地方政府環(huán)境規(guī)制悖論及其治理

呂文雅

[提要] 社會(huì)性規(guī)制中的環(huán)境規(guī)制是其重要的形式之一，地方政府在環(huán)境規(guī)制過程中充當(dāng)重要角色。本文首先通過闡述政府規(guī)制及政府環(huán)境規(guī)制的概念，從實(shí)際出發(fā)提出地方政府環(huán)境規(guī)制悖論理論；其次分析我國(guó)地方政府環(huán)境規(guī)制悖論產(chǎn)生的內(nèi)在原因；最后提出治理地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；環(huán)境規(guī)制；合作治理

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年4月3日

一、概念界定和理論提出

（一）政府規(guī)制的界定。政府規(guī)制無處不在，表面看來并無規(guī)律可循，但是我們的生活和政府規(guī)制息息相關(guān)。我們?cè)谑章爮V播或者收看電視節(jié)目時(shí)，在日常的飲食生活中，都會(huì)隱約受到政府規(guī)制的影響。在漢語語境中，規(guī)制強(qiáng)調(diào)的是對(duì)于個(gè)體的規(guī)范和引導(dǎo)，其中包含了約束和激勵(lì)兩層含義。政府規(guī)制就是政府設(shè)置（出臺(tái)）規(guī)定進(jìn)行限制。規(guī)制作為具體的制度安排，可以分為社會(huì)性規(guī)制與經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。在公共管理領(lǐng)域中，可以定義為“社會(huì)公共機(jī)構(gòu)按照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行制約的行為”。丹尼爾·F·史普博認(rèn)為，“政府規(guī)制是由行政機(jī)構(gòu)制定和執(zhí)行，直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的規(guī)制?！?/p>

（二）政府環(huán)境規(guī)制的內(nèi)涵。政府環(huán)境規(guī)制作為社會(huì)性規(guī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，暫時(shí)還沒有統(tǒng)一權(quán)威界定，筆者結(jié)合前面政府規(guī)制的涵義，進(jìn)而嘗試全面闡述政府環(huán)境規(guī)制的內(nèi)涵，即政府環(huán)境規(guī)制就是政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，以提高環(huán)境質(zhì)量和公眾的健康安全等公共利益為目標(biāo)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和強(qiáng)制性的行政手段來對(duì)市場(chǎng)主體（主要為企業(yè)）各種活動(dòng)所帶來負(fù)面影響（如環(huán)境污染等）采取措施，進(jìn)行控制甚至是直接干預(yù)。環(huán)境具有公共物品的特性，環(huán)境污染則不可避免地具有負(fù)外部性，因此政府進(jìn)行環(huán)境規(guī)制的主要目的就是減少市場(chǎng)主體帶來的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)要將環(huán)境污染降低到公眾健康要求和環(huán)境容量的范圍之內(nèi)，并逐步提高環(huán)境質(zhì)量和資源利用率。這樣的話，才能夠促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為了達(dá)到如此效果，政府應(yīng)該積極地采取措施來對(duì)環(huán)境進(jìn)行有效規(guī)制。

（三）地方政府環(huán)境規(guī)制悖論理論的提出。改革開放以來，我國(guó)舉國(guó)上下都在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但是，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展一定程度上是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的，我國(guó)單位GDP污染物排放量超過發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的10倍之多，并且隨著資源的過度浪費(fèi)，污染物的隨意排放，使得環(huán)境的承載能力已達(dá)到極限。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性，漸漸放慢了經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)增長(zhǎng)速度。促進(jìn)環(huán)境建設(shè)，也對(duì)政府的環(huán)境規(guī)制能力提出更高要求。而我國(guó)地方政府不僅是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者，更是地方環(huán)境規(guī)制的規(guī)制者。對(duì)于此，地方政府則處于矛盾之中。因此，筆者結(jié)合政府環(huán)境規(guī)制的內(nèi)涵和悖論理論，來探討在環(huán)境規(guī)制中地方政府的行為邏輯，并試圖從行政學(xué)和管理學(xué)的視角出發(fā)，提出與既有研究不同的見解，對(duì)地方政府應(yīng)在環(huán)境規(guī)制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演什么樣的角色提出建議和措施，希望能對(duì)我國(guó)的環(huán)境改善起到一定的積極作用。

二、地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在原因

（一）地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)，忽略環(huán)境發(fā)展。近年來，每逢入冬后，大范圍霧霾天氣就會(huì)籠罩我國(guó)北方地區(qū)?！办F霾圍城”的背后，則是仍有一些地方政府存在錯(cuò)誤的發(fā)展觀和政績(jī)觀?！拔℅DP論英雄”仍是一些領(lǐng)導(dǎo)干部的主流政績(jī)觀。粗放式的發(fā)展方式，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，使得生態(tài)環(huán)境惡化。尤其是一些新上任官員仍存在個(gè)人英雄主義觀，圍繞“晉升競(jìng)標(biāo)賽”機(jī)制，不遺余力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加財(cái)政收入，使得自身政績(jī)滿滿得以晉升，而在地方留下的卻是環(huán)境進(jìn)一步的惡化。一方面生態(tài)環(huán)境建設(shè)是個(gè)長(zhǎng)期持久的工作。不少領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保意識(shí)薄弱，認(rèn)為眼前的一系列工作難以取得顯著成果，對(duì)于環(huán)境的保護(hù)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，因此在招商引資、發(fā)展工業(yè)的時(shí)候，首先往往考慮的是產(chǎn)值和地方稅收，而忽略了環(huán)保、衛(wèi)生等民生問題，在嘗到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的“豐碩果實(shí)”的時(shí)候，就進(jìn)一步加快降低市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻；另一方面在實(shí)施分稅制后，地方政府作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體存在，毫無疑問有著追求自身利益最大化的傾向。極大地調(diào)動(dòng)了地方政府為尋求管轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，各級(jí)地方政府的基本目標(biāo)就是管轄地區(qū)的財(cái)政收入最大化。因此，地方政府和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在某種程度上與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)濟(jì)利益方面存在一致性，地方政府如果對(duì)本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境規(guī)制，則企業(yè)上繳的稅會(huì)相應(yīng)減少，那么地方政府的利益也會(huì)受損。對(duì)于此，地方政府則處于矛盾當(dāng)中，基本上就難以對(duì)企業(yè)的污染行為進(jìn)行有效干預(yù)，以至于最后會(huì)出現(xiàn)地方政府不但不會(huì)去制止企業(yè)污染環(huán)境的行為，甚至反而充當(dāng)其保護(hù)傘，使得企業(yè)就更加肆無忌憚地破壞生態(tài)環(huán)境。

（二）相鄰地方政府間處于博弈關(guān)系，放任管理。由于生態(tài)環(huán)境是統(tǒng)一的整體以及污染物質(zhì)具有天然的擴(kuò)散性，從而環(huán)境問題具有區(qū)域性和跨界性的特征，例如上游區(qū)域排污會(huì)對(duì)下游地區(qū)河流水質(zhì)產(chǎn)生影響，上風(fēng)向地區(qū)向區(qū)域排污時(shí)會(huì)影響下風(fēng)向地區(qū)的空氣情況。再加上環(huán)境治理的受益溢出，地方政府開始進(jìn)行環(huán)境規(guī)制時(shí)就會(huì)與相鄰地方政府之間產(chǎn)生博弈關(guān)系。對(duì)于這個(gè)地區(qū)的居民來說，其他地區(qū)政府的環(huán)境規(guī)制政策存在溢出外部性，那么對(duì)于這個(gè)地區(qū)來說，減少這種“公共品”的供給是最理性的反應(yīng)。在利益補(bǔ)償機(jī)制不完善的情況下，在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)成本和收益分配上，地方政府很難達(dá)到均衡。根據(jù)既往相關(guān)的研究表明，在地方政府間的社會(huì)環(huán)境污染治理過程中，具有短期行為傾向、處于中下游地區(qū)或者處于下風(fēng)向地區(qū)的地方政府往往會(huì)采取“搭便車”策略。因此，最后產(chǎn)生的結(jié)果就是地方政府放棄合作治理，放任環(huán)境管理，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

（三）地方政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)劃分不明確。首先，在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定中，由各級(jí)政府環(huán)保及其相關(guān)部門來承擔(dān)主要的環(huán)保職責(zé)，而不是將主要職責(zé)由各級(jí)政府來承擔(dān)。由環(huán)保部門承擔(dān)著主要的職責(zé)，卻沒有相對(duì)應(yīng)的權(quán)力，在一定程度上會(huì)削弱環(huán)境執(zhí)法的力度，并且還會(huì)帶來各級(jí)政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)仍然處于不重視狀態(tài)的后果；其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其是以行政機(jī)關(guān)行使管理權(quán)為保障的基礎(chǔ)上實(shí)施。我國(guó)這種以行政手段來進(jìn)行監(jiān)督，在某種程度上提高了監(jiān)督的效率，減少了司法事后審查；但是在另一方面，由于行政隸屬關(guān)系的存在，導(dǎo)致不同的部門對(duì)于環(huán)境保護(hù)問題產(chǎn)生了分歧，就會(huì)出現(xiàn)責(zé)任互相推諉，無人管理的情況；最后，司法機(jī)關(guān)無力對(duì)違法行為進(jìn)行追究，環(huán)境保護(hù)只能進(jìn)一步被懈怠，環(huán)境保護(hù)法的作用也就微乎其微。

（四）以“命令型”為主的治理模式解決環(huán)境問題。我國(guó)環(huán)境規(guī)制的類型主要可以分為命令控制型環(huán)境規(guī)制、信息披露型環(huán)境規(guī)制和市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制。其中，我國(guó)在眾多的工具手段中使用最多來進(jìn)行環(huán)境規(guī)制的方式就是“命令型”環(huán)境規(guī)制。其運(yùn)用較為廣泛，我國(guó)地方政府更加愿意使用這一工具。首先，地方政府作為環(huán)境政策的執(zhí)行者，為了提高效率，較快地獲得改善環(huán)境質(zhì)量的收益，便依靠行政強(qiáng)制手段來進(jìn)行干預(yù)，結(jié)果與市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制結(jié)合不充分，使企業(yè)處于被動(dòng)地位，不利于產(chǎn)生激勵(lì)作用，也在很大程度上與市場(chǎng)在資源配置中起決定作用這個(gè)一般經(jīng)濟(jì)規(guī)律相違背。其次，筆者認(rèn)為“命令型”的治理模式，政府在其中扮演著重要的作用，而市場(chǎng)在其中卻無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。難以考慮到權(quán)利與權(quán)力、個(gè)人利益和公共利益的平衡，最終無法引導(dǎo)市場(chǎng)主體產(chǎn)生保護(hù)環(huán)境的積極性。我國(guó)的環(huán)境規(guī)制工具有很多類型，不同的工具有不同的特點(diǎn)，地方政府不應(yīng)局限于眼前的利益，應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境等因素動(dòng)態(tài)選擇治理模式，最終促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。

（五）以地方政府為單一主體，忽略公眾力量。在傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理中，只有政府才能積極地履行公共管理的功能。除了政府，人們很難找到其他有效主體來管理社會(huì)公共事務(wù)。這就是所謂的政府本位的理念。在政府本位的理念下，政府與社會(huì)之間處于一種截然不平等的關(guān)系，政府具有至高無上性和無限代表性，政府的管理和決策具有不可懷疑的虛擬合法性。這種政府治理模式，忽視了公民對(duì)行政活動(dòng)的參與以及公眾需求對(duì)政府行政行為的導(dǎo)向性作用。由此而來，政府的權(quán)利無限擴(kuò)大。在傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制中，地方政府是環(huán)境政策執(zhí)行主體。如今，在政府本位的現(xiàn)實(shí)狀況下，政府一直擔(dān)當(dāng)著治理環(huán)境的重任。雖然近年來公眾也正積極參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中，但實(shí)質(zhì)上環(huán)境保護(hù)政策已把權(quán)力基本上都授予了政府，再加上公眾由于受自身素質(zhì)和一些地方政府存在“保護(hù)傘”的行為等因素的影響，它們?cè)诃h(huán)境規(guī)制中所起到的作用實(shí)際上很有限。而且根據(jù)公共選擇理論，地方政府有限的理性行為，面臨著決策失誤和執(zhí)行力度不夠的困境。環(huán)境治理體系缺乏多元主體參與，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)效果不顯著的重要原因。

三、地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的治理措施

（一）中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控，完善政績(jī)考核機(jī)制

1、中央政府應(yīng)適當(dāng)加大對(duì)地方政府環(huán)境治理活動(dòng)的宏觀行政干預(yù)。首先，從立法、執(zhí)法和監(jiān)督等多個(gè)層面來加強(qiáng)對(duì)地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行情況的規(guī)范與監(jiān)察，來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；其次，對(duì)于不執(zhí)行環(huán)境規(guī)制、縱容企業(yè)排放污染等行為，在符合法律規(guī)定的基礎(chǔ)上加大處罰力度。對(duì)于監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行不力的官員，一經(jīng)查明則予以降職甚至罷免處分。

2、中央政府應(yīng)積極推行多元化的政績(jī)考核體系，促進(jìn)考核體系的綠色化、多元化，引導(dǎo)地方政府以公共服務(wù)為導(dǎo)向促進(jìn)發(fā)展。多元化的政績(jī)考核體系能夠促進(jìn)地方政府職能的有效發(fā)揮，不再單一的追求GDP增長(zhǎng)。要在“生態(tài)文明建設(shè)”的理念指導(dǎo)下，將地區(qū)的生態(tài)績(jī)效提上日程，與經(jīng)濟(jì)績(jī)效相協(xié)調(diào)，共同發(fā)展。

筆者認(rèn)為，可在政績(jī)考核體系中提高環(huán)境指標(biāo)的權(quán)重指數(shù)，將污染排放增加量、污染排放削減量以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入考核體系。在官員選拔時(shí)，將官員任職期間該區(qū)域環(huán)境治理的質(zhì)量變化情況作為重點(diǎn)依據(jù)。并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于認(rèn)真貫徹、執(zhí)行環(huán)境規(guī)制的地方政府給以獎(jiǎng)勵(lì)，否則嚴(yán)厲批評(píng)。

（二）地方政府支持企業(yè)綠色發(fā)展

1、扭轉(zhuǎn)地方政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)傳統(tǒng)觀念，為綠色企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。首先，地方政府要積極落實(shí)國(guó)家對(duì)污染企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)的鼓勵(lì)政策，如資源循環(huán)利用、廢氣處理后排放以及技術(shù)進(jìn)步等方面的減免稅優(yōu)惠政策。并且根據(jù)本地實(shí)際發(fā)展情況，提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持，在國(guó)家政策的基礎(chǔ)上，建立地方性的清潔生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制，努力推行清潔生產(chǎn)。

2、進(jìn)行本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。針對(duì)一些重污染企業(yè)，加快淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)的步伐，加大科技創(chuàng)新投入，提高清潔生產(chǎn)技術(shù)開發(fā)水平和創(chuàng)新能力，積極用先進(jìn)的技術(shù)去改造落后的傳統(tǒng)企業(yè)。

3、建立健全清潔生產(chǎn)信息和服務(wù)體系。相關(guān)部門積極建立生產(chǎn)信息和技術(shù)咨詢服務(wù)體系，通過各種媒介手段向社會(huì)介紹最新有關(guān)清潔生產(chǎn)技術(shù)、管理等方面的信息，積極推進(jìn)企業(yè)之間開展清潔生產(chǎn)的交流與合作，學(xué)習(xí)成功的優(yōu)秀企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，提高清潔技術(shù)水平。政府支持環(huán)保、再循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)的發(fā)展，表面上看似政府替企業(yè)“買單”，但是企業(yè)為解決污染問題，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，科技創(chuàng)新，從源頭開始清潔生產(chǎn)，這無形當(dāng)中會(huì)為地方政府創(chuàng)造稅收。

（三）相鄰地方政府相互合作，共同承擔(dān)環(huán)境成本

1、做好流域、區(qū)域政府間環(huán)境規(guī)制的銜接。屬于同一省流域、區(qū)域的，則依靠省級(jí)政府來主導(dǎo)，建立健全統(tǒng)一環(huán)境規(guī)劃審批制度。流域、區(qū)域、國(guó)土、主體功能區(qū)等的規(guī)劃由省政府負(fù)責(zé)制定或?qū)徟??？缡^(qū)域或流域則要與國(guó)務(wù)院相關(guān)部門或相關(guān)省政府之間商議聯(lián)合制定或?qū)徟?。重視相鄰行政區(qū)在交通、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生等各方面規(guī)劃上的銜接。因此，從流域和區(qū)域相結(jié)合的角度出發(fā)，打破行政區(qū)域的劃分，統(tǒng)一規(guī)劃，跨界治理環(huán)境污染，加強(qiáng)各部門之間的合作。例如，流域內(nèi)上下游地區(qū)之間可以加強(qiáng)聯(lián)系，考慮雙方的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益，共同制定環(huán)境治理規(guī)劃。2016年國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要中也曾提出要探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨流域聯(lián)防聯(lián)控治理模式。

2、相鄰政府間建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)督制度。首先，相鄰政府聯(lián)合督查，對(duì)于跨行政區(qū)域的環(huán)境污染問題，無法就一方政府單獨(dú)進(jìn)行處理的，可根據(jù)需要聯(lián)合建立執(zhí)法小組，處理交界和跨界地區(qū)的環(huán)境污染糾紛，處置相關(guān)企業(yè)在生產(chǎn)中的污染垃圾隨意排放的事件等等；其次，相鄰地方政府間采取交叉監(jiān)察的方式，互相監(jiān)督，減少本地政府充當(dāng)“保護(hù)傘”的行為。根據(jù)法律法規(guī)，不定期對(duì)環(huán)境敏感地帶或相鄰區(qū)域污染企業(yè)進(jìn)行監(jiān)察，也可根據(jù)群眾的舉報(bào)進(jìn)行突擊檢查。例如，對(duì)于跨界區(qū)域的空氣污染，下風(fēng)向地區(qū)可派檢驗(yàn)員檢查上風(fēng)向地區(qū)中污染物含量是否超標(biāo)；最后，是政府內(nèi)部相關(guān)部門聯(lián)合檢查。主要是以環(huán)保部門為核心，開展對(duì)環(huán)境污染的綜合整治行動(dòng)。但是，環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)仍然需要多個(gè)政府部門的配合，例如水利、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等，聯(lián)合開展活動(dòng)，加大行動(dòng)力度，對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行整治。

3、建立健全網(wǎng)絡(luò)區(qū)域環(huán)境信息共享中心。首先，在互聯(lián)網(wǎng)+的時(shí)代，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息計(jì)算機(jī)處理、高速傳輸以及環(huán)境治理信息資源的共享，則必須要依托于政府的電子政務(wù)平臺(tái)，建立相鄰區(qū)域環(huán)境信息資源庫和環(huán)境信息管理應(yīng)用系統(tǒng)。通過大數(shù)據(jù)分析，及時(shí)了解、掌握各地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)。相鄰政府之間共同掌握檢測(cè)區(qū)域環(huán)境動(dòng)態(tài)的第一手資料，有利于雙方政府之間開展合作，及時(shí)進(jìn)行治理；其次，政府內(nèi)部的環(huán)保部門及相關(guān)部門掌握的信息進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)整合，將環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、規(guī)劃、交通等部門的環(huán)境相關(guān)方面的業(yè)務(wù)相互聯(lián)系，最后各部門之間的環(huán)境信息共享，提高治理效率。

（四）完善政府環(huán)境規(guī)制的法律體系

1、在立法上明確各級(jí)政府權(quán)力的劃分。環(huán)境規(guī)制的法律法規(guī)政策的制定需要中央政府來承擔(dān)，地方政府則要承擔(dān)的是認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央頒布的各種政策和根據(jù)地方具體情況來實(shí)施具體措施去控制環(huán)境污染。通過從上到下的職責(zé)劃分，形成全方面的環(huán)境治理體系，有利于環(huán)境治理的真正落實(shí)，而不是成為空話。筆者認(rèn)為，我國(guó)可以根據(jù)國(guó)情，在一定程度上學(xué)習(xí)西方國(guó)家的環(huán)保體系，從而促進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，美國(guó)的環(huán)境規(guī)制機(jī)制對(duì)于我國(guó)完善環(huán)境規(guī)制體系有重大的參考意義。美國(guó)1970年就進(jìn)行了最大的環(huán)境體制改革，組建環(huán)保局，承擔(dān)多項(xiàng)職能，環(huán)保局和各州之間并不是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是合作伙伴的關(guān)系。環(huán)保局監(jiān)督各個(gè)州的聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的落實(shí)情況，并根據(jù)州的實(shí)際情況，考慮向各州提供資金支持或者技術(shù)援助。要確保在環(huán)境管理中，中央政府在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，地方政府是環(huán)保法律法規(guī)的具體實(shí)施者。

2、從立法、執(zhí)法、監(jiān)督三位一體的全方位推進(jìn)環(huán)境規(guī)制，有效保證環(huán)境規(guī)制的機(jī)制正常運(yùn)行。筆者認(rèn)為，立法是一切行動(dòng)的基石，是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的前提，地方政府可以根據(jù)地方大經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、企業(yè)發(fā)展水平以及綜合考慮民眾的生活滿意度出臺(tái)地方法規(guī)。在執(zhí)法過程中，要嚴(yán)格要求，一定要在源頭就將污染問題解決，絕不能事后再去補(bǔ)救，否則作用就微乎其微，最終要實(shí)現(xiàn)向清潔生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。監(jiān)督是促進(jìn)法律實(shí)現(xiàn)的有效途徑，明確各部門的職責(zé)與任務(wù)，強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)，積極完成工作。并且，政府在處理環(huán)境問題時(shí)，盡量做到簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)，完善管理機(jī)制，提高辦事效率。全方面地推進(jìn)環(huán)境規(guī)制機(jī)制，才能夠使我國(guó)環(huán)境問題得到有效解決。

（五）合作治理：公眾參與環(huán)境管理。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府公共服務(wù)職能的社會(huì)化，政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體，可以從日常的事務(wù)中解脫出來，進(jìn)行服務(wù)外包，提高公共服務(wù)效率與品質(zhì)。將原來一些由政府承擔(dān)的公共服務(wù)，使其進(jìn)入市場(chǎng)體制下競(jìng)爭(zhēng)，大量地轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利組織和私人部門。非營(yíng)利組織以其更加熟悉公眾的意愿，能夠更快捷、更方便地滿足公眾的多元化需求。因此，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，把環(huán)境規(guī)制的主體逐步由以地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變到以地方政府、公眾、社會(huì)組織、企業(yè)共治的四位一體治理模式，是環(huán)境治理的必然趨勢(shì)。

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