淺析水務(wù)管理部門水利基礎(chǔ)設(shè)施資金管控問題

曹晶瓏

摘要：隨著水利基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模的增長，以及政府資金績效評價的要求，水務(wù)管理部門需要加強對水利基礎(chǔ)設(shè)施資金的管控，以此確保資金的使用實現(xiàn)其效果。文章通過對水利基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀的調(diào)查研究，結(jié)合實際情況分析出水利基礎(chǔ)設(shè)施資金的會計核算方法存在資本化確認(rèn)不及時、無法提供投資總額信息、投資決策主觀性強、出現(xiàn)反復(fù)投資等資金控制以及資金使用效果較難量化等問題。針對上述問題，結(jié)合水利基礎(chǔ)設(shè)施資金使用特點，文章建議從設(shè)結(jié)合施建設(shè)及運行維護(hù)兩個階段，來進(jìn)行資金管控。對于水利基礎(chǔ)設(shè)施改、擴、建階的工作特點，建議對作為“待攤核銷”處理的資金建立投資臺賬，實現(xiàn)實時更新與信息共享，以此作為投資決策的依據(jù)，并通過預(yù)算整體把控該階段的資金。而對于設(shè)施運行維護(hù)階段，建議通過外購專業(yè)運維公司來提高資金使用效果，并通過合同、支付條款限制及監(jiān)督檢測來實現(xiàn)資金使用的控制。同時，還應(yīng)該通過量化主觀目標(biāo)成果及成本控制，來實現(xiàn)此階段的資金管控。

關(guān)鍵詞：水利基礎(chǔ)設(shè)施資金；投資臺賬；政府購買服務(wù)

自2005年以來，我國水利投資規(guī)劃一直處于快速增長的趨勢，復(fù)合增速高達(dá)24%。隨著投資規(guī)模的不斷增加，如何從財務(wù)角度通過對資金的有效管控，使每筆水利設(shè)施投資的資金都夠切實達(dá)到預(yù)期投資效果、充分發(fā)揮社會效益，具有現(xiàn)實意義。

一、水利基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的主要特點

政府投資建設(shè)的水利基礎(chǔ)設(shè)施可以分為，堤、壩、閘等水工建筑物，管線、溢洪道等溢洪設(shè)施，引水渠道及管線，管理房，水井，河道治理工程及其他設(shè)備、工具等資產(chǎn)。就目前來看，水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金主要用于水利基礎(chǔ)設(shè)施改、擴、建等工程建設(shè)以及建成后設(shè)施的維修保養(yǎng)，具有以下幾個特點。

（一）財政資金使用強調(diào)績效評價

水利基礎(chǔ)設(shè)施資金主要來源于政府投資，隨著財經(jīng)政策及法規(guī)的日趨完善，對水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的管控也越來越嚴(yán)，這就要求水務(wù)管理部門在使用水利投資資金時必須加強監(jiān)管。近年來，政府投資的另一特點是強調(diào)績效評價，重大的水利工程投資都要進(jìn)行績效評價。每筆投資是否合理、有效的使用，是否達(dá)到預(yù)期的防洪、水環(huán)境改善等效果，水務(wù)管理部門是否通過其對水利基礎(chǔ)設(shè)施資金的使用達(dá)到其為公眾服務(wù)的職能。

（二）較難確定水利基礎(chǔ)設(shè)施資金最終流向

由于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自身的特點，對于某一個項目的投資，在實際工作中，很難確定該筆資金是用于建造固定資產(chǎn)還是屬于費用化支出。例如，河道治理項目，既包括河道護(hù)砌又包括清淤，作為整體完成的項目很難具體確定資金是用于清淤還是用于護(hù)砌。

（三）水利基礎(chǔ)設(shè)施投資主觀性比較強

水利基礎(chǔ)設(shè)施是否該改擴建、什么時候改擴建、要達(dá)到什么樣的效果等，主要依靠水主管部門及其上級部門的判斷。例如河道治理，隨著設(shè)計理念的改變或?qū)Νh(huán)境要求的提高，就有可能重新投資治理。

（四）水利基礎(chǔ)設(shè)施資金使用效果主觀性比較強

水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的部分支出沒有標(biāo)準(zhǔn)，需要依靠主觀判斷支出金額。資金支出要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)也很難客觀設(shè)定。如水環(huán)境改善工程，對于環(huán)境的改善程度或美化達(dá)到的滿意度比較主觀，衡量標(biāo)準(zhǔn)很難具體量化。

二、現(xiàn)階段水利基礎(chǔ)設(shè)施資金管控存在的主要問題

（一）會計核算資本化確認(rèn)問題

由于水利基礎(chǔ)設(shè)施較難確定資金最終流向，項目投資資金資本化確認(rèn)成為現(xiàn)實中的問題，如河道護(hù)坡改造是費用化還是計入河道成本。針對上述原因，大部分水務(wù)管理單位，部分水利基礎(chǔ)設(shè)施沒有資產(chǎn)賬，相關(guān)項目資金長期掛在基建賬上，未轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)并隨實物移交。

（二）某項設(shè)施投資總額度不確定問題

根據(jù)基建相關(guān)會計制度，對于財政部門認(rèn)可的不能計入資產(chǎn)的投資，應(yīng)作待攤核銷處理，經(jīng)財政部門認(rèn)可后沖銷相應(yīng)的投資。由于水利基礎(chǔ)設(shè)施除確定的設(shè)備外，用于河道治理、河道清淤等具體資金均不適合確認(rèn)為資產(chǎn)，因此在計入費用沖銷后，會導(dǎo)致無法核算某項基礎(chǔ)設(shè)施歷年來年的投資總額度。

（三）水利基礎(chǔ)設(shè)施反復(fù)投資問題

由于投資信息的缺乏，導(dǎo)致水務(wù)管理部門或其主管部門在做投資決策時缺乏客觀數(shù)據(jù)支持，以致可能出現(xiàn)某條河道短期內(nèi)反復(fù)投資，大量的財政資金投入失去了具體而準(zhǔn)確的依據(jù)。

（四）資金使用效果無法準(zhǔn)確計量問題

由于水利基礎(chǔ)設(shè)施資金可見效果的主觀性，導(dǎo)致無法準(zhǔn)確計量投入資金的效果。投入多少錢用來達(dá)到什么樣的效果，不能客觀計量，也就無法判斷投資決策的可行性，必然導(dǎo)致資金管控的失效，也會給績效評價帶來困難。

（五）水利基礎(chǔ)設(shè)施資金結(jié)構(gòu)安排不合理

通過實際調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，目前財政水利資金主要用在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方面，而水資源和水生態(tài)保護(hù)投入較少。而且水利基礎(chǔ)設(shè)施資金仍然大量用于工程建設(shè)，而對于設(shè)施的維護(hù)及保持相對較少。因此，雖然水利設(shè)施建設(shè)投資大，卻由于維護(hù)不到位，未發(fā)揮其作用，還導(dǎo)致設(shè)施毀損，形成資金的浪費。

三、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期資金的管控建議

針對目前水利基礎(chǔ)設(shè)施資金管控存在的問題，在水利基礎(chǔ)設(shè)施改、擴、建期間的資金管控，從財務(wù)角度看，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行完善。

（一）明確會計核算

1. 明確水利基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)確認(rèn)范圍

結(jié)合水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的特點，應(yīng)及時明確形成固定資產(chǎn)的投資。如果工程投資所建成的水利基礎(chǔ)設(shè)施符合財務(wù)對于固定資產(chǎn)的定義，能形成有形的資產(chǎn)，可以基本合理確定使用年限，具體包括：閘、壩等水工設(shè)施、管理房等。而其余水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)劃分為不能形成資產(chǎn)的投資，該類工程投資無法形成有形物，無法合理確定使用年限，具體包括：河道清淤、護(hù)坡、河道治理等。

2. 會計核算

對于可以形成固定資產(chǎn)的投資，按照基本建設(shè)會計制度的規(guī)定，計入交付使用價值，轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)，并隨實物交接管理單位。按照基建相關(guān)會計制度及財務(wù)管理規(guī)定，非經(jīng)營性項目發(fā)生的江河清障、水土保持及其他經(jīng)財政部門認(rèn)可的不能形成資產(chǎn)部分的投資，作待核銷處理，在財政部門批復(fù)竣工決算后，沖銷相應(yīng)的資金。

3. 施工方、監(jiān)理方及水務(wù)管理單位加強對資料的收集匯總

為了準(zhǔn)確進(jìn)行會計核算，需要明確的資金流向明細(xì)，首先，水務(wù)管理單位要對所需資料提出明確要求；其次，施工方要根據(jù)要求建立資料收集匯總體系，確保財務(wù)資料完整、準(zhǔn)確的收集；最后，監(jiān)理方要對施工方提供的資料進(jìn)行確認(rèn)，確保最終提交水務(wù)管理單位的清單資料劃分無誤、金額準(zhǔn)確。

（二）建立水利基礎(chǔ)設(shè)施投資臺賬

按照基本建設(shè)會計制度的規(guī)定，不能形成資產(chǎn)的資金最終進(jìn)行沖銷，這樣就導(dǎo)致了本文前述的無法準(zhǔn)確核算投資總額的問題，因而導(dǎo)致了財政資金的失控。因此，除按會計制度進(jìn)行核算外，需要利用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建立投資臺賬。

1. 投資臺賬內(nèi)容

該臺賬以水利基礎(chǔ)設(shè)施投資類別為依據(jù)，具體包括，投資項目、時間、投資金額、采用的措施、實施效果。如河道治理項目，具體明細(xì)到每條河道，每次對該河道進(jìn)行投資時，都準(zhǔn)確計入投資啟始時間、工程建設(shè)跨度、建設(shè)的主要內(nèi)容、計劃達(dá)到的效果、采用的措施等。

2. 動態(tài)實時更新臺賬

除每次進(jìn)行改、擴、建更新資金臺賬外，實時更新資金使用達(dá)到的效果。如以改善水環(huán)境為目的河道治理項目，可以將改、擴、建后水環(huán)境的變化情況定期進(jìn)行更新記錄，追蹤該項目投資效果。以便于了解投資所產(chǎn)生的效果變化以及建設(shè)時采用的方式是否合理，進(jìn)而對該項目的投資決策進(jìn)行判評。

3. 財政共享數(shù)據(jù)

水利基礎(chǔ)設(shè)施投資臺賬，主要由水務(wù)管理部門進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)，同時建議對接財政部門，與財政部門共享信息，有利于財政部門監(jiān)督資金的使用，同時，還可以為下?lián)芩A(chǔ)設(shè)施運維資金提供決策依據(jù)。

投資臺賬的建立和使用，有利用通過對水利基礎(chǔ)設(shè)施資金投入和使用效果的實時管控，為水務(wù)管理部門及其上級部門提供信息，輔助其投資決策，改善資金使用主觀性問題，提高財政資金使用效率，也為績效評價提供相應(yīng)的依據(jù)。

（三）加強預(yù)算管控

1. 以預(yù)算為工具對水利基礎(chǔ)設(shè)施資金進(jìn)行管控

建議通過合理編制預(yù)算，確定水利基礎(chǔ)設(shè)施改、擴、建資金使用的最高限額；通過對預(yù)算執(zhí)行的管控，對設(shè)施建設(shè)期間的支出進(jìn)行把控；通過預(yù)算分析，對設(shè)施建設(shè)的資金使用情況進(jìn)行總結(jié)、改善投資決策。

2. 預(yù)算的編制及使用

水務(wù)管理部門應(yīng)結(jié)合本部門的工作重點及計劃，擬定下年度水利基礎(chǔ)設(shè)施改、擴、建項目計劃，該計劃應(yīng)符合水務(wù)管理部門的職責(zé)重點，水事務(wù)發(fā)展的整體趨勢。在初步計劃的基礎(chǔ)上，由專業(yè)人員編制具體項目的預(yù)算數(shù)，要考慮全面、金額準(zhǔn)確，最后匯總成下一年度的預(yù)算。水務(wù)管理部門必須嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，才能發(fā)揮預(yù)算對資金的管控作用，如果在建設(shè)過程中發(fā)生偏離預(yù)算數(shù)的情況，要按原審批程序重新審批，并要有合理的理由。當(dāng)然，預(yù)算執(zhí)行取決于預(yù)算編制的優(yōu)劣，還要求預(yù)算編制要細(xì)化項目，具體細(xì)化到什么時間做什么項目，某項目什么時間做什么事情，這樣才能及時發(fā)現(xiàn)偏差，并予以改正。

當(dāng)然，由于預(yù)算編制復(fù)雜，投入時間、人員、資金成本大；預(yù)算編制過于精細(xì)，資金使用上就缺乏靈活性，也減少了節(jié)約資金的可能。預(yù)算編制過于粗放，就不能達(dá)到控制的目的；凡納入預(yù)算的項目，都要求按計劃執(zhí)行，但隨著實際情況的變化，項目可能存在不合理性。

四、水利基礎(chǔ)設(shè)施運維期資金的管控

（一）優(yōu)化水利基礎(chǔ)設(shè)施資金支出結(jié)構(gòu)

由于現(xiàn)實中的“重建輕管”的問題，政府應(yīng)合理增加水利基礎(chǔ)設(shè)施運行維護(hù)的費用。水利設(shè)施的運行維護(hù)資金的使用，是保證設(shè)施建設(shè)資金不被浪費、設(shè)施正常運轉(zhuǎn)、發(fā)揮功效的保障，水務(wù)管理部門應(yīng)該合理安排水利基礎(chǔ)設(shè)施資金，根據(jù)實際需要增加運行維護(hù)資金的分配。

同時，水務(wù)管理部門應(yīng)開闊思路，將基礎(chǔ)設(shè)施資金使用的范圍增加到如水土涵養(yǎng)、水資源保護(hù)等方面的投資，以便適應(yīng)社會對于水務(wù)工作新的要求，以及強調(diào)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)鏈建設(shè)、水資源稀缺的現(xiàn)狀。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，水利基礎(chǔ)設(shè)施資金可以用于投入信息化建設(shè)，以便于更好的為水利基礎(chǔ)設(shè)施運行維護(hù)服務(wù)。

（二）采購專業(yè)公司實施運維

目前水利基礎(chǔ)設(shè)施運行維護(hù)資金是由水務(wù)管理部門下屬單位具體使用，因此存在水平參差不齊、資金使用效果不一致。水務(wù)管理部門對于下?lián)艿礁鲉挝坏馁Y金失去了管控，導(dǎo)致資金浪費或掛賬，無法實現(xiàn)預(yù)期的使用效果，也是前文提到的水利基礎(chǔ)設(shè)施不能得到很好維護(hù)的原因。而專業(yè)的公司具備所需專業(yè)的設(shè)備及技術(shù)能力，可以實現(xiàn)規(guī)模效益，很大程度上提高資金的使用效果。

1. 專業(yè)機構(gòu)的遴選

目前國家正大力推行政府購買服務(wù)、PPP模式等，水利基礎(chǔ)設(shè)施運行期間的資金也可以借鑒該種方式，委托相關(guān)專業(yè)公司實施。專業(yè)機構(gòu)的選擇是委托成功的關(guān)鍵，只有找到合適的公司，才可能真正發(fā)揮資金的使用效果。這就要求，所選取的公司必須具備相應(yīng)的專業(yè)能力，應(yīng)結(jié)合公司的規(guī)模、業(yè)績、提供服務(wù)的保障及資金等綜合因素進(jìn)行選取。同時，水利基礎(chǔ)設(shè)施使用的資金為政府投資，必須按照政府采購法規(guī)定的程序?qū)嵤?/p>

2. 合同簽訂及資金支付

服務(wù)合同是對所選取公司的法律制約。水務(wù)管理部門必須斟酌服務(wù)合同條款，雙方對于重要的服務(wù)內(nèi)容及權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，并嚴(yán)格按照合同執(zhí)行。還要在合同中明確規(guī)定服務(wù)需達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)及資金使用帶來的效果。

水務(wù)管理單位還必須根據(jù)所采購服務(wù)的特點，在合同中明確規(guī)定支付的比例。合同應(yīng)明確資金支付條款和支付程序以及支付達(dá)到的效果，建議在合同中規(guī)定資金支付要與達(dá)到的效果相匹配。資金的尾款要根據(jù)檢測結(jié)果或評審結(jié)果支付。如有必要，需預(yù)留質(zhì)量保證金，在服務(wù)期過后一段時間內(nèi)支付。

（三）實時監(jiān)測資金使用效果

1. 量化主觀效果

水利基礎(chǔ)設(shè)施資金運行維護(hù)期間的資金使用關(guān)鍵在于其達(dá)到的效果。而運行維護(hù)的效果又很難計量。這就需要水務(wù)管理部門考慮如何將主觀效果進(jìn)行量化，進(jìn)而實現(xiàn)實時監(jiān)測資金使用的成效。如綠化保潔，可以規(guī)定綠化的范圍、綠化保持的時間、河面無漂流物面積等項目，并根據(jù)重要程度規(guī)定分?jǐn)?shù)比例，最后算出綜合分?jǐn)?shù)。

2. 使用專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)

使用運行維護(hù)資金，可以考慮聘請專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)。如使用藥劑改善水質(zhì)，建議撒藥后，定期或不定期的由專業(yè)機構(gòu)對水質(zhì)狀況進(jìn)行檢測。水工設(shè)施維護(hù)，除服務(wù)方有專業(yè)機構(gòu)實施外，還可以考慮聘請監(jiān)理機構(gòu)監(jiān)督實施等

（四）資金成本控制

1. 通過預(yù)算編制實現(xiàn)成本控制

水利基礎(chǔ)設(shè)施運行維護(hù)階段的資金使用，建議進(jìn)行成本控制。該筆資金大部分納入了財政預(yù)算。因此要結(jié)合預(yù)算對成本進(jìn)行控制。在預(yù)算編制期間，水務(wù)管理部門要根據(jù)實際需要編制運維預(yù)算，要有充分的理由和認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)?？梢越柚疚纳鲜鐾顿Y臺賬所提供的信息編制預(yù)算，財政部門也可利用該信息審批預(yù)算。

2. 通過采購談判實現(xiàn)成本控制

水務(wù)管理部門在進(jìn)行貨物或服務(wù)采購時，一定要考慮成本效益原則，盡量降低采購成本，并通過談判來在保證質(zhì)量的前提下，節(jié)省成本。這就要求水務(wù)管理部門需要根據(jù)相關(guān)法規(guī)及采購的內(nèi)容，合理選擇采購方式，并在選取服務(wù)商和供應(yīng)商時，就要考慮到成本。

3. 通過制定支付標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)成本控制

水利基礎(chǔ)設(shè)施運維資金的使用標(biāo)準(zhǔn)較難確定，這就使水務(wù)管理部門在選擇服務(wù)對象時，無法準(zhǔn)確定義支付標(biāo)準(zhǔn)，有可能導(dǎo)致成本失控。如綠化保潔支出，河道需要達(dá)到什么樣的綠化水準(zhǔn)，達(dá)到該水準(zhǔn)所需資金支付的標(biāo)準(zhǔn)是什么，都需水務(wù)管理部門予以考慮。并應(yīng)結(jié)合資金使用實現(xiàn)的效果來確定資金支付的標(biāo)準(zhǔn)。

4. 通過預(yù)算分析實現(xiàn)成本控制

水利基礎(chǔ)設(shè)施運行維護(hù)資金使用過程中，一旦有偏離預(yù)算的現(xiàn)象，需引起注意，查明原因，是由于管理失誤，則及時糾正；是由于預(yù)算編制不合理，則進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。水務(wù)管理部門不能因為本年度預(yù)算已經(jīng)下達(dá)，就不再考慮各種可以降低成本的可能，如確實可以減少設(shè)施維護(hù)成本，則應(yīng)與財政溝通調(diào)整預(yù)算，做到對水利基礎(chǔ)設(shè)施資金額度的整體節(jié)約。

總之，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)水利基礎(chǔ)設(shè)施資金的使用方向，分別從建設(shè)和運行維護(hù)兩個階段加強水利基礎(chǔ)設(shè)施資金管控力度，實現(xiàn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

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（作者單位：北京市朝陽區(qū)水務(wù)局）