關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全管理的幾點(diǎn)思考

何振華

摘要：近幾年，中央、省、市、區(qū)不斷加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政政策傾斜，同時(shí)加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支規(guī)模顯著增強(qiáng)，在這種狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額財(cái)政資金能否安全有效運(yùn)行就成了各級(jí)政府和各階群眾關(guān)注的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。文章基于山東萊蕪高新區(qū)鵬泉街道辦事處的實(shí)踐分析了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全管理存在的思想意識(shí)不到位、制度執(zhí)行不到位、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不到位三方面問題，提出了棄暗投明、規(guī)范支出和夯實(shí)基礎(chǔ)、筑牢根基兩方面的解決思路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金；安全管理；思想意識(shí)；制度執(zhí)行；會(huì)計(jì)基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是財(cái)政系統(tǒng)中最基礎(chǔ)的單元，上承天，下接地，不僅決定著國家各項(xiàng)惠民政策意圖能否真正貫徹到位，更關(guān)系到基層群眾的切身利益能否切實(shí)得到保障。近幾年中央、省、市、區(qū)不斷加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政政策傾斜，同時(shí)加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支規(guī)模顯著增強(qiáng)，在這種狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額財(cái)政資金能否安全有效運(yùn)行就成了各級(jí)政府和各階群眾關(guān)注的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，本文基于山東萊蕪高新區(qū)鵬泉街道辦事處的實(shí)踐對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全管理方面問題的分析，提出相應(yīng)的解決思路和措施。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理的現(xiàn)狀和問題分析

目前通過上級(jí)政府財(cái)政政策傾斜和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的努力發(fā)展，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政宏觀環(huán)境和自身體制改革不斷得到改善和進(jìn)步。

（一）各級(jí)重視程度加大

財(cái)政部2010年3月11日印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》；人民日?qǐng)?bào)2017年2月21日頭版頭條刊發(fā)中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中第十條完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制中提出要嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)支出，加強(qiáng)監(jiān)督管理；山東省財(cái)政廳專門就如何促進(jìn)基層財(cái)政管理工作下發(fā)了《2017年基層財(cái)政管理處工作要點(diǎn)》。這些都從不同角度不同程度的改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政管理客觀環(huán)境，并且這種重視程度呈逐年加大的趨勢。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不斷增強(qiáng)

一方面源于自身發(fā)展。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入不斷提高，2016年萊蕪全市20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算收入20.42億元，占全市公共財(cái)政預(yù)算收入的38%，可謂半壁江山，地位舉足輕重，其中過3億元鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)；過2億元鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)；過1億元鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)；另一方面來自上級(jí)政策傾斜。2016年鵬泉辦事處上級(jí)下達(dá)指標(biāo)文件數(shù)額3200萬元，比2015年增長41%（2015年2276萬），比2014年增長93.7%（2014年1652萬）。財(cái)力的逐年增強(qiáng)，就決定了財(cái)政資金的支出規(guī)模和范圍的不斷擴(kuò)大。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革不斷深入

截至2016年5月月底，山東省全省應(yīng)安裝應(yīng)用《基層數(shù)字財(cái)政管理系統(tǒng)》的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所共1848個(gè)，有1841個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所安裝了本系統(tǒng)，占應(yīng)安裝數(shù)的99%。截至2016年年底，萊蕪市基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付系統(tǒng)改革。山東省財(cái)政廳《2017年基層財(cái)政管理處工作要點(diǎn)》第四條提出要優(yōu)化系統(tǒng)升級(jí)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政數(shù)字化管理水平。這些改革從支付手段和體制上逐步縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與上級(jí)財(cái)政部門管理水平的差距。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在宏觀環(huán)境上不斷得到改善和發(fā)展的同時(shí)，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的問題和案件卻在媒體頻繁曝光，2016年北京房山區(qū)周口店財(cái)政所“小吏大貪”，2015年萊蕪苗山鎮(zhèn)財(cái)政所“公款購買彩票”等，這些都引起各級(jí)政府和財(cái)政部門的極大關(guān)注和疑惑，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在宏觀環(huán)境不斷改善和發(fā)展的同時(shí)，還不斷出現(xiàn)驚人案件，共性的問題在什么地方，通過案例過程研究和實(shí)際工作分析認(rèn)為其問題主要體現(xiàn)在。

（四）思想意識(shí)不到位

1. 重視程度不足。上面千條線，下面一根針，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要對(duì)上負(fù)責(zé)，又要對(duì)下落實(shí)，工作任務(wù)多，壓力大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)思想和精力主要放在階段性中心工作和應(yīng)急性工作，對(duì)財(cái)政資金管理上，主要關(guān)心收支金額，對(duì)一些具體細(xì)節(jié)和深層次問題大多停留在強(qiáng)調(diào)和傳達(dá)上。上面松一寸，下面散一尺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作人員人微言輕，時(shí)間一長，應(yīng)付思想和老好人主義盛行，導(dǎo)致財(cái)政資金管理失去第一道防線。

2. 規(guī)范意識(shí)不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)繁雜，很多支出時(shí)間緊，情況急，無規(guī)律可循，合情合規(guī)合法不能相統(tǒng)一，這樣的支出一方面導(dǎo)致賬目上變通處理，暗箱操作現(xiàn)象頻頻發(fā)生，更重要的是“見怪不怪”“參照處理”的不規(guī)范意識(shí)在基層領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)際工作人員思想中成為常態(tài)，這種不規(guī)范意識(shí)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理隱患的溫床和源泉。

（五）制度執(zhí)行不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所制定了一些資金管理方面的規(guī)章制度，而且上級(jí)財(cái)政部門也不斷下發(fā)一些資金管理方面的文件和辦法，但實(shí)際工作中卻是制度豐富，執(zhí)行骨感，而且有些制度可操作性不強(qiáng)，更增加了執(zhí)行難度，例如印章管理規(guī)定，必須分開管理印鑒，外出帶印鑒必須兩人以上同行，用章必須登記，但實(shí)際工作中大多情況是，工作人手不夠，一個(gè)人拿著印鑒外出辦業(yè)務(wù)，在辦公室使用印鑒也不登記，還有票據(jù)管理制度等，這種情況成為常態(tài)一方面是制度執(zhí)行沒有資料和檔案，不能對(duì)當(dāng)事人起到一種監(jiān)督和約束作用；另一方面導(dǎo)致制度形同虛設(shè)，資金安全管理門戶大開，隱患變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)輕而易舉。

（六）會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不到位

會(huì)計(jì)基礎(chǔ)核算工作是基層財(cái)政資金管理中的基礎(chǔ)，但是近年來隨著支付制度的改革，部分基層財(cái)政工作人員對(duì)一些傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)核算方式重視不夠，甚至非常排斥，而不是尋找新方式方法，依靠新思維新科技手段，例如國庫集中支付改革了，對(duì)賬上電腦看一下就行，會(huì)計(jì)電算化不用一筆一筆核對(duì)賬目了，全省統(tǒng)一基層數(shù)字系統(tǒng)，上面一看就明白等，萬變不離其宗，一些新手段新方法都是在基礎(chǔ)性會(huì)計(jì)核算工作之上更新進(jìn)步的，也不可能脫離基礎(chǔ)會(huì)計(jì)核算工作的本質(zhì)而獨(dú)立存在。單純依靠國庫集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)、出納根據(jù)會(huì)計(jì)電算化賬目余額進(jìn)行賬目核對(duì)等都是非常危險(xiǎn)的手段，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。

二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理安全的幾點(diǎn)思路

（一）棄暗投明，規(guī)范支出

陽光一支出，文明一大步；規(guī)范一細(xì)節(jié)，安全全過程。逐步把所有暗箱操作和不規(guī)范的支出都陽光化和規(guī)范化，堵塞財(cái)政資金安全管理的隱患和漏洞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)繁雜導(dǎo)致一些支出不陽光不規(guī)范，但是我們絕不能任其發(fā)展，不管不問，依靠變通和暗箱操作，必須還原支出本來面目。對(duì)這些不陽光和不規(guī)范的支出，一要研究相關(guān)相近政策，尋找思路；二要結(jié)合實(shí)際出制度規(guī)范。以鵬泉街道辦事處為例，2014年聯(lián)合區(qū)公安局出臺(tái)《鵬泉街道辦事處華山路等三個(gè)派出所經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助管理辦法（暫行）》，將派出所經(jīng)費(fèi)缺口納入辦事處預(yù)算，由辦事處財(cái)政所單獨(dú)設(shè)立賬套，代理記賬，一方面杜絕了多年來派出所向村居亂收費(fèi)，迫使村居變通支出加重村居負(fù)擔(dān)現(xiàn)象，提高了派出所工作的獨(dú)立性和主動(dòng)性；另一方面保證了這部分財(cái)政資金能夠陽光運(yùn)行，安全管理。通過棄暗投明，規(guī)范支出，2015年和2016年這部分支出一直與2014年支出持平，不再出現(xiàn)年年增長現(xiàn)象。2015年根據(jù)高新區(qū)差旅費(fèi)相關(guān)文件出臺(tái)《信訪差旅費(fèi)相關(guān)規(guī)定》，規(guī)范信訪夜間值班和穩(wěn)控人員支出，既能保證信訪維穩(wěn)工作正常開展，又能保證支出有規(guī)可循，2015年這類信訪支出較2014年下降32%。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，筑牢根基

九層之臺(tái)，起于累土，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理關(guān)鍵在基礎(chǔ)，財(cái)政所人員雖然人微言輕，但只要抓住會(huì)計(jì)基礎(chǔ)核算工作，財(cái)政資金管理工作大有可為。

1. 強(qiáng)化銀行余額調(diào)節(jié)表的作用。新《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》中把銀行余額調(diào)解表作為第四類會(huì)計(jì)檔案——其他會(huì)計(jì)資料。在實(shí)際工作中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所忽視銀行余額調(diào)節(jié)表作用，銀行余額調(diào)節(jié)表資料不全，更有甚者沒有銀行余額調(diào)節(jié)表，銀行余額調(diào)節(jié)表雖然是會(huì)計(jì)核算工作中一個(gè)細(xì)微環(huán)節(jié)，但銀行余額調(diào)節(jié)表對(duì)未達(dá)賬項(xiàng)的控制和跟蹤卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理的重要一環(huán)，鵬泉辦事處財(cái)政所2014年重點(diǎn)加強(qiáng)銀行余額調(diào)節(jié)表工作，把銀行余額調(diào)節(jié)表放到憑證一樣的地位，每月把對(duì)完賬的銀行調(diào)節(jié)表和銀行對(duì)賬單及未達(dá)賬項(xiàng)的資料整理好制作一本憑證，資料上會(huì)計(jì)、出納、所長都簽字確認(rèn)，尤其是對(duì)未達(dá)賬項(xiàng)嚴(yán)格控制，每一筆未達(dá)賬項(xiàng)必須有經(jīng)辦人簽字確認(rèn)，銀行原因（有時(shí)候銀行柜員操作失誤，導(dǎo)致銀行對(duì)賬單出現(xiàn)收支對(duì)沖現(xiàn)象，實(shí)際上沒有真實(shí)業(yè)務(wù)）造成的未達(dá)賬項(xiàng)由銀行單獨(dú)出具說明，所有未達(dá)賬項(xiàng)都清晰記載，分清責(zé)任，連續(xù)超過兩個(gè)月的未達(dá)賬項(xiàng)啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制，這一方面有利于會(huì)計(jì)基礎(chǔ)核算工作規(guī)范化，記錄清晰，責(zé)任明確；另一方面更有利于約束會(huì)計(jì)出納資金支出行為，減少財(cái)政資金安全隱患。在2015年和2016年民政專項(xiàng)審計(jì)、社保資金專項(xiàng)審計(jì)、離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，銀行余額調(diào)節(jié)表憑證對(duì)審計(jì)準(zhǔn)確性和效率性起到了非常好的作用。

2. 嚴(yán)格履行對(duì)賬制度。通過上述案例可以看出，最大的安全隱患就是不能嚴(yán)格履行對(duì)賬制度。在對(duì)賬工作上來不得半點(diǎn)松懈，嚴(yán)格對(duì)賬這根弦時(shí)刻要繃緊，每月收入支出結(jié)束，出納和會(huì)計(jì)要根據(jù)銀行對(duì)賬單明細(xì)（蓋章）和財(cái)政所單據(jù)要每一筆進(jìn)行核對(duì)，沒有單據(jù)的支出要核實(shí)清楚，做未達(dá)賬項(xiàng)，有問題的要及時(shí)匯報(bào)領(lǐng)導(dǎo)；現(xiàn)金要與借條和現(xiàn)金支票頭和庫存現(xiàn)金核對(duì)；這兩個(gè)基本環(huán)節(jié)必須嚴(yán)格進(jìn)行，每一環(huán)節(jié)都不能省略，也不能講情面，把所有對(duì)賬資料整理好放到銀行余額調(diào)節(jié)表里訂成一本憑證存檔，如果每一個(gè)月都能嚴(yán)格對(duì)賬，哪怕對(duì)賬慢一點(diǎn)，對(duì)賬時(shí)間長一點(diǎn)，堅(jiān)持下去，月月核對(duì)好，全年就不可能存在很大問題。

3. 切實(shí)履行程序。信任不能代替監(jiān)督，更不能代替程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制定的財(cái)務(wù)制度和支付程序，都是安全管理的根本，寧可一些支出緩一步，嚴(yán)格一點(diǎn)，也不能讓事態(tài)緊急，刻不容緩，領(lǐng)導(dǎo)安排，手續(xù)日后再補(bǔ)這些原因成為借口和擋箭牌，嚴(yán)格遵循程序，認(rèn)真履行程序，保證每一步程序都按照制度進(jìn)行，都留有詳盡的記錄和資料，必須貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理全過程，當(dāng)今社會(huì)既是一個(gè)樹立規(guī)矩的時(shí)代，更是一個(gè)遵守規(guī)矩的時(shí)代，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理，程序一步也不能少。

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（作者單位：萊蕪高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)鵬泉街道辦事處）