港口總體規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃互動的理念與實(shí)踐

謝燕，鄭超蕙

(交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院環(huán)境資源所，北京 100028)

港口總體規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃互動的理念與實(shí)踐

謝燕，鄭超蕙

(交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院環(huán)境資源所，北京 100028)

與規(guī)劃編制開展全程互動是規(guī)劃環(huán)評的首要技術(shù)原則?；谖覈鴶?shù)十個(gè)港口總體規(guī)劃環(huán)評的經(jīng)驗(yàn)，以寧波-舟山港規(guī)劃環(huán)評為案例，探討了港口規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃全程互動的目的與意義，提出了互動的三個(gè)主要階段，即規(guī)劃啟動時(shí)的“理念互通”階段、規(guī)劃方案研究時(shí)的“協(xié)同工作”階段和規(guī)劃報(bào)告完成后的“評估優(yōu)化”階段，分析了各階段互動的方式和預(yù)期成果，以期探討在港口規(guī)劃環(huán)評中開展全程互動的機(jī)制與有效模式。

互動；規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)；港口總體規(guī)劃

規(guī)劃環(huán)評是具有預(yù)防功能的環(huán)境管理工具，是將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的[1-2]。與規(guī)劃開展全程互動是規(guī)劃環(huán)評的首要技術(shù)原則?！兑?guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則 總綱》明確要求，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)在規(guī)劃綱要編制階段(或規(guī)劃啟動階段)介入，并與規(guī)劃方案的研究和規(guī)劃的編制、修改、完善全過程互動[3]。實(shí)踐證明，實(shí)現(xiàn)早期介入、全過程互動是發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評作用的重要條件[4]。

雖然環(huán)保主管部門和規(guī)劃主管部門十分關(guān)注規(guī)劃與環(huán)評互動的成效，然而在實(shí)踐過程中，尚未形成成熟的互動模式，對于互動的介入時(shí)間、成效難以把握。我國已完成數(shù)十個(gè)港口的總體規(guī)劃環(huán)評[5]，本文基于規(guī)劃環(huán)評經(jīng)驗(yàn)，以寧波-舟山港規(guī)劃環(huán)評為案例，探討港口規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃全程互動的目的與意義，提出各階段互動的方式和預(yù)期成果，以期探討在港口規(guī)劃環(huán)評中開展全程互動的機(jī)制與有效模式。

1 港口總體規(guī)劃及其環(huán)評發(fā)展概述

1.1 港口總體規(guī)劃

港口是指具有船舶進(jìn)出、停泊、靠泊、旅客上下、貨物裝卸、駁轉(zhuǎn)、儲運(yùn)等功能，具有相應(yīng)的碼頭設(shè)施，由一定范圍的水域和陸域組成的區(qū)域[6]。港口總體規(guī)劃是指一個(gè)港口一定時(shí)期的具體規(guī)劃，一般由設(shè)區(qū)的市級交通主管部門組織編制，重點(diǎn)是確定港口性質(zhì)、功能和港區(qū)劃分，根據(jù)港口資源條件、吞吐量預(yù)測和到港船型分析，重點(diǎn)對港口岸線利用、水陸域布置、港界、港口建設(shè)用地配置等進(jìn)行規(guī)劃[7]。

港口總體規(guī)劃在我國港口規(guī)劃體系中處于“承上啟下”的地位，著眼于單個(gè)港口的長遠(yuǎn)發(fā)展，側(cè)重港口資源的合理利用，主要研究港口空間發(fā)展的整體框架，重點(diǎn)解決港口性質(zhì)功能、岸線資源利用、港區(qū)布局等戰(zhàn)略層面的問題。其上，港口布局規(guī)劃從空間、運(yùn)輸系統(tǒng)等方面研究和確定一定范圍內(nèi)港口的合理分布，明確各港口在地位、作用、主要功能上的差異性安排等，指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)港口總體規(guī)劃的編制；其下，港區(qū)、作業(yè)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃對特定港區(qū)、作業(yè)區(qū)進(jìn)一步深化和落實(shí)，指導(dǎo)港口建設(shè)項(xiàng)目開展前期工作。

1.2 港口總體規(guī)劃環(huán)評

根據(jù)《環(huán)評法》的要求，港口總體規(guī)劃屬于需依法開展環(huán)評的專項(xiàng)規(guī)劃。環(huán)境保護(hù)主管部門和交通運(yùn)輸主管部門發(fā)布了一系列文件，多次重申了編制港口總體規(guī)劃時(shí)應(yīng)依法開展環(huán)評，并逐步建立了規(guī)劃環(huán)評的工作機(jī)制和技術(shù)方法。

>>2012年后，港口規(guī)劃環(huán)評進(jìn)入規(guī)范化、成熟化階段，關(guān)注的重點(diǎn)提升到環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性、有效性和規(guī)范性。

中國港口規(guī)劃環(huán)評工作已經(jīng)歷了三個(gè)階段[7]。2007年以前為初步探索階段，先后在上海港、廈門港等開展了探索性的規(guī)劃環(huán)評實(shí)踐，管理部門與學(xué)界主要圍繞環(huán)評的功能、定位和必要性展開討論。2007—2012年是快速發(fā)展階段，先后開展了十幾個(gè)港口規(guī)劃的環(huán)評，各方逐步達(dá)成共識，對管理和技術(shù)體系進(jìn)行了更為全面和深入的探索，開始著重于環(huán)境影響評價(jià)的完整性和適宜性。以《港口總體規(guī)劃環(huán)評技術(shù)要點(diǎn)》的發(fā)布為標(biāo)志，2012年后，港口規(guī)劃環(huán)評進(jìn)入規(guī)范化、成熟化階段，關(guān)注的重點(diǎn)提升到環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性、有效性和規(guī)范性。

2 港口總體規(guī)劃環(huán)評介入的時(shí)機(jī)與方式

一般情況下，由規(guī)劃編制單位和規(guī)劃編制技術(shù)機(jī)構(gòu)一起成立規(guī)劃組，由規(guī)劃編制單位和規(guī)劃環(huán)評技術(shù)機(jī)構(gòu)組成環(huán)評組，規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃的互動主要在規(guī)劃組和環(huán)評組之間開展?？紤]到規(guī)劃編制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，可以將互動過程歸納為如下三個(gè)階段：規(guī)劃啟動時(shí)的“理念互通”階段、規(guī)劃方案研究時(shí)的“協(xié)同工作”階段和規(guī)劃報(bào)告完成后的“評估優(yōu)化”階段。下文將結(jié)合寧波-舟山港總體規(guī)劃環(huán)評實(shí)踐，分析規(guī)劃環(huán)評介入的時(shí)機(jī)及其互動的內(nèi)容與成效。

2.1 寧波-舟山港總體規(guī)劃主要內(nèi)容

寧波-舟山港位于浙江省寧波、舟山兩市，是我國沿海主要港口和國家綜合運(yùn)輸體系的重要樞紐，也是全球排名前十位的知名大港。2016年全港貨物吞吐總量突破9億噸，成為全球首個(gè)“9億噸”大港，其中集裝箱吞吐量2156萬標(biāo)準(zhǔn)箱(TEU)，增幅位居全球前五大港口之首。

《寧波-舟山港總體規(guī)劃(2014—2030年)》規(guī)劃寧波-舟山港的港口岸線總長659公里，但受地理?xiàng)l件限制，總體比較分散，形成“一港、四核、十九區(qū)”的空間格局，分為19個(gè)港區(qū)(寧波港域8個(gè)、舟山港域11個(gè))、70多個(gè)作業(yè)區(qū)。預(yù)計(jì)2020年、2030年貨物吞吐量分別達(dá)到11.7億噸和14.4億噸，集裝箱、金屬礦石和石油及其制品將是寧波-舟山港運(yùn)輸量最大的三類貨種。同時(shí)，規(guī)劃新增、調(diào)整航道21條，新建、擴(kuò)建、調(diào)整錨地48處。

規(guī)劃自2012年啟動編制，同期啟動了規(guī)劃環(huán)評工作。其間，規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評開展了全過程的積極互動，取得了明顯實(shí)效。2016年6月《寧波-舟山港總體規(guī)劃(2014—2030年)環(huán)境影響報(bào)告書》由環(huán)境保護(hù)部會同交通運(yùn)輸部審查通過。規(guī)劃吸收了部分環(huán)評意見，于當(dāng)年12月由交通運(yùn)輸部會同浙江省人民政府正式批復(fù)。

2.2 規(guī)劃啟動階段的“理念互通”

港口總體規(guī)劃在啟動階段的工作形式，通常是規(guī)劃編制單位向技術(shù)機(jī)構(gòu)提出總體規(guī)劃需求，共同確定規(guī)劃的總體思路。環(huán)評在本階段介入的形式可以通過參加規(guī)劃啟動會、需求對接會等，參與規(guī)劃需求的討論，增進(jìn)雙方的相互理解。對于環(huán)評技術(shù)人員，可進(jìn)一步加深對規(guī)劃的認(rèn)識，在后續(xù)深入評價(jià)時(shí)能夠體察港口發(fā)展的真實(shí)需要。對于規(guī)劃編制人員，可認(rèn)識到規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的環(huán)境制約因素，規(guī)劃的原則、思路、方法及有關(guān)方案制定應(yīng)遵循的環(huán)保依據(jù)，在細(xì)化規(guī)劃方案時(shí)能夠時(shí)時(shí)貫徹“在保護(hù)中發(fā)展”的理念。規(guī)劃組和環(huán)評組還可就“在發(fā)展中保護(hù)”開展討論，深入交流港口發(fā)展存在的、但可借助規(guī)劃規(guī)避或解決的環(huán)保問題，建立起環(huán)評組與規(guī)劃組的合作機(jī)制。

在寧波-舟山港規(guī)劃環(huán)評中，環(huán)評技術(shù)人員參加了由規(guī)劃編制單位、規(guī)劃編制技術(shù)機(jī)構(gòu)及兩市港航管理部門召開的相關(guān)籌備會議。規(guī)劃編制單位首先提出了本次規(guī)劃編制的總體需求，兩市分別對于本市港口發(fā)展情況、需要規(guī)劃解決的重點(diǎn)問題進(jìn)行了說明。環(huán)評技術(shù)人員重點(diǎn)介紹了寧波、舟山海域的環(huán)境特點(diǎn)、重要敏感區(qū)域和保護(hù)對象、環(huán)保和海洋管理的相關(guān)要求等，并提出在油品布局、象山港灣內(nèi)的港口布置等方面需要予以特別關(guān)注。環(huán)評技術(shù)人員提出的建議意見得到規(guī)劃編制單位的認(rèn)同，明確提出規(guī)劃不得超出環(huán)保底線，與海洋功能區(qū)劃等區(qū)劃不符、涉及重要環(huán)境敏感區(qū)的岸線不納入規(guī)劃，并明確要求規(guī)劃組要特別注意環(huán)保要求，加強(qiáng)與環(huán)評組的溝通。會后，規(guī)劃組與環(huán)評組即建立了合作機(jī)制，兩組項(xiàng)目負(fù)責(zé)人分別成為對方編制組的成員，環(huán)評組制作了寧波、舟山及其周邊區(qū)域的環(huán)境敏感目標(biāo)空間分布圖，提交給規(guī)劃組參考。

2.3 方案研究階段的“協(xié)同工作”

規(guī)劃方案研究階段是規(guī)劃編制的主體工作階段，也是規(guī)劃環(huán)評開展工作的主要階段。規(guī)劃組和環(huán)評組需要相互協(xié)助，共同推進(jìn)，互動形式包括聯(lián)合調(diào)研、定期召開討論會、對規(guī)劃方案的變化做出初步環(huán)境評估、協(xié)助編制規(guī)劃研究報(bào)告等。通過“協(xié)同工作”進(jìn)一步落實(shí)環(huán)境保護(hù)要求，并將需要通過規(guī)劃解決的環(huán)境問題納入規(guī)劃方案。

在寧波-舟山港總體規(guī)劃方案研究階段，規(guī)劃組和環(huán)評組同步開展現(xiàn)場調(diào)研工作，一同聽取各區(qū)縣對港口規(guī)劃的需求，并收集環(huán)境保護(hù)相關(guān)資料，了解區(qū)域突出環(huán)境問題。在長達(dá)三周的調(diào)研過程中，兩組成員相互熟悉，并在現(xiàn)場踏勘的過程中充分交流討論當(dāng)前港口發(fā)展中存在的環(huán)境問題，建立了良好的溝通基礎(chǔ)。經(jīng)過與環(huán)評組的互動，規(guī)劃組充分認(rèn)識到港口合理規(guī)劃對環(huán)境保護(hù)的意義，在規(guī)劃編制的諸多方面都融入了環(huán)保理念。規(guī)劃明確提出了“開發(fā)與保護(hù)并重，鼓勵(lì)發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展和暫緩發(fā)展相結(jié)合，合理、有序利用港口資源，促進(jìn)港口的可持續(xù)發(fā)展”等規(guī)劃原則。針對當(dāng)前港口發(fā)展過程中的環(huán)保問題，從規(guī)劃層面予以關(guān)注，如針對舟山岸線開發(fā)模式相對粗放的問題，規(guī)劃明確了“岸線審批嚴(yán)格符合規(guī)劃、岸線利用注重分級管理、岸線開發(fā)實(shí)行有序引導(dǎo)”等原則，并對于規(guī)劃岸線分類方法進(jìn)行了創(chuàng)新性的改進(jìn)，將岸線由規(guī)劃岸線和預(yù)留岸線兩類調(diào)整為重點(diǎn)港口岸線、一般港口岸線和預(yù)留港口岸線三類，進(jìn)一步明晰了規(guī)劃期內(nèi)新增港口岸線利用的優(yōu)先順序，將有力提升港口岸線突出重點(diǎn)、有序開發(fā)的引導(dǎo)作用。在規(guī)劃方案征求意見調(diào)整過程中，每當(dāng)規(guī)劃有新增岸線需求時(shí)，規(guī)劃組均會首先征求環(huán)評組的意見建議，明確新增岸線是否符合環(huán)境準(zhǔn)入要求，繼而開展后續(xù)研究工作。同時(shí)環(huán)評組與規(guī)劃組共同編寫規(guī)劃報(bào)告中的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相關(guān)章節(jié)，將港口發(fā)展過程中需要落實(shí)的環(huán)境保護(hù)措施，寫入規(guī)劃報(bào)告中。

2.4 規(guī)劃方案形成后的“評估優(yōu)化”

通過規(guī)劃方案的研究和論證，從滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的角度，規(guī)劃組即可為港口確定規(guī)劃方案，此時(shí)環(huán)評組需開展詳細(xì)的環(huán)境影響評價(jià)，重點(diǎn)對空間布置的環(huán)境合理性提出優(yōu)化調(diào)整建議，就意見建議的可行性與規(guī)劃編制單位進(jìn)行討論，以確保規(guī)劃方案也能滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求。

寧波-舟山港規(guī)劃環(huán)評組分別從港口的規(guī)模、岸線利用規(guī)劃、港口空間布置等方面開展了評估工作，并且與規(guī)劃組針對各條調(diào)整意見的可行性進(jìn)行了深入討論，對于在港口發(fā)展中需要重點(diǎn)保留、且從環(huán)境敏感度可以接受的岸線，征求了相關(guān)主管部門的意見，提供了支撐性的文件，對于其他岸線提出了取消或縮減的建議。由于環(huán)境數(shù)據(jù)、技術(shù)方法等制約，相關(guān)環(huán)保規(guī)劃區(qū)劃、環(huán)境容量評估并不能為大部分港口岸線的取消或縮減提供有力支撐，因此環(huán)評組不斷與規(guī)劃組進(jìn)行反復(fù)溝通，探尋規(guī)劃的核心需求，尋找優(yōu)化調(diào)整的突破點(diǎn)，最終報(bào)告提出了縮減100多公里港口岸線的建議方案，從環(huán)保角度大幅縮減了港口岸線的規(guī)模，同時(shí)因能夠滿足規(guī)劃的核心需求，建議方案更容易被采納和落實(shí)。

3 港口規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃互動面臨的難點(diǎn)

當(dāng)然，要達(dá)到與規(guī)劃互動的目的，還存在一些難點(diǎn)，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

一是當(dāng)規(guī)劃組和環(huán)評組由不同機(jī)構(gòu)組成時(shí)，建立的溝通機(jī)制可能存在較大的局限性。規(guī)劃編制單位將成為聯(lián)通規(guī)劃組和環(huán)評組的“樞紐”，在互動機(jī)制中的地位更加凸顯。環(huán)評組也可進(jìn)行多種努力，主動規(guī)劃編制單位宣傳同步推進(jìn)規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的必要性和重要性，選擇共同調(diào)研等適宜的互動策略，主動跟蹤規(guī)劃的進(jìn)展情況，及時(shí)主動地提供區(qū)域的環(huán)境敏感區(qū)分布情況及有關(guān)環(huán)保要求等，增進(jìn)與規(guī)劃互動的有效性。

二是如何探尋規(guī)劃的核心需求。港口總體規(guī)劃一般是以15～20年為期，為港口發(fā)展繪制空間布局藍(lán)圖。優(yōu)秀的規(guī)劃能夠科學(xué)地判斷未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期及其運(yùn)輸需求，從而選定合適的港口規(guī)模，也在空間上對宜港岸線進(jìn)行優(yōu)化組合，形成合理的規(guī)劃方案。但由于岸線資源的稀缺性，港口管理部門往往希望盡可能地將宜港岸線全部納入規(guī)劃，以留足發(fā)展空間。然而與之相伴生的環(huán)境問題也會隨之而來，如規(guī)劃保留的港口岸線充足，后期在港口岸線選擇和使用的過程中，可能因?yàn)閷Y源利用效率的考慮不足，對于港口建設(shè)單位的選擇慎重程度不夠，從而造成資源的浪費(fèi)?；诖?，環(huán)評需要在與規(guī)劃互動的過程中，積極探尋規(guī)劃的核心需求，在協(xié)助確保布局方案能夠滿足核心需求的前提下，適度預(yù)留發(fā)展的空間，減少資源浪費(fèi)。而環(huán)評人員通常缺乏港口規(guī)劃編制的專業(yè)知識，因而應(yīng)當(dāng)盡可能全面地了解規(guī)劃方案制定的需求和過程，多與規(guī)劃編制單位、技術(shù)人員交流，并在規(guī)劃的咨詢與審查過程中，深入思考專家的意見和建議。

4 結(jié)論與建議

規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃互動是環(huán)評優(yōu)化規(guī)劃方案的重要方式和途徑，除了評估規(guī)劃方案的環(huán)境合理性以外，更重要的是在與規(guī)劃互動的過程中，將環(huán)保理念融入規(guī)劃、將環(huán)境因素納入綜合決策中，這就要求環(huán)評要與規(guī)劃同步開展、早期介入，并開展積極有效的互動。與其他類型的規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評相似，傳統(tǒng)的港口總體規(guī)劃環(huán)評認(rèn)為當(dāng)規(guī)劃未形成初步方案時(shí),評價(jià)缺乏對象，容易出現(xiàn)空對空、無從下手的現(xiàn)象，多選擇在規(guī)劃成果基本形成后才啟動環(huán)評。在這種模式下，環(huán)評人員幾乎不參與規(guī)劃方案的醞釀、比選和修改過程，環(huán)評只能對規(guī)劃方案進(jìn)行局部修補(bǔ)，難以進(jìn)行全局性的改進(jìn)，甚至出現(xiàn)環(huán)評提出的改進(jìn)建議，規(guī)劃方案難以落實(shí)或接受的情況，環(huán)評無法發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評的“源頭預(yù)防”作用。因此，在規(guī)劃啟動時(shí)及時(shí)介入是更佳的選擇。

在規(guī)劃編制單位、規(guī)劃技術(shù)單位、規(guī)劃環(huán)評技術(shù)單位之間建立良好的互動機(jī)制是保證規(guī)劃與環(huán)評互動效果的重要基礎(chǔ)。環(huán)評組需要與規(guī)劃組建立暢通的互動關(guān)系，在規(guī)劃編制前、編制過程中和方案形成后幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)采用不同形式，將環(huán)保要求落實(shí)到規(guī)劃方案中。環(huán)評單位還需要在實(shí)踐中不斷探索與規(guī)劃編制單位、技術(shù)單位建立互動機(jī)制的途徑和方法。規(guī)劃編制單位敲定規(guī)劃的需求，因此對其規(guī)劃理念的引導(dǎo)，將對規(guī)劃成果產(chǎn)生最為深刻和突出的影響。規(guī)劃技術(shù)人員是將規(guī)劃需求轉(zhuǎn)化成規(guī)劃方案的主體，與其溝通是互動的另外一個(gè)重要方面。在相同的需求條件下，可引導(dǎo)規(guī)劃技術(shù)人員選擇遠(yuǎn)離敏感區(qū)的空間位置、資源利用更加集約的布局方式，針對目前已經(jīng)建設(shè)的港口提出退讓、轉(zhuǎn)移、優(yōu)化等建議，甚至從規(guī)劃的方法上有所創(chuàng)新，滿足環(huán)境友好、資源節(jié)約的要求。環(huán)評人員也應(yīng)通過不斷積累經(jīng)驗(yàn)，加深對規(guī)劃方案形成過程的理解，從而有的放矢地提出更為有效的優(yōu)化調(diào)整建議。

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[7] 全國人民代表大會常務(wù)委員會. 中華人民共和國港口法[Z]. 2015.

The Concept and Practice of Interaction between Port Overall Planning EIA and Planning

XIE Yan, ZHENG Chao-hui

(Transport Planning and Research Institute, Ministry of Transport, Beijing 100028, China)

Keeping interaction with the planning is the primary technical principle for planning EIA. Based on the experience of dozens of port planning EIA and the case study of Ningbo-Zhoushan port, this paper firstly discussed the purpose and meaning of the interaction between port planning EIA and planning. Secondly, three interaction stages were proposed, namely “concept communication” stage at the beginning of planning, “work together” stage while studying the planning scheme, and “evaluation and optimization” stage after the planning. Thirdly, this paper analyzed the methods and expected outcomes for the interaction mentioned above. At the end, the effective mode and mechanism of interaction between planning EIA and planning were concluded.

interaction; planning environmental impact assessment; port overall planning

2017-04-06

環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(xiàng)“基于遙感技術(shù)的沿海港口總體規(guī)劃環(huán)評生態(tài)承載力評價(jià)方法研究”(201409100)

謝燕(1979—)，女(高山族)，河南永城人，高級工程師，碩士，主要從事交通運(yùn)輸節(jié)能環(huán)保方向政策、規(guī)劃研究，E-mail：xieyan@tpri.org.cn

10.14068/j.ceia.2017.03.009

X820.3

A

2095-6444(2017)03-0031-04