行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐與相關(guān)制度構(gòu)建研究

劉召生

摘要：行政復(fù)議是行政相對(duì)人解決行政糾紛的重要渠道。在當(dāng)前實(shí)際工作中，一系列行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐，進(jìn)一步探索了行政復(fù)議工作的規(guī)范和科學(xué)性，在實(shí)踐中不斷進(jìn)行相關(guān)制度的完善。但在試點(diǎn)工作的進(jìn)行與相關(guān)制度的構(gòu)建中，仍然存在一些問題有待完善。文章主要分析了當(dāng)前行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)中存在的問題，并提出有利于行政復(fù)議委員會(huì)制度日益完善的建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議委員會(huì)；制度；構(gòu)建

2008年9月，國務(wù)院法制辦出臺(tái)了關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作安排的相關(guān)通知，并且強(qiáng)調(diào)，在此次試點(diǎn)工作中，要逐步實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中的行政復(fù)議審理權(quán)。經(jīng)過兩年的實(shí)踐磨合，國務(wù)院出臺(tái)了加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見，再次對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作予以強(qiáng)調(diào)。所以一系列的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐也浩浩蕩蕩的開始了，希望探索到有利于行政復(fù)議相關(guān)制度功能的進(jìn)一步發(fā)揮，有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。但是在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐中，行政復(fù)議委員會(huì)功能定位存在問題、缺乏一定的獨(dú)立性和缺少系統(tǒng)性等問題，嚴(yán)重阻礙了行政復(fù)議委員會(huì)職能的發(fā)揮和行政復(fù)議制度的完善，長期下去將不利于行政糾紛的解決和社會(huì)矛盾的化解，不利于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的長久健康發(fā)展。

一、行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的現(xiàn)狀

自從試點(diǎn)工作推行以來，在各級(jí)政府及有關(guān)單位的努力下，此次的試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展。首先，行政復(fù)議案件質(zhì)量得到了有效的提升。以日照市為例，2016年全市各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)共新收行政復(fù)議申請(qǐng)205件，受理175件；共審結(jié)復(fù)議案件192件（含2015年結(jié)轉(zhuǎn)），綜合糾錯(cuò)率達(dá)46.9%，及時(shí)有效的緩解了社會(huì)矛盾，促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。其次，行政復(fù)議的公開程度進(jìn)一步提升，公開范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，有利于社會(huì)以及相關(guān)監(jiān)督部門更好的實(shí)現(xiàn)各種監(jiān)督，促進(jìn)了行政復(fù)議工作的科學(xué)發(fā)展。在各地的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是對(duì)各種信息、案件處理程序、審理機(jī)制等的改革，使行政復(fù)議具體工作在陽光下有效運(yùn)行。最后，行政復(fù)議公信力方面取得了積極的成效。之前行政復(fù)議給人們的印象就是“暗箱操作”“護(hù)犢子”，不能真正發(fā)揮其化解行政糾紛的作用。從開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作以來，通過建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、專業(yè)保障的行政復(fù)議新機(jī)制，吸收專家、學(xué)者參加行政復(fù)議委員會(huì)參與案件審理，有助于消除社會(huì)公眾對(duì)行政復(fù)議公正性的疑慮，使行政復(fù)議在社會(huì)公眾心目中的公信力重新塑造，有利于進(jìn)一步提高行政復(fù)議的透明度和社會(huì)公信力。總之，隨著行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的開展，各地的行政復(fù)議案件一度出現(xiàn)井噴式增長，極大的減少了法院審理一審行政案件的壓力，有利于案件的實(shí)質(zhì)化解，也有利于行政糾紛的及時(shí)解決。

二、試點(diǎn)工作過程中出現(xiàn)的問題及分析

（一）委員會(huì)的職能及權(quán)力不明確

對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)在法律層面的地位，目前說法各異，沒有統(tǒng)一的意見，各學(xué)者所持有的觀點(diǎn)也不同。法律地位的模棱兩可，也致使在試點(diǎn)工作進(jìn)行中行政復(fù)議委員會(huì)的作用及定位尚不明確。從試點(diǎn)工作開展的情況看，對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)職能的定位大致有兩種：一種是定位為單純用來進(jìn)行議事或協(xié)調(diào)工作的機(jī)構(gòu)，沒有實(shí)質(zhì)審議或者決定的權(quán)利，僅僅是具備咨詢機(jī)構(gòu)或者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能，行政復(fù)議委員會(huì)所做出的審議意見，只是行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出最終決定的一個(gè)參考意見而已；另一種是被定位為行政復(fù)議相關(guān)案件的審議及決定機(jī)構(gòu)，委員會(huì)作出的審議意見將作為最終的審議結(jié)論，行政復(fù)議機(jī)關(guān)將會(huì)依據(jù)委員會(huì)給出的審議結(jié)論來作出行政復(fù)議決定。因此，試點(diǎn)工作進(jìn)行過程中，委員會(huì)成為一個(gè)只是附屬于政府法制機(jī)構(gòu)的小機(jī)構(gòu)，單純負(fù)責(zé)處理所審議的行政復(fù)議案件和構(gòu)建并完善行政復(fù)議委員會(huì)一些制度建設(shè)的具體工作。行政復(fù)議委員會(huì)功能定位的不一致，一定程度上與其應(yīng)該發(fā)揮的作用有一定的偏差，而且會(huì)對(duì)行政復(fù)議化解爭議的職能是否有效發(fā)揮造成影響。

（二）委員會(huì)缺少一些獨(dú)立性

目前我們進(jìn)行的行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作，由于相關(guān)人員的組成、所需經(jīng)費(fèi)以及辦事機(jī)構(gòu)等方面仍存在問題，所以導(dǎo)致了整個(gè)行政復(fù)議委員會(huì)缺少獨(dú)立性。一是人員組成問題。試點(diǎn)中普遍從行政機(jī)關(guān)中選擇行政復(fù)議委員會(huì)委員，在工作中出現(xiàn)一種“自己審理自己”的現(xiàn)狀。這一點(diǎn)對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。二是行政復(fù)議委員會(huì)的日常經(jīng)費(fèi)問題。不論行政復(fù)議委員會(huì)是行政復(fù)議案件的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還是審議決定機(jī)構(gòu)，如果它在經(jīng)費(fèi)方面來自于其他機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源，就容易對(duì)相關(guān)裁決意見產(chǎn)生影響，一定程度上也影響了其獨(dú)立性。三是行政復(fù)議委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)問題。根據(jù)行政復(fù)議法律法規(guī)的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。而當(dāng)前的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐中，普遍在政府法制機(jī)構(gòu)加掛行政復(fù)議委員會(huì)辦公室牌子，具體由政府法制機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議科室承擔(dān)行政復(fù)議委員會(huì)的相關(guān)工作。這在無形中，導(dǎo)致行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性先天不足。

（三）行政復(fù)議委員會(huì)缺少系統(tǒng)性

一個(gè)完善的法律制度需要有一個(gè)系統(tǒng)的理論體系，同時(shí)也需要一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、成熟的立法技術(shù)規(guī)范。我國目前試點(diǎn)的行政復(fù)議委員會(huì)制度，在實(shí)際運(yùn)行中其自身機(jī)構(gòu)設(shè)置有待優(yōu)化，存在制度規(guī)定不統(tǒng)一、各個(gè)試點(diǎn)的模式設(shè)置不一致等問題，缺乏系統(tǒng)性。行政復(fù)議委員會(huì)是提高行政復(fù)議公正性和公信力的改革機(jī)制，既要求具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，又要求上下級(jí)政府所設(shè)置的行政復(fù)議委員會(huì)之間存在指導(dǎo)關(guān)系。但是從試點(diǎn)實(shí)踐看，缺乏一個(gè)全國的、統(tǒng)一性的行政復(fù)議委員會(huì)系統(tǒng)規(guī)劃。缺乏全國的、統(tǒng)一性的行政復(fù)議委員會(huì)系統(tǒng)規(guī)劃，導(dǎo)致一個(gè)具有全國性、系統(tǒng)性的監(jiān)督管理體系沒有形成。缺乏一定的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，具體辦理行政復(fù)議的機(jī)構(gòu)是在各級(jí)法制辦產(chǎn)生，法制辦則是隸屬政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，因此其沒有獨(dú)立的法律地位。

三、關(guān)于完善行政復(fù)議委員會(huì)制度方面的建議

開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，能夠合理引導(dǎo)行政相對(duì)人依法并理性地表達(dá)訴求，是實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管理及服務(wù)創(chuàng)新的重要措施，也是提升行政復(fù)議辦案效率、辦案的質(zhì)量以及社會(huì)公信力方面的當(dāng)務(wù)之急。為了應(yīng)對(duì)新形勢，我們有必要對(duì)該制度予以完善。

（一）進(jìn)一步明確行政復(fù)議委員會(huì)的基本原則

法律原則有利于幫助人們進(jìn)一步領(lǐng)悟到法律條文的基本含義，這是保證法律實(shí)施的基礎(chǔ)。最大程度的保證行政復(fù)議委員會(huì)制度能夠順利構(gòu)建并健康有序的運(yùn)行，首先要明確行政復(fù)議委員會(huì)的基本原則，在基本原則的指導(dǎo)下再完成委員會(huì)的具體工作。行政復(fù)議委員會(huì)基本原則一定程度上與行政復(fù)議審理機(jī)構(gòu)的基本價(jià)值和觀念具有一致性，以建立一個(gè)高效便捷的社會(huì)機(jī)制，切實(shí)有效緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展為目標(biāo)。其主要內(nèi)容應(yīng)包括：第一，法定性原則。法定性原則是指行政復(fù)議委員會(huì)所享有的一切權(quán)力都是有相關(guān)法律規(guī)定的，從法律層面明確行政復(fù)議委員會(huì)的法律地位和功能定位，這是行政復(fù)議委員會(huì)得以確立的基礎(chǔ)。行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行具體審理活動(dòng)，要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)來進(jìn)行。 第二，公正性原則。審理機(jī)構(gòu)最大的價(jià)值點(diǎn)就在于，其最大程度上的公平公開審理，可以使結(jié)果追求到最大程度的接近真實(shí)性。公正性原則的內(nèi)容，既包括實(shí)體公正又包括程序公正。要想最大程度的實(shí)現(xiàn)公正，最重要的一點(diǎn)就是“自己不應(yīng)該是自己案件的法官”。第三，專業(yè)性原則。專業(yè)性原則具有關(guān)鍵性的地位，它是在一般情況下審理行政復(fù)議案件時(shí)保持最大程度公平的基礎(chǔ)。所謂專業(yè)性，既指工作人員具有相關(guān)的法律專業(yè)知識(shí)，還要求行政復(fù)議工作人員的專職化。在具備具體行政復(fù)議工作素質(zhì)的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)職業(yè)道德、職業(yè)榮辱感等方面素質(zhì)的培養(yǎng)。

（二）確立行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性

行政復(fù)議委員會(huì)是否具有獨(dú)立性，將直接影響我們所作出的行政復(fù)議決定的效果和權(quán)威性，也會(huì)影響到行政復(fù)議決定能否被認(rèn)可并實(shí)行。實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性，主要是需要行政復(fù)議委員會(huì)可以獨(dú)立地使用行政復(fù)議權(quán)，并且作為一個(gè)單獨(dú)的第三方處理相關(guān)行政糾紛，絕不依附在任何機(jī)關(guān)內(nèi)部，以保證做出公平公正的決定。同時(shí)，還要保證行政復(fù)議委員會(huì)在相關(guān)的機(jī)構(gòu)和行政、司法系統(tǒng)面前保持獨(dú)立。行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性問題，目前學(xué)術(shù)界存在兩種設(shè)置模式，分別是“相對(duì)獨(dú)立說”和“完全獨(dú)立說”。相對(duì)獨(dú)立說具體指行政復(fù)議委員會(huì)仍然設(shè)在行政系統(tǒng)內(nèi)部，但是與被申請(qǐng)人或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)相比具有相對(duì)獨(dú)立的性質(zhì)，不受到其他任何第三方的干擾和左右。完全獨(dú)立說是指行政復(fù)議委員會(huì)完全脫離行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，包括在組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)編制等方面都隸屬于人大，基于人大法理基礎(chǔ)上的法律授權(quán)。

相比較而言，完全獨(dú)立說的觀點(diǎn)比相對(duì)獨(dú)立說的觀點(diǎn)更符合當(dāng)前我國的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r。鑒于目前我國行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，如果采用相對(duì)獨(dú)立說的觀點(diǎn)，對(duì)于當(dāng)前我國行政復(fù)議委員會(huì)工作中存在的問題不能實(shí)現(xiàn)根本上的解決，其對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)的機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置仍然來源于行政事業(yè)組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部，所以仍然無法從根本上解決“自己審理自己案件”的這種現(xiàn)象。

（三）實(shí)行統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)制度

實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)制度與委員會(huì)具有的專業(yè)度和能否做到公平公正是有很大關(guān)系的。建立全國統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)系統(tǒng)，保證行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性，以公開透明的程序保障審理結(jié)果的公正，從而提高行政復(fù)議的權(quán)威性、公信力和社會(huì)影響力。根據(jù)當(dāng)前行政復(fù)議委員會(huì)在全國范圍內(nèi)的試點(diǎn)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)可以看出，在全國范圍內(nèi)設(shè)立四級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)是具有一定可行性的，這四級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)將全國范圍劃分為合理全面的區(qū)域，進(jìn)行自上而下的有效監(jiān)督，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建相互牽制、相互監(jiān)督的行政復(fù)議委員會(huì)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。

四、結(jié)語

行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐工作是由政府主導(dǎo)的當(dāng)前我國進(jìn)行行政復(fù)議制度改革的重要手段之一，它可以極大的幫助我國行政復(fù)議委員會(huì)相關(guān)制度順利有序構(gòu)建實(shí)施。即使當(dāng)前該委員會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐中還存在一系列待解決的問題，但是只要相關(guān)的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作中遵守相關(guān)原則的指導(dǎo)，重點(diǎn)加強(qiáng)行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性，努力建立全國統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)系統(tǒng)制度，那么一定會(huì)切實(shí)將行政復(fù)議制度的優(yōu)勢發(fā)揮到最大程度，真正服務(wù)于社會(huì)主義的現(xiàn)代化建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭鵬程.我國行政復(fù)議委員會(huì)制度研究[D].西南政法大學(xué)，2015.

[2]彭勝.論我國行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制的完善[D].中國政法大學(xué)，2010.

[3]周進(jìn).論我國行政復(fù)議委員會(huì)制度的構(gòu)建與完善[D].西南政法大學(xué)，2012.

[4]曲明宇.我國行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與完善[D].延邊大學(xué)，2015.

[5]葛明宜.論我國行政復(fù)議委員會(huì)的構(gòu)建[D].遼寧大學(xué)，2012.

（作者單位：日照市人民政府法制辦公室）