農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的土地流轉(zhuǎn)問題及對(duì)策

劉曉峰+劉暢

[摘要]我國(guó)作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，處理好土地問題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。近年來隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來越多的耕地被占用、挪用或者被廢棄，“糧食安全”面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這一形勢(shì)下國(guó)家制定了有關(guān)深化農(nóng)村土地制度改革、穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、推進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)體系等一系列措施。結(jié)合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下，提出了加大財(cái)稅政策與金融支農(nóng)相關(guān)政策力度、建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)等對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

[中圖分類號(hào)]F301[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]2095-3283（2017）04-0118-02

一、引言

2015年底中央農(nóng)村工作會(huì)議，首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)概念，提出去庫存、降成本、補(bǔ)短板。農(nóng)業(yè)供給側(cè)這一概念的提出，主要是由于我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低、耕作效率低導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品成本高，為了保障廣大農(nóng)民的基本生存，國(guó)家在玉米等產(chǎn)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼和收儲(chǔ)，但這種行為最終導(dǎo)致玉米產(chǎn)能過剩、大豆等其它作物產(chǎn)能不足、農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)外價(jià)格倒掛甚至進(jìn)口價(jià)格遠(yuǎn)低于收儲(chǔ)價(jià)格、玉米庫存激增且臨儲(chǔ)玉米拍賣成交率極度低迷等問題。只有降低成本，才能改變當(dāng)前不健康的收儲(chǔ)制度，從而實(shí)現(xiàn)去庫存和補(bǔ)短板。而降成本的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，只有通過規(guī)?；?、機(jī)械化和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，才有可能真正降低成本。2017年2月5日中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》發(fā)布，指出深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，包括細(xì)化和落實(shí)承包土地“三權(quán)分置”辦法等土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容。

關(guān)于土地的流轉(zhuǎn)問題，眾多學(xué)者從土地流轉(zhuǎn)政策、土地流轉(zhuǎn)模式，以及土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀等不同視角進(jìn)行了研究。如西南財(cái)經(jīng)大學(xué)王恒教授（2015）以土地立法的視角看待土地流轉(zhuǎn)問題，將土地流轉(zhuǎn)政策歸結(jié)為單一制政策和雙層制政策[1]。中國(guó)人民大學(xué)羅玉輝（2016）對(duì)一種新的土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了設(shè)想，設(shè)想構(gòu)建“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，高層級(jí)政府部門提供政策法規(guī)服務(wù)，基層政府部門側(cè)重土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建[2]。東北農(nóng)業(yè)大學(xué)《東北地區(qū)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收機(jī)制及政策研究》課題組（2016）研究表明，黑龍江省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)數(shù)量擴(kuò)大化、主體規(guī)?；?、體系雛形化、政策主導(dǎo)化等特點(diǎn)，存在著流轉(zhuǎn)思想不積極、行為不規(guī)范、租賃待完善、政策不配套等問題[3]。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式主要包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換和入股，這里所說的土地流轉(zhuǎn)形式均指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)包情況下承包戶仍然擁有對(duì)土地的承包權(quán)，僅僅轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；轉(zhuǎn)讓指土地承包方在征得土地發(fā)包方的同意之后，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移；出租土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地，仍然用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)；互換是為了土地的整合與管理，承包戶間進(jìn)行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自愿調(diào)換；入股指按土地經(jīng)營(yíng)權(quán)參與農(nóng)村組織的經(jīng)營(yíng)管理方式，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

第一，財(cái)稅政策執(zhí)行力度較低。直接財(cái)政補(bǔ)貼形式較為單一。各地區(qū)政府部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政支持主要局限于對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼，對(duì)于玉米、水稻、大豆，以及小麥種植大戶的補(bǔ)貼主要采取項(xiàng)目補(bǔ)助或增加貸款額度的方式。各地區(qū)財(cái)政支持對(duì)象和形式都較為單一。缺乏支持土地流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)資金。土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展離不開相關(guān)專項(xiàng)資金的支撐，有關(guān)沿海城市如江蘇、浙江等地，其對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政資金支持力度很大，相比之下，我國(guó)其他地區(qū)缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)資金支持，土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政支持力度明顯較小。目前地方扶持鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)資金各省地方政府所投入的十分有限。

第二，金融支農(nóng)政策下矛盾突顯。金融支農(nóng)力度難以滿足日益擴(kuò)大的土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，逐漸產(chǎn)生了一大批大農(nóng)戶，這些大農(nóng)戶進(jìn)行規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)于機(jī)械等各方面農(nóng)資的需求量極大，產(chǎn)生大量的資金信貸需求，支農(nóng)機(jī)構(gòu)的中小額貸款難以滿足對(duì)大農(nóng)戶的資金支持，需要加大對(duì)其信貸資金支持力度。銀行貸款期限與農(nóng)業(yè)信貸期限需求的矛盾，但是隨著土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，農(nóng)戶的信貸需求也變得復(fù)雜多樣，短期信貸容易影響部分種植農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

第三，缺少有效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，土地流轉(zhuǎn)過程管理不規(guī)范。一是中介服務(wù)組織缺失。造成土地流轉(zhuǎn)過程中土地流轉(zhuǎn)者之間的土地信息不能達(dá)到高效的互相了解；二是土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制缺乏效率。農(nóng)民尚未充分挖掘土地的生財(cái)之效，而有關(guān)部門的激勵(lì)引導(dǎo)行為效果較差；三是土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格與土地實(shí)際價(jià)值偏差較大，急需構(gòu)建一套科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制；四是土地流轉(zhuǎn)管理水平較差，沒有規(guī)范的專門管理機(jī)構(gòu)，造成土地流轉(zhuǎn)效益較低。另外，土地流轉(zhuǎn)過程中鑒定和備案程序形同虛設(shè)，落實(shí)不到位，存在土地都已流轉(zhuǎn)出去而未簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的情況，即便簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同的農(nóng)戶，合同條款不規(guī)范，內(nèi)容存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)；為了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程、完成相關(guān)政府指標(biāo)，強(qiáng)行征地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這更突顯了當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)管理不規(guī)范。

三、供給側(cè)改革視角下的土地流轉(zhuǎn)對(duì)策

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)政府不再單純追求GDP增長(zhǎng)，而是更加注重經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，從供給側(cè)出發(fā)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高全要素生產(chǎn)率。

第一，提高財(cái)稅政策對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的支持力度。整合各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)資金，鼓勵(lì)農(nóng)戶建立土地股份合作組織。土地股份合作組織由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民組成，以其擁有的土地資源或地面附著物自愿入股，合作組織按土地往年產(chǎn)出價(jià)值的實(shí)有股份計(jì)算分紅，年末再依據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)行利潤(rùn)再分配。加入土地股份合作組織可以讓農(nóng)民得到土地租金收入，而且還可以讓農(nóng)民得到土地增值的分紅收入，提高了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。不僅如此，如果更多的農(nóng)民加入到土地股份合作組織，可以使土地資源更加集中，更易于形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，吸收更多的農(nóng)民就業(yè)，提高城鎮(zhèn)化水平，保障更多農(nóng)民的利益。土地股份合作組織為農(nóng)民提供了更多的社會(huì)保障功能，使他們利用土地資源能夠獲得較高且相對(duì)穩(wěn)定的長(zhǎng)期收益，有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。政府各相關(guān)部門應(yīng)整合各項(xiàng)支農(nóng)資金，統(tǒng)籌規(guī)劃，更好地促進(jìn)土地股份合作組織的發(fā)展建設(shè)。在政策法規(guī)的扶持和規(guī)范下，推動(dòng)土地股份合作組織優(yōu)先發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，充分利用專項(xiàng)資金，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)做好下一年度用于建設(shè)發(fā)展土地股份合作組織的財(cái)政預(yù)算。對(duì)于新組建土地股份合作社，土地承包權(quán)入股面積超過一定規(guī)模以上并經(jīng)工商部門登記且運(yùn)作規(guī)范的，政府應(yīng)在財(cái)政上給予較高數(shù)額的補(bǔ)貼。

第二，加大金融支農(nóng)政策力度。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，金融對(duì)農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)高，目前仍缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，這就制約了金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效投入。因此，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性運(yùn)行，形成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，應(yīng)建立健全土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；鼓勵(lì)農(nóng)村建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，發(fā)布預(yù)流轉(zhuǎn)土地的面積、價(jià)格及位置相關(guān)信息，使得供求雙方信息對(duì)稱，加大監(jiān)督管理力度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，尤其是土地流轉(zhuǎn)合同，應(yīng)按示范文本進(jìn)行簽訂，保障供求雙方利益不受到侵害。

第三，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。首先建立各地區(qū)特色服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)行市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)聯(lián)動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，為流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢、中介委托、雙方洽談、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂鑒證、登記備案等服務(wù)。二是建立制度管理體系。以簽訂書面合同和等級(jí)備案制度為基礎(chǔ)，通過對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中雙方簽字的有效授權(quán)證書管理體系，建立電子永久性流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)登記備案。三是建立糾紛調(diào)處體系。建立村級(jí)協(xié)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、縣（區(qū)）仲裁的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處體系，縣鄉(xiāng)兩級(jí)建立調(diào)解工作組，制定規(guī)范的糾紛調(diào)處仲裁的程序、方法和制度，確保流轉(zhuǎn)糾紛的及時(shí)化解，切實(shí)維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。四是充分發(fā)揮新型村級(jí)組織職能作用。各級(jí)政府應(yīng)積極探索建立完善農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度體系，健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，明確農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)、土地股份及經(jīng)營(yíng)權(quán)利，妥善解決土地流轉(zhuǎn)中涉及農(nóng)民利益劃分、土地確權(quán)合法性等問題，營(yíng)造良好的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)環(huán)境，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向規(guī)?；⑿б婊较虬l(fā)展。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱馬琳）