精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制研究

◎雷咸勝 冉 密

精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制研究

◎雷咸勝 冉 密

精準(zhǔn)扶貧是“十三五”時(shí)期我國扶貧工作的重要方式。依據(jù)動(dòng)態(tài)治理理論將精準(zhǔn)扶貧分為瞄準(zhǔn)機(jī)制、幫扶機(jī)制、退出機(jī)制和監(jiān)測(cè)機(jī)制，四個(gè)機(jī)制形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的貧困治理過程。四個(gè)機(jī)制在運(yùn)行中堅(jiān)持扶貧對(duì)象的選擇性、扶貧措施的差異性、脫貧能力的可持續(xù)性和多元主體的協(xié)作性等原則。

精準(zhǔn)扶貧；動(dòng)態(tài)治理；機(jī)制原則

新時(shí)期的扶貧工作體現(xiàn)在走精準(zhǔn)扶貧的道路。精準(zhǔn)扶貧不是對(duì)貧困戶的簡單識(shí)別，也不是刻意地減少扶貧的規(guī)模，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的治理過程，是對(duì)扶貧資源的優(yōu)化配置，將扶貧資源用在貧困者身上。依據(jù)動(dòng)態(tài)治理將精準(zhǔn)扶貧分為瞄準(zhǔn)機(jī)制、幫扶機(jī)制、退出機(jī)制和監(jiān)測(cè)機(jī)制。

一、精準(zhǔn)扶貧的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制

動(dòng)態(tài)治理主要強(qiáng)調(diào)在治理的過程中依據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化，不斷地調(diào)整策略，要求治理者在能動(dòng)認(rèn)知基礎(chǔ)之上，將新認(rèn)識(shí)、新反思和新知識(shí)融入到治理的規(guī)則、政策和結(jié)構(gòu)之中，以更具適應(yīng)性和操作性回應(yīng)社會(huì)公共需求。動(dòng)態(tài)治理視角下的精準(zhǔn)扶貧就是依據(jù)不同的貧困原因制定差異化的幫扶措施，培育貧困者的可持續(xù)脫貧能力。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，需要建構(gòu)一套動(dòng)態(tài)治理機(jī)制。

（一）瞄準(zhǔn)機(jī)制

弄清扶貧的對(duì)象是扶貧工作的首要任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧改變了以往以片區(qū)為主要扶貧對(duì)象的目標(biāo)定位，轉(zhuǎn)而以貧困戶或者個(gè)人為主要對(duì)象。在充分利用前期扶貧資料、建檔立卡的基礎(chǔ)上，參考民政部門提供的最低生活保障及“五?！惫B(yǎng)者等信息實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別。通過分析得出貧困的原因，為下一步開展幫扶工作做好準(zhǔn)備。

（二）幫扶機(jī)制

不同的貧困個(gè)體存在不同的貧困原因。對(duì)因病致貧要加強(qiáng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等制度托底功能的完善，提高保障水平；對(duì)缺乏技術(shù)和資金等原因，政府要因地制宜加大投入，使之就地脫貧，如在一些地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮政府、市場、個(gè)體等多元主體的合作，通過產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)脫貧致富。在扶貧中要調(diào)動(dòng)貧困者的積極性，增強(qiáng)脫貧意識(shí)使其主動(dòng)參與到扶貧的項(xiàng)目中。

（三）退出機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，應(yīng)建立相應(yīng)的退出機(jī)制。貧困退出機(jī)制需要堅(jiān)持科學(xué)有效的退出原則，避免為了完成政績目標(biāo)而認(rèn)為的假脫貧。第一，通過建檔立卡的信息，觀察貧困者在幫扶后的變化，與當(dāng)?shù)氐钠骄钏竭M(jìn)行比較，是否已經(jīng)擺脫了貧困的指標(biāo)。第二，關(guān)注現(xiàn)有脫貧的能力是否具有可持續(xù)性。避免出現(xiàn)財(cái)政投入停止后又陷入貧困，重新回歸貧困的行列。

（四）監(jiān)測(cè)機(jī)制

為防止再次返貧的發(fā)生，有必要建立跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的推廣，為構(gòu)建監(jiān)測(cè)系統(tǒng)營造了良好的氛圍，由于我國互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的結(jié)合不斷進(jìn)步，數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)支持與環(huán)境支持逐步完善，這就在技術(shù)層面上保障了監(jiān)測(cè)系統(tǒng)及時(shí)觀察到脫貧者的生活狀況，及時(shí)采取適當(dāng)措施。在監(jiān)測(cè)方式上可采取PPP模式，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)等主體的合作。政府可將數(shù)據(jù)收集及技術(shù)操作承包給市場及社會(huì)組織等，政府發(fā)揮監(jiān)督作用，參與主體多部門配合形成合力，減少成本損耗。

二、精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)治理機(jī)制運(yùn)行的基本原則

（一）扶貧對(duì)象的選擇性原則

基于福利資源的有限性，福利的給予應(yīng)堅(jiān)持選擇性。以普遍關(guān)懷為目標(biāo)的福利構(gòu)建者認(rèn)為，國家提供的福利應(yīng)堅(jiān)持普惠性。社會(huì)福利是一種人人享有的權(quán)利，無需進(jìn)行家境調(diào)查。這種思想隨著福利資源的巨大浪費(fèi)和財(cái)政的壓力加大而逐漸被淡化，取而代之的是對(duì)扶貧對(duì)象的選擇性。這就需要對(duì)目標(biāo)進(jìn)行定位，目標(biāo)定位成為進(jìn)行改革和削減財(cái)政支出的重要政策工具。精準(zhǔn)扶貧包括兩層含義，一是把需要扶貧的個(gè)體都要瞄準(zhǔn)到，不能有遺漏；二是把不需要扶貧的對(duì)象剔除在扶貧之外。這需要我們對(duì)扶貧資源按照非排他性和非競爭性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，以往扶貧的大水漫灌，并沒有過多考慮到個(gè)體的差異，造成了部分扶貧資源的浪費(fèi)。因此，在精準(zhǔn)扶貧過程中需要堅(jiān)持選擇性的原則，使扶貧資源用到真正需要者的身上。

要防止選擇性的執(zhí)行導(dǎo)致對(duì)部分貧困者的排斥。精準(zhǔn)扶貧由以片區(qū)扶貧為主轉(zhuǎn)向扶貧到人或者戶，在實(shí)際操作中，有的地方為了減少到戶或者到人的數(shù)量，出現(xiàn)將一些群體排斥在精準(zhǔn)扶貧之外；有的地方為了快速實(shí)現(xiàn)政績，將一些貧困者排斥在外，而這些貧困者在政治地位和社會(huì)地位上處于劣勢(shì)地位，本身的利益訴求就得不到表達(dá)。還有些地方出現(xiàn)非貧困者對(duì)貧困者的取代，引發(fā)對(duì)資源的爭奪。有學(xué)者用“精英捕獲”來解釋這一現(xiàn)象，闡明本應(yīng)該惠及大眾的資源被少數(shù)群體占有，從而導(dǎo)致在政治和經(jīng)濟(jì)上權(quán)力較弱集團(tuán)的利益受到損害的現(xiàn)象。[1]瞄準(zhǔn)到戶到人機(jī)制，要求地方政府及村干部發(fā)揮重要作用，落實(shí)駐村幫扶制度，多渠道地了解貧困者的實(shí)際情況，防止真正的貧困者被排斥在外，也嚴(yán)禁非貧困者占用扶貧資源。

（二）扶貧措施的差異性原則

以往一刀切的扶貧方式忽視了致貧原因的不同，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、自身能力等都是致貧的原因，貧困者的異質(zhì)性特征決定了扶貧措施的差異性，當(dāng)前扶貧措施要由“無的放矢”轉(zhuǎn)向“有的放矢”。隨著貧困類型逐漸由以往單純的經(jīng)濟(jì)收入或者生活必需品的短缺到個(gè)體權(quán)利、自身發(fā)展等領(lǐng)域的貧困。不同的貧困原因必須對(duì)應(yīng)不同的脫貧措施。

精準(zhǔn)扶貧要注意差異化的成本無限擴(kuò)大化的問題。一方面要正確認(rèn)識(shí)幫扶手段主要是讓貧困者擁有擺脫貧困的可持續(xù)能力；另一方面幫扶措施要考慮成本和效益。對(duì)那些自然環(huán)境極其惡劣的地區(qū)，即使投入大量的資金也未必能取得應(yīng)有的效益?？梢钥紤]通過搬遷的方式讓貧困者離開惡劣環(huán)境，從而脫離貧困。差異化幫扶的目的是培育貧困者脫貧的能力，依靠自身的發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧而不至于再次陷入貧困。幫扶過程中產(chǎn)生的成本和效益應(yīng)有科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)測(cè)，做好短期和長期的規(guī)劃。

（三）脫貧能力的可持續(xù)性原則

脫貧的主要目標(biāo)是追求脫貧的可持續(xù)性，讓貧困者擁有可持續(xù)生計(jì)，即可行能力。可行能力主要是一種預(yù)存能力，即能夠自由從事創(chuàng)造性活動(dòng)的能力。[2]可行能力與可持續(xù)生計(jì)理念源于20世紀(jì)80年代人們對(duì)貧困理解的深入，包含諸多原則，如動(dòng)態(tài)性原則，外部幫助必須認(rèn)清生存戰(zhàn)略的動(dòng)態(tài)屬性，隨著人們境況的改變而變化，應(yīng)考慮較長遠(yuǎn)的支持。[3]扶貧措施不是讓貧困者短暫地脫貧，而是讓貧困者擁有可持續(xù)生計(jì)，實(shí)現(xiàn)自我擺脫貧困。貧困者可以依據(jù)現(xiàn)有的扶貧資源選擇適合自己的脫貧道路。以往是政府自上而下的推行扶貧工程，現(xiàn)在需要的是貧困者主動(dòng)地參與到扶貧項(xiàng)目中來，提升自己抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力，降低自身的脆弱性。

（四）多元主體的協(xié)作性原則

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，社會(huì)治理延伸至政府的各個(gè)領(lǐng)域，影響政府的行為?！笆濉币?guī)劃綱要中指出，鼓勵(lì)民營企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與扶貧開發(fā)[4]，這是中央扶貧工作理念的重要轉(zhuǎn)變。隨著貧困的復(fù)雜化和不確定性增強(qiáng)，政府獨(dú)立完成扶貧工作的難度增大，需要多元主體的協(xié)作。社會(huì)治理體系的建構(gòu)為扶貧的多元主體參與營造了良好的氛圍，政府出臺(tái)相關(guān)的政策鼓勵(lì)企業(yè)參與扶貧工作中來。個(gè)體作為扶貧的重要力量，無論是貧困者本人還是非貧困者，都是扶貧的重要力量。實(shí)踐證明，扶貧的多元主體參與有利于扶貧工作的開展，能夠起到有效的減貧效果。[5]

多元主體的協(xié)作需要克服合作中一些困境。各主體首先要有合作的意識(shí)。主體越多涉及到的利益也越多，各主體要以公共利益為導(dǎo)向，要有一定的規(guī)則來規(guī)范各主體的行為，實(shí)現(xiàn)平等合作，達(dá)到互利共贏。

[1]左停、楊雨鑫、鐘玲：《精準(zhǔn)扶貧:技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第8期。

[2] 虞崇勝、余揚(yáng)：《提升可行能力:精準(zhǔn)扶貧的政治哲學(xué)基礎(chǔ)分析》，《行政論壇》2016年第1期。

[3] Martha G.Roberts、楊國安：《可持續(xù)發(fā)展研究方法國際進(jìn)展——脆弱性分析方法與可持續(xù)生計(jì)方法比較》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2003年第1期。

[4] 《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，人民出版社2016年版，第139頁。

[5] 覃志敏：《連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困治理轉(zhuǎn)型:內(nèi)源性扶貧——以滇西北波多羅村為例》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期。

中國醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)）

責(zé)任編輯：王鵬凱

趙一輝·書畫作品

個(gè)稅改革新動(dòng)向

在十二屆全國人大五次會(huì)議舉行的記者會(huì)上，財(cái)政部部長肖捷回應(yīng)了個(gè)稅改革的熱點(diǎn)話題。

個(gè)稅免征額會(huì)提高嗎

肖捷表示，改革方案將根據(jù)居民消費(fèi)水平等因素綜合測(cè)算，確定是否提高免征額，該提高就提高。一些代表委員認(rèn)為，我國個(gè)稅免征額的調(diào)整主要考慮通貨膨脹等因素導(dǎo)致的生活成本上升，隔幾年相機(jī)調(diào)整。當(dāng)前考慮對(duì)免征額進(jìn)行調(diào)整有必要性。

勞動(dòng)所得能否統(tǒng)一稅負(fù)

根據(jù)規(guī)定，工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬等都是勞動(dòng)所得，其中工資薪金按月征收，勞動(dòng)報(bào)酬和稿酬則按次征收。現(xiàn)將勞動(dòng)收入分類征收，容易出現(xiàn)兩個(gè)人勞動(dòng)收入相同，但由于收入來源不同導(dǎo)致的稅負(fù)不同問題。比如，有的務(wù)工人員收入主要靠勞務(wù)報(bào)酬，繳納稅率為20%；有些群體收入來源多樣，不僅每項(xiàng)都有免征額，而且工資薪金也能享受遞進(jìn)稅率等更多優(yōu)惠。肖捷表示，個(gè)稅改革基本考慮將部分收入項(xiàng)目，比如工資薪金、勞動(dòng)報(bào)酬、稿酬等，實(shí)行按年匯總納稅。

哪些家庭日常開支能抵扣

肖捷說，個(gè)稅改革還將適當(dāng)增加與家庭生計(jì)相關(guān)的專項(xiàng)開支扣除項(xiàng)目，考慮有關(guān)“兩孩”家庭的教育等支出，進(jìn)一步減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。中山大學(xué)財(cái)稅系教授林江說，實(shí)施個(gè)稅綜合征收后，對(duì)納稅人而言，將要從現(xiàn)行的“代扣代繳”改為個(gè)人申報(bào)，需要匯總填報(bào)收入與納入專項(xiàng)開支扣除的相關(guān)信息，并接受稅務(wù)機(jī)關(guān)核查。

（摘自《新華每日電訊》2017年3月8日 劉碩等/文）