公益訴訟是新的戰(zhàn)略增長點

劉哲

公益訴訟是時代的召喚

早在20世紀90年代，檢察機關(guān)在履行國家公訴職能的同時，就開始了一系列公益訴訟的探索。2003年四川閬中市檢察院訴群發(fā)骨粉廠停止侵害環(huán)境案中，檢察院即依法對該廠提起環(huán)境公益訴訟，并獲得了勝訴的結(jié)果。2011年云南省昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司等將養(yǎng)殖廢水滲入地下水系統(tǒng)，在昆明市人民檢察院支持下，昆明市環(huán)保局作為原告提起民事訴訟，昆明市中級人民法院判決原告勝訴。2012年8月，修訂后的民事訴訟法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睘闄z察機關(guān)參與公益訴訟提出了基礎(chǔ)的法律依據(jù)。2014年10月，十八屆四中全會明確將探索檢察機關(guān)提起公益訴訟制度納入決議之中，隨后由全國人大授權(quán)開始改革試點。公益訴訟的探索之路雖然篳路藍縷，但是確實越來越有希望。這是人民的期待，也是時代的召喚。

公益訴訟權(quán)演化史

公訴權(quán)與公益訴訟權(quán)原出一門。早在羅馬法時期，訴訟只是簡單的劃分為公益和私益兩種訴訟形式，與私益訴訟不同的是，公益訴訟維護的是社會公共利益，只要法律沒有特別規(guī)定，具有市民資格的人均可提起訴訟。

彼德羅·彭梵德指出：凡具有市民資格的人均有權(quán)提起民事訴訟——即為維護公共利益而設(shè)置的罰金訴訟。提起這種訴訟，具有優(yōu)先權(quán)的是受到非法行為侵害的人和被公認適宜起訴的人。（彼德羅：《羅馬法教科書》）這個適宜起訴的人當(dāng)時并沒有設(shè)立固定的職位，因此普遍仍由私人自發(fā)提起，直到兩千年之后羅馬法復(fù)興才有了根本的變化。

在君主制后期的歐洲各國才出現(xiàn)了國王的私人法律代理人，在法國叫檢察官，在英國叫總檢察長或副總檢察長，以便在封建制向王權(quán)國家過渡的過程中通過法治手段從領(lǐng)主和教會手中奪取司法權(quán)，并進而在資產(chǎn)階級革命和啟蒙運動之中演化為公共利益的代表，從而實現(xiàn)從地方到中央、從神權(quán)向王權(quán)、再從王權(quán)到公權(quán)的逐漸轉(zhuǎn)型。

法國大革命成為現(xiàn)代檢察制度誕生的標志，檢察官不僅成為指控犯罪的公共代理人，也逐漸成為公眾民事利益的代言人。在1806年的《拿破侖法典》中就賦予檢察機關(guān)民事訴權(quán)的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通過提起民事訴訟的方式，對其予以保護。檢察官在公益訴訟的法律地位至此被確定下來，并為后續(xù)法國民事訴訟法所確認。

英國公益訴訟權(quán)集中在檢察長手中。而真正將公益訴訟發(fā)揚光大的是美國，20世紀50年代世界八大公害事件之一的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件以及多諾拉煙霧事件發(fā)生以后，震驚美國，生存的危機感使美國民眾發(fā)起了聲勢浩大的環(huán)境運動，要求政府加強環(huán)境保護力度。聯(lián)邦政府先后制定了《國家環(huán)境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《噪音管制法》《有毒物品控制法》《固體廢棄物防治法》。這些法律賦予了檢察機關(guān)依法提起公益訴訟的權(quán)利。

從美國司法部的機構(gòu)設(shè)置可以看到，除了負責(zé)刑事指控和調(diào)查的部門以外，還設(shè)有反托拉斯局、環(huán)境與自然資源局等。其中反托拉斯局由羅斯福總統(tǒng)于1933年設(shè)立，任務(wù)就是促進與維護美國經(jīng)濟的競爭，比較有名的案件是20世紀80年代拆分AT&T的案件以及20世紀90年代拆分微軟的案件。環(huán)境與自然資源局的目標就是綜合運用刑事和民事訴訟手段維護公共資源和環(huán)境。1989年，美國檢察機關(guān)起訴?？松梨谑凸疚廴经h(huán)境案，導(dǎo)致該公司被處罰款35億美元；1999年，美國電力公司因沒有按照美國《潔凈空氣法》要求安裝污染控制設(shè)備，導(dǎo)致形成酸雨，被美國檢察機關(guān)起訴后，最終同意接受46億美元的巨額罰金。

國家公訴+公益訴訟：公訴權(quán)再定義

縱觀公訴權(quán)的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了發(fā)動權(quán)由民間到官方、行使方式由分散到集中、內(nèi)涵由窄向?qū)挼倪^程，這是與社會發(fā)展制度相互適應(yīng)的。

從羅馬法的古代共和到歐洲領(lǐng)主封建制，再到資產(chǎn)階級興起，是一個私人權(quán)利不斷發(fā)酵、私有觀念不斷啟蒙的過程，公權(quán)與私權(quán)不斷分野，權(quán)利不斷清晰明確，民事訴訟權(quán)行使的根據(jù)必須與案件具有直接利害關(guān)系，其他機關(guān)和個人不能涉足，只是將觸及國家法律底線的犯罪劃歸公訴權(quán)領(lǐng)域。

但是由于工業(yè)社會的不斷發(fā)展演進，尤其是后工業(yè)時代、信息化時代的到來，傳統(tǒng)的刑事法體系已經(jīng)不能完全保護公民利益，刑事立法進度無法跟上社會的演化發(fā)展速度。企業(yè)作為社會組織形態(tài)的重要一環(huán)對社會經(jīng)濟、生活環(huán)境的影響日益加大，有些直接涉及千百萬人的切身利益，這些行為如果不及時加以規(guī)制，其危害已經(jīng)一點也不亞于犯罪。

由于涉及面過寬，受害方很難形成集中統(tǒng)一的力量，而面對的大型企業(yè)都是有組織、有實力的龐然大物，個人提起公益訴訟猶如蚍蜉撼樹，即使公益組織也缺少必要的法律手段和強大力量。比如，2015年，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會訴中石油“7·16”事故污染環(huán)境案，從海洋與漁業(yè)部門調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)就存在一定的困難。同年，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會起訴“騰格里沙漠污染”環(huán)境公益訴訟案，又碰到立案難。一方面是民間公益訴訟難，另一方面是行政執(zhí)法不給力。在環(huán)境保護等民生領(lǐng)域雖然存在多重行政機關(guān)監(jiān)管，但由于壟斷性企業(yè)實力過于強大，而且國企與行政部門之間監(jiān)管體系、利益糾葛盤根錯節(jié)，環(huán)境污染的背后其實是理不順的行政監(jiān)管亂麻，不解決監(jiān)管體制問題不可能解決根本的民生問題。面對這種種困局，以打擊犯罪、維護國家利益為使命的檢察機關(guān)，應(yīng)該有所作為。

公訴權(quán)行使公益訴訟的優(yōu)勢

在美國司法部，無論是反托拉斯局還是環(huán)境與自然資源局都是綜合運用刑事、民事手段維護國家法治。但是目前我國公益訴訟權(quán)只能由民事行政檢察部門來行使，不利于檢察資源的整合，有必要發(fā)揮專業(yè)化的優(yōu)勢，使流程業(yè)務(wù)分工型的檢察職權(quán)配置模式向工作內(nèi)容領(lǐng)域集中型的配置模式轉(zhuǎn)變。

比如，現(xiàn)在未成年檢察部門就是兼具捕訴監(jiān)防民行一體化，很多專業(yè)化辦案機構(gòu)也開始實行捕訴監(jiān)防職能整合，這有利于檢察職能形成整體合力。事實上，無論是從全國人大常委會的授權(quán)來看，還是最高人民法院的實施辦法來看，都沒有限定公益訴訟職能行使的具體部門，不存在外部的法律障礙，目前的障礙主要是最高人民檢察院下發(fā)的實施辦法，明確限定由民事行政檢察部門行使公益訴訟權(quán)。但是如果在特定領(lǐng)域成立專業(yè)化辦案機構(gòu)，整合公訴與民事行政檢察職能，就可以解決這個問題。

事實上，將公訴職能與公益訴訟職能整合行使有三個方面的好處：

一是以傳統(tǒng)優(yōu)勢拉動新型職能。公訴是檢察的根和魂，是檢察安身立命的根本，也是檢察機關(guān)的看家本領(lǐng)，無論從引導(dǎo)偵查、審查證據(jù)、出庭指控，還是開展偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督都積累了長期的經(jīng)驗，出庭是公訴人的家常便飯，其中的訴訟技巧早已融入血液之中，從訴訟經(jīng)驗和技巧上來講對公益訴訟也是相通的。刑事案件中很多涉及行政機關(guān)的不作為問題，以及企業(yè)的違法問題，這些都是公益訴訟的線索，有些就直接可以提起刑事附帶民事公益訴訟，有些原來是通過檢察建議提出的，但是現(xiàn)在也可以單獨提出行政或民事訴訟，這些公益訴訟由公訴人提出最為合適。

二是優(yōu)化檢察職能，在特定領(lǐng)域發(fā)揮拳頭優(yōu)勢。專業(yè)化和一體化是檢察工作發(fā)展的兩個方向，其結(jié)合點就是在專業(yè)領(lǐng)域深耕檢察職能。比如環(huán)境污染領(lǐng)域，無論是刑事案件還是民事案件，都要對環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)背景知識進行了解，這些人才和知識，應(yīng)該集中在一個部門集中發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，在環(huán)境資源這個領(lǐng)域綜合適用刑事、民事，甚至行政訴訟手段，集中兵力發(fā)揮檢察效能。目前，美國司法部環(huán)境與自然資源局就是采用這種模式。同時，職能整合還有利于職能之間的相互配合，刑事和民事線索可以相互流轉(zhuǎn)，自行補充偵查職權(quán)和公益訴訟證據(jù)調(diào)取權(quán)相互補充，與偵查機關(guān)的合作將更加緊密，在打擊犯罪和公益訴訟兩個方面加強檢警合作，在公益訴訟調(diào)查中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的還可以及時向職務(wù)犯罪偵查機關(guān)移轉(zhuǎn)，將督促行政履職與打擊腐敗結(jié)合起來。

反貪轉(zhuǎn)隸之后，公益訴訟順勢突顯戰(zhàn)略價值

2015年7月1日，全國人大常委會正式授權(quán)在北京等十三個省級地區(qū)開展公益訴訟試點工作，為期兩年。截至2016年10月底，各試點地區(qū)檢察機關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益案件線索3893件，辦理公益訴訟訴前程序案件2167件，向人民法院提起公益訴訟60件。

反貪轉(zhuǎn)隸之后，檢察機關(guān)正尋找新的增長點，其中公益訴訟便具有重要的戰(zhàn)略價值。首先，公益訴訟都是關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域，是億萬民眾極為關(guān)注的事情，其關(guān)注度、其影響力，一點也不亞于反腐大業(yè)；其次，公益訴訟也是在優(yōu)化或者凈化社會運行環(huán)境和治理環(huán)境，是對政府部門不作為的督促，是對不良經(jīng)濟行為的糾正，也是廣義的社會反腐，或者說社會凈化；再次，公益訴訟具有突出的緊迫性，比如霧霾問題，已成為制約社會經(jīng)濟進一步向前發(fā)展的瓶頸，此患不除，國人對政府的治理能力難有信心；最后，公益訴訟是社會自我改良的重要動力。社會公益組織熱心參與社會管理，但由于泛行政化的管理模式，缺少證據(jù)調(diào)取能力，在這個過程中如果檢察機關(guān)能夠助推一把，這個正能量就可以發(fā)展為改善社會的強大動力。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com