淺談青島市城市環(huán)境總體規(guī)劃的編制理念與作用

鄭秀蘋(píng)　寧海麗　李淑芬

摘 要：青島市是國(guó)家城市環(huán)境總體規(guī)劃編制第三批試點(diǎn)城市。編制一部符合實(shí)際并與時(shí)俱進(jìn)的城市環(huán)境總體規(guī)劃，既是環(huán)境保護(hù)部的試點(diǎn)要求，也是市政府開(kāi)展此項(xiàng)工作的目標(biāo)。編者從城市環(huán)境總體規(guī)劃的基本特征與編制意義以及其他環(huán)保規(guī)劃的區(qū)別等角度展開(kāi)研究，研討青島市城市環(huán)境總體規(guī)劃的理念與作用。

關(guān)鍵詞：城市環(huán)境總體規(guī)劃；編制理念

國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃提出了探索編制城市環(huán)境總體規(guī)劃的有關(guān)要求。自2012年9月起，環(huán)境保護(hù)部在全國(guó)選擇三批28個(gè)城市開(kāi)展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，山東省煙臺(tái)市、威海市被列為第二批編制試點(diǎn)城市。青島市為第三批編制試點(diǎn)城市。城市環(huán)境總體規(guī)劃定位為基礎(chǔ)性規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)環(huán)境空間管控，促進(jìn)解決影響城市發(fā)展的基礎(chǔ)性、格局性、戰(zhàn)略性的環(huán)境問(wèn)題。編制城市環(huán)境總體規(guī)劃，對(duì)青島市生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有十分重要的意義。編者從城市環(huán)境總體規(guī)劃的基本特征與編制意義、以及其他環(huán)保規(guī)劃的區(qū)別等角度展開(kāi)研究，研討青島市城市環(huán)境總體規(guī)劃的理念與作用。

1城環(huán)總規(guī)的基本特征

城環(huán)總規(guī)以提升環(huán)境服務(wù)功能為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、環(huán)境資源上線為抓手，為城市建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)提供先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性依據(jù)。以“空間落地”為最核心的特征，充分體現(xiàn)長(zhǎng)期、綜合、總體、先行、先導(dǎo)等特色。

2城環(huán)總規(guī)與其他環(huán)保規(guī)劃的不同之處

城環(huán)總規(guī)是空間性規(guī)劃。以往的城市環(huán)境規(guī)劃思路不是從空間出發(fā)決策，環(huán)境保護(hù)要求不能實(shí)現(xiàn)空間落地，缺乏與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃相互銜接的手段和平臺(tái)，是制約環(huán)境保護(hù)參與綜合發(fā)展決策最重要的原因之一。城市環(huán)境總規(guī)創(chuàng)建一套空間系統(tǒng)解析、評(píng)估、決策、規(guī)劃的技術(shù)體系，探索實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)劃的空間落地以及與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃在空間上的有效銜接。

城環(huán)總規(guī)是基礎(chǔ)性規(guī)劃。城市環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃或污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃均是以污染防治為主，作用環(huán)節(jié)偏重于污染后端治理。環(huán)境總規(guī)打破各環(huán)境要素之間分割隔離、各自為政的局面，重點(diǎn)解決影響城市發(fā)展的底層的、格局性的、戰(zhàn)略性的重大環(huán)境問(wèn)題，形成具有整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的中長(zhǎng)期環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展方案，促使環(huán)保部門(mén)與城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展等部門(mén)聯(lián)動(dòng)，奠定環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)框架。

城環(huán)總規(guī)是底線性規(guī)劃。現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)規(guī)劃屬于任務(wù)型規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)底線不明、約束不力是環(huán)境保護(hù)問(wèn)題產(chǎn)生的根源之一。環(huán)境總規(guī)以城市可持續(xù)發(fā)展與維護(hù)城市環(huán)境質(zhì)量為宗旨，明確城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的空間界限，明晰環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的閾值，從環(huán)境的角度提前對(duì)城市定位、建設(shè)規(guī)模與布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等做出引導(dǎo)性要求，是支撐我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障。

3城環(huán)總規(guī)的編制意義

編制實(shí)施青島市城市環(huán)境總體規(guī)劃，根本出發(fā)點(diǎn)是實(shí)踐生態(tài)文明。按照習(xí)近平總書(shū)記“綠水青山就是金山銀山”的重要論述精神要求，從源頭推動(dòng)青島形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，建設(shè)美麗青島。

從一般情況和青島市實(shí)際來(lái)看，《規(guī)劃》首要作用是優(yōu)化城市空間格局。以環(huán)境空間管控為核心手段，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，保護(hù)青島城市內(nèi)部生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)與重要區(qū)不受侵占，留出城市通風(fēng)廊道、清水通道等生態(tài)用地，維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)完整性，保留城鎮(zhèn)山水結(jié)構(gòu)，為城市發(fā)展邊界的界定、產(chǎn)業(yè)空間合理布局、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)等提供指引?！兑?guī)劃》通過(guò)維護(hù)和改善青島重要環(huán)境功能，以建環(huán)境保護(hù)空間格局優(yōu)化城市空間開(kāi)發(fā)格局，讓保護(hù)更充分，讓發(fā)展更高效，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。

《規(guī)劃》第二個(gè)主要作用是劃定城市生態(tài)環(huán)境安全的底線。其中，第一條是生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線是劃定的必須嚴(yán)格保護(hù)、永久性保護(hù)，“不能越雷池一步”的最小生態(tài)空間范圍。劃定生態(tài)保護(hù)紅線是《環(huán)境保護(hù)法》的強(qiáng)制性要求，也是黨中央、國(guó)務(wù)院、山東省反復(fù)強(qiáng)調(diào)構(gòu)建的重要生態(tài)保護(hù)制度。第二條是環(huán)境承載底線，環(huán)境承載底線是基于大氣WRF和CALMET模型、水環(huán)境SWAT模型模擬的基礎(chǔ)上，分析城市水環(huán)境、大氣環(huán)境容量空間分布，計(jì)算污染物排放閾值，進(jìn)而對(duì)城市產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、結(jié)構(gòu)調(diào)整等進(jìn)行優(yōu)化。第三條是環(huán)境質(zhì)量底線，環(huán)境質(zhì)量底線是基于環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和目標(biāo)的差距，制定有針對(duì)性的環(huán)境質(zhì)量改善策略，保障環(huán)境質(zhì)量只提高不后退?？陀^講，青島環(huán)境質(zhì)量雖持續(xù)改善，但仍然滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展和人民需求的提升，同比也差于國(guó)際對(duì)標(biāo)城市，《規(guī)劃》確定城市大氣環(huán)境、水環(huán)境質(zhì)量的底線，研究為城市提供干凈的空氣、清潔的河流、安全的飲水。劃定以上三條底線，以生態(tài)平衡、環(huán)境功能穩(wěn)定、人群健康為基準(zhǔn)，科學(xué)加大優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給力度，給公眾以明確的預(yù)期。

《規(guī)劃》第三個(gè)主要作用是構(gòu)建支撐多規(guī)融合的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)平臺(tái)。環(huán)境保護(hù)深度參與多規(guī)融合，是國(guó)務(wù)院四部委（發(fā)改、住建、國(guó)土、環(huán)保）的明確要求。區(qū)別于以往的任務(wù)型、文字型的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，《規(guī)劃》以圖為綱，與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃共用基礎(chǔ)底圖，并將規(guī)劃要求落實(shí)于空間，建立環(huán)境總規(guī)平臺(tái)。平臺(tái)是青島市空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容，與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃無(wú)縫對(duì)接，尤其是要就空間管控要求與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接，共同建立和完善城市空間規(guī)劃體系。

《規(guī)劃》第四個(gè)主要作用是破解青島市重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題。破解研究膠州灣污染與水環(huán)境保護(hù)、石化工業(yè)園區(qū)布局與城市大氣環(huán)境影響等方面的難題，對(duì)董家口產(chǎn)業(yè)、新河工業(yè)園等重點(diǎn)區(qū)域存在的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題研究，基于綠化發(fā)展，結(jié)合規(guī)劃對(duì)水、生態(tài)、大氣空間管控等多角度疊加分析，提出青島市重點(diǎn)園區(qū)空間布局與調(diào)控建議。

4結(jié)語(yǔ)

鑒于《規(guī)劃》在創(chuàng)新環(huán)境治理模式、支撐生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性作用，諸多城市都在推進(jìn)環(huán)境規(guī)劃立法，環(huán)境規(guī)劃在法律上與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的明顯差距，國(guó)家今年也可能啟動(dòng)環(huán)境規(guī)劃體系建設(shè)。目前，宜昌、瑞麗已完成城市環(huán)境總體規(guī)劃立法。我市也正式啟動(dòng)多規(guī)合一工作，鑒于環(huán)境規(guī)劃的法律地位較低的現(xiàn)狀，建議《規(guī)劃》通過(guò)市人大審議或者市長(zhǎng)令的程序，以一定的法律形式予以立法。

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