應(yīng)忽視。盡管軍事力量是俄羅斯鞏固國防的重中之重，但國際油價(jià)的降低和財(cái)政的窘迫使得俄羅斯在軍費(fèi)開支上不得不精打細(xì)算，預(yù)計(jì)2017年的軍費(fèi)開支占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重將降至3%，達(dá)到2013年以來的最低點(diǎn)。其次，國防部決定償還國防工業(yè)綜合體的欠款，而不是將之納入新的國防預(yù)算，一方面是為國家節(jié)省了資金，免除通脹、匯率、利息等因素；另一方面是在為新的“國家武器裝備計(jì)劃”奠定基礎(chǔ)，確保這一環(huán)節(jié)的預(yù)算撥款不會(huì)受到影響。最后，可以確定的是與軍人津貼和文職人員薪金有關(guān)的預(yù)算不會(huì)削減，其他的包括補(bǔ)助、退休金等福利待遇也沒有受到影響，最重要的項(xiàng)目也將得到全額撥款，而日常開支在經(jīng)過平衡后將受到削減。這表明，俄羅斯在軍費(fèi)開支的計(jì)劃上并不盲目，也沒有因經(jīng)濟(jì)困難而重走20世紀(jì)90年代過度削減軍費(fèi)開支的老路，而是在保障國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，在減法中做了一套加法。

軍費(fèi)里的是與非

筆者認(rèn)為，有必要對軍費(fèi)開支的相關(guān)概念做出說明。一般來說，國防預(yù)算與軍費(fèi)開支的說法是等同的，例如《簡式防務(wù)周刊》中兩者屬于同義互換。但是相比較有據(jù)可查的國防預(yù)算，軍費(fèi)開支往往被賦予國際政治學(xué)中的多種含義：有時(shí)被認(rèn)為是國家在一定時(shí)期用于支付武裝力量人員薪金、購買武器裝備和從民用部門購買服務(wù)的費(fèi)用總和，有時(shí)被認(rèn)為是用以衡量軍事部門相對負(fù)擔(dān)的指標(biāo)，有時(shí)還被看作國家投入其他或民用部門的機(jī)會(huì)成本。而哪怕是有據(jù)可查的國防預(yù)算，也面臨著是按照費(fèi)用功能還是部門機(jī)構(gòu)劃分，間接的或無形的指標(biāo)是否納入計(jì)算，計(jì)算方法采用何種形式等諸多問題，更不要說涉及國家秘密的“黑色項(xiàng)目”和數(shù)字本身的可信性問題。通貨膨脹的壓力和國際匯率的變動(dòng)也使得不同國家間的軍費(fèi)比較難度增加，因此需要理性地看待軍費(fèi)問題。

那么為什么人們還會(huì)如此地關(guān)注軍費(fèi)開支呢？因?yàn)楸绕鸶与y以衡量的軍事力量，軍費(fèi)開支就如同大雪過后的猛獸爪印，盡管比較模糊，但仍能通過深淺大小看出端倪。國際社會(huì)也普遍將軍費(fèi)開支作為衡量軍事力量的指標(biāo)。一國軍費(fèi)開支的多寡主要是在國民生產(chǎn)總值和中央財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，隨著外部壓力的變化而變化。冷戰(zhàn)時(shí)期曾任美國國防部長的溫伯格說過：“在我們整個(gè)國家預(yù)算中完全由國外因素來決定的惟一部分就是國防預(yù)算”，“美國軍費(fèi)開支的1/3是由于蘇聯(lián)力量的增強(qiáng)導(dǎo)致的”。而對于類似北約這樣的軍事同盟來說，軍費(fèi)開支還是用于衡量成員國對于它們共同事業(yè)的“貢獻(xiàn)”指標(biāo)。盡管兩極對峙的格局已經(jīng)瓦解，但美俄之間相互對立的冷戰(zhàn)思維并沒有消除，北約持續(xù)東擴(kuò)的態(tài)勢沒有消除，地緣政治的博弈也沒有消除，因此俄羅斯維持了較高的軍費(fèi)水平。

近年來，俄羅斯軍費(fèi)開支經(jīng)歷了兩個(gè)顯著的增長階段。第一個(gè)階段是2008年-2010年，俄羅斯重新回到了軍費(fèi)開支的“第一集團(tuán)”陣營。俄羅斯不僅軍費(fèi)開支的增速位于世界前列，而且軍費(fèi)開支的數(shù)額也比較高。俄羅斯2009年軍費(fèi)開支超越英國和日本，成為當(dāng)年世界第三大軍費(fèi)開支國?；仡?0世紀(jì)90年代末，由于國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩和國際金融危機(jī)的影響，俄羅斯的軍費(fèi)開支跌至蘇聯(lián)解體后的最低水平，僅有818億盧布的國防預(yù)算，而實(shí)際支出不到70%。軍費(fèi)開支的窘迫帶來的直接影響就是戰(zhàn)斗力的滑坡，當(dāng)時(shí)俄軍的戰(zhàn)備水平僅為規(guī)定值的40%，戰(zhàn)備值班都很勉強(qiáng)，更不用說恢復(fù)蘇聯(lián)時(shí)期的突擊戰(zhàn)備檢查；武器裝備現(xiàn)代化水平僅能達(dá)到20%，大幅度落后于歐美同期水平；將不思危、兵不思戰(zhàn)，軍隊(duì)渾渾噩噩度日。2000年-2007年，隨著普京重整俄羅斯政治經(jīng)濟(jì)秩序，加上油價(jià)高漲的東風(fēng)，俄羅斯軍費(fèi)開支得到保障，逐漸回歸正?；?。而直到2008年的“俄格戰(zhàn)爭”爆發(fā)，俄羅斯與西方關(guān)系陡然走低，俄羅斯無法容忍在獨(dú)聯(lián)體（后蘇聯(lián)空間）內(nèi)的戰(zhàn)略空間被侵蝕，再加上俄軍在作戰(zhàn)中暴露出的弊端，促使俄羅斯大幅提高軍費(fèi)開支，開啟“新面貌”軍事改革，俄羅斯軍費(fèi)開支水平也回到了世界前列。

第二階段是2011年-2015年，與前一階段相比增速穩(wěn)步提升，2010年俄羅斯軍費(fèi)開支的增長率是7.4%，而2011年增長率上升至18.9%，并且到2015年保持了約19.8%的平均增長率。這一時(shí)期最顯著的特點(diǎn)在于，經(jīng)濟(jì)利益讓位于安全利益的考量。一方面，就俄羅斯國內(nèi)情況而言，軍費(fèi)開支的增長明顯高于財(cái)政支出的增長。俄羅斯國內(nèi)經(jīng)濟(jì)頹勢顯露，尤其是到了2012年以后，GDP的增速持續(xù)惡化，2012年GDP增速為3.4%，但當(dāng)年最后一個(gè)季度的增長率已降至2.1%；2013年GDP增速降為1.3%；2014年基本陷入停滯狀態(tài)；2015年GDP出現(xiàn)3.7%負(fù)增長。另一方面，與全球其他國家相比，2012年和2013年，全球軍費(fèi)開支曾短暫出現(xiàn)負(fù)增長；俄羅斯的主要戰(zhàn)略對手，美國的軍費(fèi)開支從2011年起開始回落。當(dāng)然不應(yīng)忽視的是，美國龐大的軍費(fèi)總量和領(lǐng)先的軍事建設(shè)基礎(chǔ)。但是也應(yīng)看到，透過“收回”克里米亞和在敘利亞的軍事行動(dòng)，俄軍并非沒有與美國和北約抗衡的實(shí)力，軍事力量的有效運(yùn)用成為俄羅斯支撐大國地位的重要底氣。

戰(zhàn)斗力中的加與減

在現(xiàn)代社會(huì)中，國防費(fèi)用被賦予了很強(qiáng)的政治色彩，在經(jīng)濟(jì)資源配置中的地位日益增強(qiáng)，其作用功能領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大。筆者認(rèn)為，俄羅斯大幅削減國防預(yù)算，固然受到經(jīng)濟(jì)頹勢的影響，但不足以動(dòng)搖其保障國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的能力。俄羅斯在安全環(huán)境仍然嚴(yán)峻的情況下削減國防預(yù)算，并不是搞“一刀切”，而是在減法中做加法，維持戰(zhàn)斗力和威懾力。

首先，用于維持武裝力量規(guī)模的費(fèi)用減少，但戰(zhàn)斗人員軍事素養(yǎng)提高。俄羅斯通過“新面貌”軍事改革優(yōu)化部隊(duì)官兵比例結(jié)構(gòu)，改組適應(yīng)遠(yuǎn)程機(jī)動(dòng)作戰(zhàn)的“新面貌旅”，加速職業(yè)化進(jìn)程，加強(qiáng)常備武裝力量建設(shè)。俄軍通過壓縮體制編制結(jié)構(gòu)，將改革前的120萬人縮減為100萬人，軍官比例由原來的58%降低為15%，而這與20世紀(jì)90年代軍官流失，將校軍官的數(shù)量超過了基層軍官的數(shù)量有著云泥之別。隨著軍隊(duì)編制結(jié)構(gòu)的精簡，俄羅斯軍費(fèi)支出中用于維持武裝力量人員規(guī)模的費(fèi)用也大幅下降，而投入到國防科技應(yīng)用研究和先進(jìn)武器裝備研發(fā)的費(fèi)用則明顯上升，此外官兵福利、演訓(xùn)費(fèi)用、培訓(xùn)支出也有所增加。另根據(jù)塔斯社的報(bào)道，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了關(guān)于增加武裝力量人員的命令，決定從2017年7月起將俄羅斯武裝力量擴(kuò)充1.9萬人，現(xiàn)役軍人總額達(dá)到101萬人。俄羅斯精簡人員是相對的，擴(kuò)軍的主要原因也是因?yàn)橥獠客{程度的上升，增加的1.9萬人主要是信息作戰(zhàn)部隊(duì)和快速反應(yīng)部隊(duì)。俄羅斯在軍費(fèi)削減的情況下擴(kuò)軍，凸顯軍事力量的重要性。

其次，軍費(fèi)支出受經(jīng)濟(jì)形勢影響暫時(shí)減少，但武器裝備更新的目標(biāo)計(jì)劃沒有動(dòng)搖。武器裝備的更新一直是俄羅斯武裝力量現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)方向。俄羅斯在2010年就確定了到2020年之前武器裝備更新率達(dá)到70%的目標(biāo)，這也是進(jìn)入21世紀(jì)第2個(gè)十年俄羅斯軍費(fèi)支出大幅提升的重要原因之一。俄羅斯將重心放在國家武器裝備計(jì)劃上。原來的《2010年-2020年國家武器裝備計(jì)劃》投入了20萬億盧布的預(yù)算，但是由于種種原因未能按計(jì)劃完成。新版《2018年-2025年國家武器裝備計(jì)劃》原定于2016年開始，推遲和順延到了2018年。根據(jù)俄羅斯2016年公布的未來3年預(yù)算草案，俄羅斯的國防支出將在2018年降至2.7萬億盧布，之后將于2019年增長3.2%，這與俄羅斯的國家武器裝備計(jì)劃的實(shí)施步驟基本契合。俄羅斯副總理羅戈津表示原有的預(yù)算將順延到新的計(jì)劃，優(yōu)先保障2020年前武器裝備現(xiàn)代化率達(dá)到70%的目標(biāo)。俄羅斯政府《2016年-2020年國防工業(yè)發(fā)展計(jì)劃修訂條例》，將預(yù)算總額從348.9億盧布增加到352.6億盧布，加強(qiáng)武器裝備的現(xiàn)代化進(jìn)程。此外，由于2014年“收回”克里米亞后，烏克蘭宣布終止對俄配件供應(yīng)，西方國家也進(jìn)行了多輪制裁和高技術(shù)封鎖，俄羅斯被迫投入巨資進(jìn)行“進(jìn)口替代計(jì)劃”，2017年烏克蘭進(jìn)口替代計(jì)劃已經(jīng)基本完成。俄羅斯軍費(fèi)在此項(xiàng)目不僅不用增加支出，還可享受到國產(chǎn)化帶來的便利，一增一減之間，其實(shí)是為國防工業(yè)的發(fā)展做了加法。

最后，軍費(fèi)支出雖然減少了，但是俄羅斯的威懾力量在增加。俄羅斯將軍費(fèi)優(yōu)先保障武器裝備現(xiàn)代化的做法已經(jīng)顯露成效，雖然軍費(fèi)支出降低，但威懾力量在增加?！叭灰惑w”的核力量是俄羅斯的利爪鋼牙，俄羅斯國防部長鮑里索夫表示，俄羅斯國家武器裝備計(jì)劃的重點(diǎn)放在核遏制力量和空天防御力量上。普京強(qiáng)調(diào)，俄羅斯必須擁有“三位一體”的新式核武器，提高空天防御和導(dǎo)彈預(yù)警系統(tǒng)的有效性，以確保戰(zhàn)略核力量的威懾效應(yīng)。陸基方面，俄羅斯加緊部署“薩爾瑪特”液體洲際導(dǎo)彈、“邊界”固體洲際導(dǎo)彈和“巴爾古津”鐵路機(jī)動(dòng)發(fā)射洲際導(dǎo)彈，位于阿穆爾州的東方航天發(fā)射場與俄西北部的普列茨克發(fā)射場相互呼應(yīng)。海基方面，俄羅斯大力發(fā)展核潛艇力量。俄羅斯最新的“北風(fēng)之神”彈道導(dǎo)彈核潛艇至少有2艘已經(jīng)裝備了太平洋艦隊(duì)，可以作為“布拉瓦”潛射導(dǎo)彈的發(fā)射平臺。首艘“北風(fēng)之神”級改進(jìn)型戰(zhàn)略核潛艇也將按日程表交付俄羅斯海軍。但是由于軍費(fèi)開支減少，在保證戰(zhàn)略核潛艇建設(shè)的同時(shí)，新型核動(dòng)力航母和驅(qū)逐艦的建設(shè)計(jì)劃可能會(huì)取消或推遲?？栈矫妫碥娬谘兄菩乱淮[身戰(zhàn)略轟炸機(jī)。圖-95MS等戰(zhàn)略轟炸機(jī)重啟在公共海域的定期巡航任務(wù)。新型“鋯石”超音速反艦導(dǎo)彈試射成功，對于俄羅斯軍事力量也是極大的提升。俄羅斯的威懾力量，從東歐諸國的反應(yīng)也可見一斑，例如作為北約成員國的波蘭，2016年軍費(fèi)開支同比增長13%，2017年同比增長20%。

結(jié) 語

俄羅斯軍費(fèi)在減法中做加法，實(shí)際上體現(xiàn)出的是加強(qiáng)軍事力量建設(shè)的主線沒有偏移。俄羅斯依然持有強(qiáng)烈的戰(zhàn)略權(quán)利觀念和強(qiáng)大的地緣政治心態(tài)。解體初期的動(dòng)蕩給了俄羅斯深刻的教訓(xùn)，俄羅斯在始終難以融入美國和歐洲主導(dǎo)的大西洋安全體系的情況下，選擇了回歸現(xiàn)實(shí)主義和地緣政治。俄羅斯的大國復(fù)興必須立足于自己的利益和能力，軍事力量建設(shè)是重中之重。未來，俄羅斯還會(huì)將軍事力量作為立國之本，安全利益與經(jīng)濟(jì)利益孰重孰輕，將取決于俄羅斯面對的安全環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)人的決心，但不會(huì)放松軍事力量的建設(shè)。

責(zé)任編輯：劉靖鑫