國外污染場地修復(fù)政策及對我國的啟示

陳瑤，許景婷

(南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇南京 211816)

國外污染場地修復(fù)政策及對我國的啟示

陳瑤，許景婷

(南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇南京 211816)

城市化和工業(yè)化發(fā)展帶來經(jīng)濟增長的同時，也給我國造成大量的場地污染問題。首先探討了我國現(xiàn)階段污染場地的修復(fù)狀況，分析了我國場地修復(fù)存在的問題，主要有污染場地修復(fù)數(shù)量巨大、場地修復(fù)技術(shù)粗放單一、場地修復(fù)資金較為缺乏、法規(guī)管理體系尚不完善；其次對歐美發(fā)達國家的污染場地修復(fù)扶持政策進行了詳細闡述，分別從歐美國家污染場地的修復(fù)成本、投融資能力、環(huán)境政策實施等方面展開討論；最后在借鑒歐美國家先進的場地修復(fù)技術(shù)及應(yīng)用案例、相對完善的場地修復(fù)管理體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建環(huán)境保護政策強制力下我國污染場地修復(fù)的管理機制，包括污染場地修復(fù)的外部保障體系、污染場地信息與風(fēng)險識別體系、污染場地修復(fù)的內(nèi)部實踐體系。

污染場地；場地修復(fù)；扶持政策；管理機制

城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展在帶來經(jīng)濟增長的同時，也給我國帶來日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染，特別是造成大量的場地污染問題。根據(jù)2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀；全國土壤總采樣點超標(biāo)率為16.1%，無機污染物超標(biāo)點位數(shù)占全部超標(biāo)點位的82.8%。我國針對污染場地修復(fù)的前期場地調(diào)查、修復(fù)風(fēng)險評估、修復(fù)技術(shù)采納和政策扶持等一系列管理體系已開展了許多相關(guān)研究，由于相應(yīng)的管理體系尚未完善，具體到污染場地修復(fù)過程中，仍然存在著法律法規(guī)不健全、污染場地資料缺失、污染場地修復(fù)技術(shù)工程營運不足、污染權(quán)責(zé)不清、場地修復(fù)的投融資金落實不到位以及污染場地引發(fā)的地下水修復(fù)等一系列問題[1]。本文在分析我國污染場地特征及場地修復(fù)狀況的基礎(chǔ)上，借鑒歐美國家場地修復(fù)的管理體系，提出我國污染場地的修復(fù)機制，以期為我國污染場地修復(fù)的管理政策發(fā)展提供理論借鑒。

1 我國污染場地修復(fù)的管理現(xiàn)狀

1.1 污染場地修復(fù)數(shù)量巨大

我國礦區(qū)的污染區(qū)域已達到300多萬畝，實際修復(fù)的僅不到20%，由于絕大部分場地在使用過程中都沒有采取相應(yīng)的土壤和地下水保護措施，因此大部分工礦業(yè)場地、固體廢棄物和垃圾填埋場均存在一定程度的土壤和地下水污染問題[2]。目前，國內(nèi)城市中遺留下來約有5000個以上的污染場地，包括已經(jīng)被污染的和潛在污染的場地。如果沒有足夠的前期調(diào)查和對場地進行修復(fù)，施工過程中將導(dǎo)致急性中毒事故。例如，北京和武漢曾發(fā)生在以前的農(nóng)藥廠址施工時因場地有毒物質(zhì)導(dǎo)致工人住院治療，廣州由于土壤污染致使亞運村被迫改址，但是現(xiàn)在這塊污染場地仍然被當(dāng)?shù)鼐用裨诓恢榈臓顩r下用于新建房屋[3]。

近年來，全國各地針對污染場地開展了一系列的修復(fù)工程，修復(fù)場地大部分位于發(fā)達城市，如北京煉焦煤氣廠污染場地的異位修復(fù)[4]、上海電子機械廠污染場地及地下水修復(fù)工程[5]。

1.2 場地修復(fù)技術(shù)粗放單一

國內(nèi)對土壤污染中有機物或者重金屬污染仍然以阻隔填埋與異位修復(fù)或植物修復(fù)為主[6]，其中植物修復(fù)技術(shù)發(fā)展于2000年以后，是目前研究最多、發(fā)展最快、應(yīng)用最廣的修復(fù)技術(shù)[7]。我國大部分污染場地修復(fù)工程實施集中在借鑒歐美國家技術(shù)的基礎(chǔ)上模仿，因此修復(fù)設(shè)備的生產(chǎn)研發(fā)、修復(fù)過程的運營、修復(fù)技術(shù)的應(yīng)用規(guī)模等尚處在起步階段。雖然第一批場地修復(fù)技術(shù)目錄包括土壤阻隔填埋、固化/穩(wěn)定化技術(shù)等15項修復(fù)技術(shù)，但實際工程應(yīng)用中仍然非常粗放，修復(fù)過程中會出現(xiàn)修復(fù)失效、過度修復(fù)或者修復(fù)風(fēng)險較大等問題[8]。在具體修復(fù)技術(shù)應(yīng)用層面上，修復(fù)技術(shù)和修復(fù)方案相對單一，且過度依賴傳統(tǒng)的阻隔填埋或者固化/穩(wěn)定化的處理技術(shù)[9]。

1.3 場地修復(fù)資金較為缺乏

我國缺乏對污染者追責(zé)問責(zé)機制，因此污染場地修復(fù)行為責(zé)任主體不明晰，未來較長時間內(nèi)修復(fù)資金都將依賴各級政府以及財政撥款?！笆濉逼陂g，中央政府直接用于土壤修復(fù)方面的治理資金達300億元。此外，部分多邊機構(gòu)也為土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)提供了額外資金，例如價值4.5億元的世界銀行項目“中國污染場地修復(fù)項目”[10]。但由于我國需要修復(fù)的場地數(shù)量巨大，分配到每個修復(fù)場地的費用很少，與美國20世紀(jì)90年代污染土壤修復(fù)近1000億美元的資金更是相去甚遠。

1.4 法規(guī)管理體系尚不完善

2014年國家發(fā)布了一系列技術(shù)性污染場地準(zhǔn)則，為開展污染場地環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險評估、修復(fù)治理提供了技術(shù)指導(dǎo)和支持，但是仍缺乏專門的場地污染法律來規(guī)范場地管理程序和修復(fù)市場。部分省份的場地污染標(biāo)準(zhǔn)比國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展更完善，尤其對于一些城鎮(zhèn)化快速發(fā)展需要管理污染場地的發(fā)達城市，如北京、上海、重慶、沈陽、深圳，當(dāng)?shù)睾芏鄻?biāo)準(zhǔn)被用于完善國家污染場地的政策制定。場地修復(fù)不僅是修復(fù)技術(shù)及方案確定的過程，還包括前期調(diào)查、風(fēng)險管理、修復(fù)評估及過程監(jiān)管，由于缺乏類似美國的《資源保護和回收法》和《超級基金法》等專門針對污染場地管理的法律法規(guī)，導(dǎo)致污染治理責(zé)任主體難以認(rèn)定，無法進行后續(xù)修復(fù)工作的落實?，F(xiàn)有的不能分離重金屬的場地修復(fù)技術(shù)如阻隔填埋、固化穩(wěn)定化等都存在長期的潛在環(huán)境風(fēng)險，需要后期持續(xù)性的環(huán)境監(jiān)管，因此迫切需要加強長期風(fēng)險防范的具體管理制度。

2 國外污染場地修復(fù)的政策支持

20世紀(jì)60年代開始，發(fā)達國家已經(jīng)開始發(fā)展環(huán)境修復(fù)，美國的污染場地修復(fù)歷經(jīng)“超級基金”的三輪變革與創(chuàng)新，在技術(shù)、立法和資金上不斷完善，1990年前后主要以填埋和焚燒處置為主，21世紀(jì)以來其環(huán)境修復(fù)理念已經(jīng)轉(zhuǎn)為資源的修復(fù)、污染場地的風(fēng)險管理、評估以及經(jīng)濟和社會效益的決策。加拿大土壤修復(fù)主要以污染者自我修復(fù)為主，各省在聯(lián)邦政府指導(dǎo)下實施立法，聯(lián)邦政府則對國有土地和“遺孤”土壤實施修復(fù)管理。英國和日本則主要借鑒美國模式。同時，歐美發(fā)達國家廣泛采用基于風(fēng)險的管理策略，開展了一系列可持續(xù)發(fā)展的污染場地修復(fù)評估與實踐研究，包括修復(fù)技術(shù)篩選矩陣、多目標(biāo)決策支持技術(shù)、費用效益分析、生命周期評估、環(huán)境效益凈值分析等定量評估模型以及文件導(dǎo)則、決策流程圖、計算機軟件等決策支持系統(tǒng)，其關(guān)鍵技術(shù)方法包括污染物的土壤質(zhì)量環(huán)境準(zhǔn)則制定、修復(fù)技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用、污染場地的風(fēng)險管理及評價等。這些管理決策系統(tǒng)與技術(shù)手段為污染場地的前期調(diào)查、風(fēng)險特征、評估決策以及后期的修復(fù)管理提供了理論支撐、技術(shù)保障和法律依據(jù)[11]，如圖1所示。

圖1 發(fā)達國家污染場地修復(fù)的管理體系Fig.1 Management system of contaminated site remediation in developed countries

2.1 美國污染場地修復(fù)的政策支持

1980年美國議會通過《綜合環(huán)境反應(yīng)、補償和責(zé)任法案》，也就是眾所周知的“超級基金”，這項法案填補了污染場地修復(fù)的空白?！俺壔稹痹O(shè)立了高達16億美元的信托基金，專門用于治理無法確定責(zé)任方的污染場地，并通過確定“潛在責(zé)任方”，以“污染者付費原則”解決修復(fù)經(jīng)費問題。1980—2015年，美國國家環(huán)保局(EPA)設(shè)立的國家優(yōu)先處理目錄(NPL)和基金替代協(xié)議(SSA)共納入1439個污染場地，受地下水污染遷移的場地累積1138個。截至2015年，NPL中已有1177個場地完成物理修復(fù)實施工程，“超級基金”項目共完成93 901個污染場地的評估[12]。除了設(shè)立超級基金，EPA還通過多元化的融資渠道來支持場地修復(fù)的資金需求。超級基金(EPA以及潛在責(zé)任組織)聯(lián)合美國能源部、美國軍方、州政府修復(fù)計劃、資源保護和回收、地下儲備、私人公司共同成為美國污染場地修復(fù)的資金來源渠道，其中國家能源部是當(dāng)前美國污染場地修復(fù)的最大責(zé)任方，污染場地年修復(fù)費用均超過20億美元。同時，美國提出“棕地開發(fā)”的土壤環(huán)境管理模式：國家鼓勵企業(yè)進行土壤修復(fù)和土地開發(fā)，并對由于污染而不能有效開發(fā)的土壤提供各種補貼和政策優(yōu)惠，從而使美國場地修復(fù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)良好的發(fā)展前景。美國除在超級基金中設(shè)立修復(fù)技術(shù)和法規(guī)，制定風(fēng)險管理的策略和工程評估，還參與地方州環(huán)保署設(shè)計系列的環(huán)境修復(fù)實踐工具共同完善場地修復(fù)管理，如明尼蘇達州環(huán)保署實施的全過程污染場地風(fēng)險管理決策支持系統(tǒng)以及伊利諾斯州實施的污染場地修復(fù)技術(shù)評估矩陣等[13]。

美國在環(huán)境訴訟方面推動部分類別對原有污染場地清理的做法，對我國的污染場地治理也有很多借鑒意義，尤其是污染場地涉及地下水污染的場地修復(fù)問題。美國聯(lián)邦政府和州政府在土壤和地下水污染環(huán)境責(zé)任方面制定有一系列法律，如表1所示。相關(guān)法律規(guī)定了排污者需要負責(zé)治理污染并賠償由于污染對環(huán)境造成的財產(chǎn)損失。聯(lián)邦和州環(huán)境行政部門可以依法要求排污者停止排污，并對已經(jīng)污染的土壤和地下水進行治理，同時聯(lián)邦和州檢察機關(guān)可以向法院起訴要求賠償并加快治理污染；直接受害的單位和個人也可向法院起訴要求賠償并加快治理。

表1 美國土壤和地下水污染環(huán)境責(zé)任相關(guān)的法律

2.2 歐盟污染場地修復(fù)的政策支持

歐洲環(huán)境局(EEA)聯(lián)合研究中心對39個歐盟國家(包括33個EEA成員及6個EEA合作成員，稱為EEA-39)中近1/3的土壤進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)每1 000名居民居住地中有4.2個潛在污染場地，每10 000名居民居住地中有5.7個污染場地。初步推斷整個歐洲約有250萬個潛在污染場地，其中約14%(3.4萬個)的土壤可能已經(jīng)被污染且需要修復(fù)。截至報告日，EEA-39中27個成員國約117萬個潛在污染場地已經(jīng)得到識別，約占EEA-39總污染場地的45%。EEA-39污染場地總量估計達34.2萬個，其中1/3的污染場地已經(jīng)被識別，約15%的污染場地已經(jīng)得到修復(fù)。28國已經(jīng)實現(xiàn)了在報告中呈現(xiàn)全面的污染場地目錄，25國已經(jīng)建立了污染場地中央國家數(shù)據(jù)庫。

歐盟污染場地管理的總支出，平均約42%來源于各國的公共預(yù)算，最高如愛沙尼亞為90%，而比利時為25%；每年污染場地管理的國民支出約為人均10歐元，從塞爾維亞的2歐元到愛沙尼亞超過30歐元不等，相當(dāng)于0.4歐元/百萬GDP。污染場地管理的全國財政支出中約81%用于修復(fù)，僅15%的支出用于場地調(diào)查。德國實行“誰污染、誰付費”原則，如果污染企業(yè)無力治理，即使向政府提出申請并獲得批準(zhǔn)，仍要承擔(dān)10%的費用，其余90%的費用由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。針對歷史遺留的礦區(qū)，德國聯(lián)邦政府成立了專門的礦山復(fù)墾公司，復(fù)墾所需資金按照聯(lián)邦政府75%、州政府25%的比例分擔(dān)。面對嚴(yán)峻的污染場地修復(fù)形勢，歐盟各國也正致力于污染場地風(fēng)險管理模式的相互借鑒與協(xié)調(diào)，已經(jīng)初步構(gòu)建了包括場地修復(fù)政策、標(biāo)準(zhǔn)、市場、決策等統(tǒng)一的污染場地管理體系。

3 構(gòu)建我國污染場地修復(fù)的管理機制

修復(fù)產(chǎn)業(yè)屬于政策驅(qū)動型的產(chǎn)業(yè)，通常基于國家節(jié)能減排和環(huán)境保護的目標(biāo)，以政策法規(guī)的強制性為基礎(chǔ)，間接地、被動地實現(xiàn)修復(fù)需求。在借鑒歐美國家場地修復(fù)技術(shù)及研發(fā)、工程應(yīng)用、管理體系等經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足污染場地特征、經(jīng)濟社會發(fā)展、科研水平及現(xiàn)階段技術(shù)水平等，構(gòu)建我國場地修復(fù)的管理機制。環(huán)境保護政策對污染修復(fù)的強制力推動修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府采取相應(yīng)的激勵政策應(yīng)對企業(yè)的污染修復(fù)行為，企業(yè)實施場地修復(fù)工程也促進場地修復(fù)政策體系的完善。修復(fù)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部實踐活動以修復(fù)技術(shù)體系與投融資體系為核心，在外部保障體系、信息系統(tǒng)與風(fēng)險識別體系的支持下，構(gòu)成相互反饋的動態(tài)管理機制，如圖2所示。

圖2 環(huán)境政策引導(dǎo)下我國場地修復(fù)的管理機制Fig.2 Management mechanism of site remediation conducted by environmental policies in China

3.1 污染場地修復(fù)的外部保障體系

污染場地修復(fù)管理機制的外部保障體系由貫徹整個修復(fù)過程的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)理論、歐美場地修復(fù)成熟經(jīng)驗、我國相關(guān)環(huán)境法律以及污染場地責(zé)任制構(gòu)成。環(huán)境與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是污染治理的根本理論前提，因此污染場地的環(huán)境修復(fù)應(yīng)遵循基本的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)原理，在我國環(huán)保法律的大環(huán)境中實施具體的場地修復(fù)實踐。由于我國的污染場地產(chǎn)業(yè)起步較晚，因此需要借鑒歐美國家成熟的場地修復(fù)技術(shù)及工程案例，并根據(jù)我國場地污染的不同特征來實際應(yīng)用。以“超級基金”為啟發(fā)點，遵守《環(huán)境保護法》中“污染者付費”的原則，落實污染者責(zé)任，實現(xiàn)污染修復(fù)全過程的責(zé)任追究體系，堅持“污染責(zé)任終身制”原則，有效促進環(huán)境法律法規(guī)在場地修復(fù)中的執(zhí)行力，切實解決當(dāng)前我國污染場地責(zé)任追究過程中的追責(zé)問題。

3.2 污染場地信息與風(fēng)險識別體系

污染場地管理機制中信息與風(fēng)險識別體系主要由基礎(chǔ)信息體系與風(fēng)險評估體系構(gòu)成。2005年4月至2013年12月，我國開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，全國土壤的點超標(biāo)率為 16.1%。這些只是對土壤的總體狀況、污染類型和區(qū)域的調(diào)查，對具體污染場地的土壤和地下水污染物都缺乏基本的信息數(shù)據(jù)，部分已經(jīng)調(diào)查的污染場地存在數(shù)據(jù)和資料嚴(yán)重缺失的狀況。因此，針對需要修復(fù)的污染場地，須進行場地調(diào)查和風(fēng)險評估，構(gòu)建信息的共享平臺與管理體系，以區(qū)域為單位建立類似美國“國家優(yōu)先治理目錄”的場地檔案或者類似歐盟的污染場地中央數(shù)據(jù)庫。借鑒發(fā)達國家的修復(fù)理念，風(fēng)險評估的目標(biāo)也應(yīng)從環(huán)境、經(jīng)濟和社會效益的多目標(biāo)管理決策出發(fā)，尋找最合理解決污染場地風(fēng)險評估的途徑。

3.3 污染場地修復(fù)的內(nèi)部實踐體系

污染場地修復(fù)管理機制的內(nèi)部實踐體系由修復(fù)技術(shù)體系與投融資體系構(gòu)成。發(fā)達國家的修復(fù)技術(shù)已經(jīng)從簡單的技術(shù)應(yīng)用與研發(fā)發(fā)展到修復(fù)技術(shù)的篩選與評估，因此我國污染場地修復(fù)可以借鑒先進的修復(fù)技術(shù)，并結(jié)合我國土壤的實際狀況構(gòu)建較為完善的修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在污染場地大量實際案例應(yīng)用的同時能與場地調(diào)查及評估體系相結(jié)合，實現(xiàn)場地不同污染類型的修復(fù)技術(shù)選擇與評估。鑒于修復(fù)技術(shù)篩選存在的隨意性和盲目性，場地修復(fù)技術(shù)體系應(yīng)以修復(fù)技術(shù)原理為基礎(chǔ)，構(gòu)建場地修復(fù)的國際交流和合作平臺，結(jié)合國外先進場地修復(fù)技術(shù)的應(yīng)用案例，規(guī)范和優(yōu)化國內(nèi)場地修復(fù)技術(shù)的選擇。由于無法追究責(zé)任方，缺乏相應(yīng)的融資手段，我國污染場地修復(fù)的資金來源單一，70%以上的修復(fù)費用來源于國家財政；而美國和歐盟的場地修復(fù)資金來源廣泛，均呈現(xiàn)多元化融資渠道，且60%以上的污染控制資金均由私人企業(yè)或社會來支付[14]。隨著我國場地修復(fù)產(chǎn)業(yè)的市場需要不斷擴大，財政撥款無法滿足場地修復(fù)的資金需求，因此必須創(chuàng)新現(xiàn)有的資金投入，擴展投融資渠道，有效吸引更多的社會資金進入修復(fù)產(chǎn)業(yè)。

4 結(jié)語

場地污染由于其隱蔽性、滯后性、不可逆轉(zhuǎn)等特點存在極大的風(fēng)險和環(huán)境危害。通過分析近年來我國場地修復(fù)的現(xiàn)狀、相關(guān)的環(huán)保法規(guī)、修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、及工程案例實施，在借鑒歐美國家場地修復(fù)先進技術(shù)和系統(tǒng)的場地修復(fù)管理機制的前提下，意識到場地修復(fù)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險與機遇并存，我國污染場地土壤修復(fù)蘊含巨大市場需求。

我國污染場地修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是復(fù)雜的博弈過程，涉及國家、地方政府及相關(guān)的環(huán)保部門、污染責(zé)任方、污染受害方、污染治理方等多方利害相關(guān)人，修復(fù)過程需要循序漸進地發(fā)展。因此面對場地修復(fù)發(fā)展的困境，需要構(gòu)建完善的場地修復(fù)產(chǎn)業(yè)管理體系，以環(huán)境法律法規(guī)、可持續(xù)發(fā)展理論為支撐，遵循“污染者付費”原則及污染追責(zé)機制，在場地調(diào)查和風(fēng)險評估的保障下，借鑒國外先進的修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系及科研設(shè)備，創(chuàng)新修復(fù)產(chǎn)業(yè)的投融資機制，通過多渠道資金籌措方式全面提升我國場地修復(fù)的技術(shù)水平以及產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

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The Policy of Foreign Contaminated Site Remediation and Its Enlightenment to China

CHEN Yao, XU Jing-ting

(College of Economics and Management, Nanjing Tech University, Nanjing 211816, China)

With the development of urbanization and industrialization, China’s economic growth has also caused a lot of site pollution problems. Firstly, the present situation and problems of restoration of contaminated sites in China were discussed in this paper. Secondly, supporting remediation policies of contaminated sites in the developed countries such as Europe and America were elaborated in detail, including remediation costs, ability of investment and financing, and environmental policies. Based on the experience from these developed countries, including advanced technology and application of site remediation, and relatively completed management system on site remediation, we constructed a management mechanism for contaminated site remediation under the effect of environmental protection policies. The management mechanism was comprised of external security system of contaminated site remediation, information and risk identification system for contaminated sites, and internal practice system of contaminated site remediation.

contaminated site; site remediation; supporting policy; management mechanism

2016-10-25

江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“企業(yè)生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護政策的互動機制研究”(2015SJB085)

陳瑤(1982—)，女，江蘇揚州人，講師，博士，主要研究方向為環(huán)境會計、財務(wù)管理，E-mail：cy1087@126.com

10.14068/j.ceia.2017.03.011

X53

A

2095-6444(2017)03-0038-05