有效實施新修訂《農(nóng)藥管理條例》 法治保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

周喜應(yīng)

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所，北京 100125）

有效實施新修訂《農(nóng)藥管理條例》 法治保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

周喜應(yīng)

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)藥檢定所，北京 100125）

2017年2月8日，國務(wù)院常務(wù)會議通過的《農(nóng)藥管理條例（修訂草案）》指出，圍繞保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，一是嚴(yán)格全過程管理；二是強化主體責(zé)任；三是加大處罰力度，為餐桌上的安全提供法治保障，如何有效實施？文章提出，必須按照中央一號文件要求，以深入開展農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為主線，堅持習(xí)近平總書記提出的綠水青山就是金山銀山的綠色農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理念，以“減量控害、治理混亂、管好使用”為監(jiān)管關(guān)鍵點，大力加強農(nóng)藥監(jiān)督管理，切實保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人畜健康安全，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境安全。一要全面依法加強農(nóng)藥監(jiān)督管理；二要以綠色發(fā)展理念深入開展農(nóng)藥減量控害行動。

農(nóng)藥管理條例 法治 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

2017年2月8日國務(wù)院常務(wù)會議通過了《農(nóng)藥管理條例（修訂草案）》。指出草案圍繞保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，一是嚴(yán)格全過程管理；二是強化主體責(zé)任；三是加大處罰力度，為餐桌上的安全提供法治保障。

現(xiàn)代農(nóng)藥，自20世紀(jì)40年代起，發(fā)展十分迅猛，成為了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的生產(chǎn)資料，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全息息相關(guān)。農(nóng)藥的廣泛應(yīng)用，保護了農(nóng)作物安全生長，大大減少了農(nóng)產(chǎn)品的損失，為保障糧食安全及農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)作出了重大貢獻。除草劑類的農(nóng)藥在我國使用后為減輕農(nóng)民的勞動強度和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)強度，緩解大量農(nóng)民進城務(wù)工和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而造成農(nóng)村勞動力嚴(yán)重不足的矛盾等，發(fā)揮了巨大的作用。然而，農(nóng)藥又是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特殊投入品，其特殊之處就在于它存在著對社會及自然有毒、有害的負(fù)作用，對人畜及生態(tài)環(huán)境具有更大的風(fēng)險性。農(nóng)藥廣泛大量使用，過度使用，長時期積累，使農(nóng)藥殘留覆蓋“水陸空”。

農(nóng)藥發(fā)展規(guī)劃是否合理，農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營秩序是否有序，農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量是否合格，農(nóng)藥使用是否規(guī)范，都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境安全有著密切的關(guān)系。農(nóng)藥發(fā)展無序增長，產(chǎn)品及產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，長期不合理使用，甚至過量或濫（亂）用帶來一系列負(fù)作用，特別是對生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，水、空氣、土壤等農(nóng)藥殘留嚴(yán)重，阻礙了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；殺傷天敵及其他非靶生物，破壞了生態(tài)平衡，引起有害生物再生猖獗；有害生物抗藥性增強，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；農(nóng)藥殘留成為農(nóng)產(chǎn)品污染與質(zhì)量不安全的重要來源之一；人畜中毒和藥害事故常有發(fā)生，威脅人們的生命和身心健康。因此，一些世界組織和相關(guān)國家的科學(xué)家及政策制定者早就開始反思農(nóng)藥過快、過多，且廣泛用于農(nóng)業(yè)的意義，重新思考農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境的關(guān)系，并提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該更生態(tài)環(huán)保，技術(shù)的運用要遵循大自然內(nèi)在的循環(huán)規(guī)律。

提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容和主要標(biāo)志，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全已成為人們追求的主要內(nèi)容。它關(guān)系到廣大民眾健康和農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及社會穩(wěn)定等國計民生的重大問題。因此，必須按照中央一號文件要求，以深入開展農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為主線，堅持習(xí)近平總書記提出的綠水青山就是金山銀山的綠色農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念，以“減量控害、治理混亂、管好使用”為監(jiān)管關(guān)鍵點，大力加強農(nóng)藥監(jiān)督管理，切實保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人畜健康安全，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境安全。

1 全面依法加強農(nóng)藥監(jiān)督管理

以往，我國農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)偏重抓數(shù)量而忽略了品質(zhì)和質(zhì)量。如今，農(nóng)產(chǎn)品短缺的問題已經(jīng)基本解決，數(shù)量上的供求矛盾基本緩解?！掇r(nóng)藥管理條例（修訂草案）》的通過，標(biāo)志著我國農(nóng)藥管理工作和農(nóng)藥行業(yè)發(fā)展進入了新的發(fā)展階段，即將面臨深刻調(diào)整與變革?！掇r(nóng)藥管理條例》是1997年發(fā)布施行的，標(biāo)志著我國農(nóng)藥監(jiān)督管理步入了法制化軌道，其間于2001年進行過小幅修訂。20年后，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷邁上新臺階，并進入新的歷史時期，農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性供過于求和供給不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。在這樣新的形勢下，對《農(nóng)藥管理條例》在體制、制度、措施等進行較大幅度的調(diào)整修訂，意義十分重大。

（1）將原由多部門負(fù)責(zé)的農(nóng)藥生產(chǎn)管理職責(zé)統(tǒng)一劃歸農(nóng)業(yè)部門，解決重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)并存的問題。明確由省級農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)實施農(nóng)藥生產(chǎn)許可制度。賦予農(nóng)業(yè)部門現(xiàn)場檢查、抽查檢測、調(diào)查了解、查閱復(fù)制有關(guān)資料、查封扣押產(chǎn)品及相關(guān)設(shè)備材料、查封場所等權(quán)利。增加國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會的有關(guān)專家為農(nóng)藥登記評審委員會組成人員。改革農(nóng)藥登記試驗管理制度，由農(nóng)業(yè)部認(rèn)定登記試驗單位，新農(nóng)藥登記試驗由農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)，其他報省級農(nóng)業(yè)部門備案。還規(guī)定縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)部門要定期開展農(nóng)藥生產(chǎn)、銷售、使用情況調(diào)查。

（2）對農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度，強化主體責(zé)任。建立進銷貨查驗、質(zhì)量檢驗等制度，增設(shè)農(nóng)藥廢棄物回收制度、農(nóng)藥使用事故報告處理制度以及農(nóng)藥應(yīng)急管理制度。明確生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)藥安全和有效性負(fù)責(zé)，要求健全農(nóng)藥質(zhì)量安全可追溯制度和農(nóng)藥召回制度，及時召回有嚴(yán)重危害或較大風(fēng)險的農(nóng)藥。加強了農(nóng)藥標(biāo)簽的管理，規(guī)定限制使用農(nóng)藥的標(biāo)簽要標(biāo)注“限制使用”字樣和限制要求，用于食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥產(chǎn)品的標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)注安全間隔期。

（3）鼓勵減少農(nóng)藥使用量，加強劇毒、高毒農(nóng)藥監(jiān)管。規(guī)定縣級政府制訂并組織實施本行政區(qū)域的農(nóng)藥減量計劃。明確農(nóng)業(yè)部門提供免費技術(shù)培訓(xùn)、鼓勵專業(yè)化病蟲害防治服務(wù)組織、指導(dǎo)輪換使用農(nóng)藥等職責(zé)。

（4）加大處罰力度。對無證生產(chǎn)經(jīng)營、制售假冒偽劣農(nóng)藥等違法行為在原有處罰措施外，通過提高罰款額度、列入“黑名單”等加大懲戒。明確了違法行為的處罰措施，包括責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原材料等，罰款，吊證等。被吊銷農(nóng)藥登記證的，國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門5年內(nèi)不再受理其農(nóng)藥登記申請；未取得許可證生產(chǎn)、經(jīng)營農(nóng)藥，或者被吊銷登記證、許可證，直接負(fù)責(zé)的主管人員10年內(nèi)不得從事農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營活動。

2 以綠色發(fā)展理念深入開展農(nóng)藥減量控害行動

2017年中央一號文件再次強調(diào)，推行綠色生產(chǎn)方式，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，深入推進化肥農(nóng)藥零增長行動。建立健全化肥農(nóng)藥行業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管及產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入管理。

（1）農(nóng)藥減量，從產(chǎn)品登記準(zhǔn)入抓起。農(nóng)藥登記是一種從源頭上控制農(nóng)藥危害的準(zhǔn)入制度，也是目前世界各地通行的，經(jīng)實踐證明是最有效的農(nóng)藥管理手段。目前我國農(nóng)藥登記的有效成分660多種，各類產(chǎn)品登記3.5萬多個，同質(zhì)同成分的相同產(chǎn)品過多。而很多特殊作物和小宗作物所用的農(nóng)藥產(chǎn)品登記很少，無藥可用和隨意用藥的問題突出，使得農(nóng)藥登記數(shù)量大而濫。因此，農(nóng)藥登記必須全面執(zhí)行國家的相關(guān)要求和規(guī)定，加速清理同質(zhì)化過剩的農(nóng)藥產(chǎn)品，提高農(nóng)藥登記科技含量，抬高登記準(zhǔn)入門檻，淘汰過剩的相同產(chǎn)品和低質(zhì)量的農(nóng)藥產(chǎn)品。嚴(yán)加控制風(fēng)險高的農(nóng)藥產(chǎn)品，對生產(chǎn)和使用過程中存在重大安全隱患的農(nóng)藥品種加強風(fēng)險評估和再評價，實行農(nóng)藥退出機制，加快高風(fēng)險農(nóng)藥的淘汰步伐。

（2）大力控制和削減化學(xué)農(nóng)藥。新中國成立后，為了促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，國家對農(nóng)藥事業(yè)投入了大量人力、財力和物力。尤其是改革開放后，農(nóng)藥工業(yè)發(fā)展很快，農(nóng)藥產(chǎn)量增長迅猛。據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)70、80年代前，我國農(nóng)藥主要靠進口，到90年代，農(nóng)藥年產(chǎn)量超過20萬t；2005年農(nóng)藥產(chǎn)量突破100萬t；2011年生產(chǎn)農(nóng)藥265萬t。近幾年，農(nóng)藥產(chǎn)量350萬t左右，是全球農(nóng)藥產(chǎn)量第一大國。目前，我國有農(nóng)藥企業(yè)2 500多家，規(guī)模小，數(shù)量多，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、社會資源浪費。近些年，農(nóng)藥行業(yè)前十大企業(yè)占全國總產(chǎn)量的比重不到20%；前二十大企業(yè)占總產(chǎn)量比重只有30%左右。因此，必須加緊農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的整合，徹底改變多、散、小的混亂局面；大力淘汰技術(shù)含量低，設(shè)備簡陋，污染大的各類小作坊式的農(nóng)藥生產(chǎn)廠家。要加強我國和其他發(fā)達國家高毒、高風(fēng)險農(nóng)藥管理的研究。通過調(diào)整結(jié)構(gòu)，大力控制和削減化學(xué)農(nóng)藥的產(chǎn)能與生產(chǎn)量，促進農(nóng)藥行業(yè)良性發(fā)展。

（3）堅決執(zhí)行“預(yù)防為主，綜合防治”的植保方針，大力發(fā)展“綠色植保、科學(xué)植保”。我國農(nóng)藥使用量隨著使用范圍的增加和病蟲草抗藥性增長而不斷增加。20世紀(jì)70、80年代，全國農(nóng)藥年使用量10萬t；20世紀(jì)末在25萬t左右；2009年以后，農(nóng)藥年使用量超過30萬t。目前，農(nóng)藥年使用量在35萬t左右。全國每年化學(xué)防治面積在百億畝次左右，耕地單位面積的農(nóng)藥使用量是世界平均水平的2.5倍，也是全球農(nóng)藥使用第一大國。保護大自然就是保護人類自己，徹底改變防蟲要“斷子絕孫”、除草要“斬草除根”、殺滅效果要“一掃光”的不科學(xué)、不和諧的極端觀念。不會給農(nóng)作物造成重大損失的，生態(tài)環(huán)境能自我調(diào)節(jié)的就盡量不要使用化學(xué)農(nóng)藥；能用環(huán)保的物理方法或生物方法預(yù)防的就不要使用化學(xué)方法；增強與大自然和諧的理念，這也是貫徹落實黨和政府關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)總要求的具體體現(xiàn)。

（4）加大農(nóng)藥經(jīng)營市場整頓力度，嚴(yán)格實行農(nóng)藥經(jīng)營許可制度。目前，農(nóng)藥經(jīng)營單位多而散，條件簡陋，素質(zhì)不高。據(jù)調(diào)查，全國共有農(nóng)藥經(jīng)營單位35萬多個，經(jīng)營人員60多萬，九成人員的文化程度在高中及以下學(xué)歷，大多數(shù)為小學(xué)或初中生，近八成的經(jīng)營單位在3人以下。鄉(xiāng)以下主要以個體戶向農(nóng)民供藥，農(nóng)民基本上靠農(nóng)藥零售商推薦用藥。相當(dāng)多的農(nóng)藥經(jīng)營人員“賣藥不懂藥，違法不知法”，不可能針對農(nóng)民的防治需要而供藥，更談不上對農(nóng)民進行科學(xué)、安全用藥指導(dǎo)。還有一些生產(chǎn)企業(yè)擅自生產(chǎn)和銷售國家明令禁用的農(nóng)藥，隨意擴大宣傳農(nóng)藥品種的使用范圍等，給農(nóng)藥安全使用帶來不少隱患?？山梃b發(fā)達國家的成功經(jīng)驗和國內(nèi)農(nóng)藥管理較好的一些地方作法，強化對農(nóng)藥經(jīng)營單位的條件審核和經(jīng)營人員的資質(zhì)審查，嚴(yán)格控制經(jīng)營門店數(shù)量；對高毒農(nóng)藥和殺鼠劑嚴(yán)格實行特許經(jīng)營。全面建立農(nóng)藥銷售可追溯制度，實現(xiàn)對農(nóng)藥銷售安全的全程有效管理。

（5）管好農(nóng)藥使用，從提高農(nóng)民科學(xué)種田技術(shù)水平入手。農(nóng)藥的使用，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要手段。所以，農(nóng)藥生產(chǎn)和使用的科技含量很高，對農(nóng)藥生產(chǎn)者和使用者的科技素質(zhì)要求也很高，決不能用駕駛拖拉機的技術(shù)去駕駛飛機。我國農(nóng)藥使用者絕大多數(shù)文化水平低，沒有受過專業(yè)知識培訓(xùn)，用藥基本是單家獨戶分散使用，農(nóng)藥使用帶有極強的隨意性和盲目性，過度使用、濫用農(nóng)藥問題突出。大部分農(nóng)民購藥從眾，配藥隨意，施藥水平低，自我防護差；片面追求防治效果，浪費農(nóng)藥，農(nóng)藥利用率低下的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。使用者的環(huán)保意識也很差，隨便在河流、池塘、水井等處配藥與沖洗施藥器械，農(nóng)藥包裝物、殘留物亂扔亂丟。與此同時，施藥機械也很簡陋，80%的是手動施藥，國產(chǎn)的施藥機械有70%左右處于發(fā)達國家已淘汰不用的水平，不僅質(zhì)量差，“跑冒滴漏”問題突出，加大了農(nóng)藥的風(fēng)險性。

管理好農(nóng)藥的使用，對于減輕農(nóng)藥的危害，降低農(nóng)藥風(fēng)險性具有極其重大意義。要采取切實有效的措施提高廣大農(nóng)民使用農(nóng)藥的技術(shù)水平。著力改進農(nóng)藥的施用方式、施用器械、施用技術(shù)，全面提高施藥效率和農(nóng)藥的利用率，大幅度降低農(nóng)藥使用量。引導(dǎo)和鼓勵專業(yè)化的統(tǒng)防統(tǒng)治，解決農(nóng)民一家一戶防病治蟲難的需求。還要大力加強安全用藥技術(shù)的研究和普及工作，提高廣大農(nóng)民安全用藥意識。充分調(diào)動基層各組織的積極性，并充分利用網(wǎng)絡(luò)、有線電視、廣播、黑板報、報紙及印發(fā)科普小資料等，加強農(nóng)藥安全合理使用的宣傳培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，向廣大農(nóng)民宣傳普及安全用藥知識，增強對社會負(fù)責(zé)、對消費者健康負(fù)責(zé)的意識。使廣大農(nóng)民真正從內(nèi)心認(rèn)清違規(guī)、違章用藥的危害性，提高安全用藥的意識和自覺性。