淺析PPP模式應(yīng)用于高速公路項(xiàng)目的可行性

劉濤

摘要：高速公路是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，高速公路設(shè)施短缺、高速公路項(xiàng)目投資需求大與建設(shè)資金短缺等矛盾也日益加深。通過(guò)引入PPP模式，能夠積極引入社會(huì)資本，緩解政府財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)移投資風(fēng)險(xiǎn)。

Abstract： Expressway as the national important infrastructure is facing the contradiction of the rapid development of society and shortage of expressway facilities， the demand of expressway project investment and shortage of construction funds. PPP mode can actively introduce social capital， reduce the pressure on government finances， transfer the investment risk.

關(guān)鍵詞：PPP模式；高速公路項(xiàng)目；可行性

Key words： PPP mode；expressway；feasibility

中圖分類號(hào)：U412.36+6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）16-0075-02

0 引言

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)多年高速發(fā)展，近幾年居民車輛擁有量急劇增加，同時(shí)物流業(yè)的迅速增長(zhǎng)和交通流量的進(jìn)一步增大，使得全社會(huì)對(duì)高速公路的需求越來(lái)越大。

截至2015年，我國(guó)的高速公路通車?yán)锍桃堰_(dá)12.3萬(wàn)公里，已經(jīng)連續(xù)四年位居世界第一，與2010年相比增長(zhǎng)率達(dá)66%。目前，“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為國(guó)家的三大戰(zhàn)略交通先行，“十三五”期間我國(guó)的交通投資規(guī)模還將繼續(xù)攀升。預(yù)計(jì)“十三五”期間我國(guó)高速公路將新增通車?yán)锍?.6萬(wàn)公里，2020年高速公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)16.9萬(wàn)公里，增長(zhǎng)率高達(dá)37%[1]。

為了達(dá)到高速公路新增通車?yán)锍痰哪繕?biāo)，勢(shì)必導(dǎo)致項(xiàng)目投資需求巨大。在這種情況下，單純地依靠中央與地方政府的財(cái)政投入以及銀行貸款早已不能滿足這種發(fā)展需要。因此，積極通過(guò)PPP（Public-Private Partnerships）也即公私合營(yíng)關(guān)系模式引入社會(huì)資本參與高速公路項(xiàng)目投資成為了解決上述問(wèn)題的有效方式。

1 PPP模式概述

Public-Private Partnerships，簡(jiǎn)稱為PPP，我國(guó)通常稱作“公私合營(yíng)”或是“公私合作伙伴關(guān)系”。私人部門參與提供公共服務(wù)和產(chǎn)品由來(lái)已久，但是直到1997年的一次公開(kāi)會(huì)議上PPP的概念才被正式提出。PPP本身的意義其實(shí)是相當(dāng)寬泛的，公私之間的合作形式是經(jīng)過(guò)了一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的演變進(jìn)化的。我國(guó)學(xué)者對(duì)于PPP的定義，即PPP是為了提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，公共部門和私人部門簽訂契約，能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期運(yùn)作的合作模式。PPP是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的融資模式的統(tǒng)稱，常見(jiàn)的形式有BOOT、TOT、BOT、BOO等[2]。

1.1 PPP模式的本質(zhì)

PPP模式就是公私雙方互相取長(zhǎng)補(bǔ)短的一種管理模式，為了提供公共服務(wù)與產(chǎn)品，雙方通過(guò)協(xié)議達(dá)成合作關(guān)系，力求能夠做到風(fēng)險(xiǎn)合理共擔(dān)、利益合理分配、控制權(quán)合理配置[3]。傳統(tǒng)模式下公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供者是公共部門，PPP模式下公共部門轉(zhuǎn)變成了提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的監(jiān)督者和合作者，因?yàn)楣膊块T擁有規(guī)則制定的權(quán)利，可以設(shè)計(jì)和制定各種特色規(guī)則，如特別的準(zhǔn)入機(jī)制、價(jià)格組成和服務(wù)監(jiān)督等來(lái)促使私人部門不間斷地提供有利于民眾的產(chǎn)品和服務(wù)。

私人部門在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期處于主導(dǎo)地位，其優(yōu)勢(shì)在于雄厚資金儲(chǔ)備以及較高管理水平，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)效應(yīng)也更加敏感，這些對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率都有較大的提高。PPP模式改變了傳統(tǒng)意義上公私雙方的關(guān)系，他們不再是從屬或?qū)α⒌年P(guān)系，而是高效與公平性兼顧的關(guān)系，是一種能夠通過(guò)合作為社會(huì)提供更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系[4]。

1.2 PPP模式的優(yōu)越性

第一，有利于緩解政府財(cái)政資源短缺，提高民營(yíng)資本的利用率。隨著我國(guó)近年來(lái)城市化進(jìn)程穩(wěn)步前進(jìn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求量與日俱增，致使政府部門無(wú)法滿足這一需求量的投資。而PPP模式則給了私人部門一個(gè)很好的機(jī)會(huì)，使其資本得以投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為建設(shè)項(xiàng)目融資的有效途徑，私人資本對(duì)政府資金缺口有了很大的補(bǔ)充作用，促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。

第二，有利于資源的優(yōu)勢(shì)整合，提高運(yùn)作靈活性和服務(wù)水平。私人部門的優(yōu)勢(shì)在于商業(yè)運(yùn)作能力和項(xiàng)目技術(shù)，能夠很好地躲避政府采購(gòu)條文的約束和限制，提高運(yùn)作靈活性，縮短建設(shè)周期。政府公共部門可以利用政策優(yōu)勢(shì)給予私人部門保障，使其在融資時(shí)有更為優(yōu)惠的條件，這樣不僅使公私雙方在項(xiàng)目合作中雙雙獲利，還能使項(xiàng)目提前使用給社會(huì)公眾帶來(lái)更好更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

第三，有利于推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能，提高項(xiàng)目的管理水平。PPP模式下，私人部門引入后，項(xiàng)目的日常管理由其負(fù)責(zé)，公共部門由傳統(tǒng)的項(xiàng)目建設(shè)的提供者向項(xiàng)目的監(jiān)督者、合作者轉(zhuǎn)變。在PPP模式這種清晰的合作框架下，私人部門帶來(lái)的先進(jìn)施工技術(shù)與管理辦法，使項(xiàng)目工程質(zhì)量得到保障。

第四，有利于降低公共部門風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比重，優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的控制手段。例如高速公路項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，常常伴隨著各種各樣錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理與傳統(tǒng)融資方式項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理不盡相同，公共部門對(duì)成本、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)的控制能力缺乏調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，但是這方面私人部門具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，與此同時(shí)私人部門又能借助公共部門對(duì)政策類風(fēng)險(xiǎn)有很好的預(yù)知能力的幫助。因此，公私雙方可以在互惠互利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的情況下，將PPP模式下大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理地分配，能夠更有效地分擔(dān)與管理各種風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制處于最優(yōu)狀態(tài)。

第五，有利于對(duì)傳統(tǒng)模式和PPP模式的效率進(jìn)行比較。傳統(tǒng)模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)一般是由政府直接投資，進(jìn)行壟斷性經(jīng)營(yíng)，由于體制的高度限制，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)有著負(fù)面的影響，不能更快地響應(yīng)市場(chǎng)需求，運(yùn)營(yíng)過(guò)程往往效率較低。而PPP模式下建設(shè)的公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目往往由對(duì)市場(chǎng)更為了解的私人部門進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，降低了很多多余的開(kāi)支，提高了項(xiàng)目的服務(wù)效率。

2 PPP模式應(yīng)用于高速公路項(xiàng)目的可行性分析

2.1 相關(guān)政策的可行性

高速公路項(xiàng)目的投資金額巨大，投資回收期較長(zhǎng)，私人部門對(duì)其投資時(shí)要考慮的風(fēng)險(xiǎn)種類過(guò)多，其中對(duì)政策、法律、市場(chǎng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)尤為關(guān)注。因此對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投入有一個(gè)良好的、寬松的宏觀投資環(huán)境是必不可少的。

國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)展改革委員會(huì)等部門自2014年6月以來(lái)發(fā)布了多項(xiàng)有利于民營(yíng)資產(chǎn)投入的政策，包括2014年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)43號(hào)文）、《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見(jiàn)稿）》、《關(guān)于地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)45號(hào)文）、財(cái)務(wù)部頒發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題做的通知》（財(cái)金76號(hào)）、2015年交通運(yùn)輸部印發(fā)的《交通基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會(huì)資本合作等模式試點(diǎn)方案》、國(guó)務(wù)院通過(guò)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等。

以上這些政策的頒布實(shí)施為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投入高速公路項(xiàng)目建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為PPP模式應(yīng)用于高速公路項(xiàng)目的政策可行性做出保障。

2.2 相關(guān)商業(yè)的可行性

高速公路項(xiàng)目建設(shè)對(duì)投資資金的需求是巨大的，這些建設(shè)資金完全由政府財(cái)政投入，對(duì)政府的財(cái)政是有巨大壓力的。

PPP模式的引入，使得高速公路項(xiàng)目建設(shè)的資金來(lái)源有了明顯增多，例如可以來(lái)自民營(yíng)資本、銀行資本、財(cái)政補(bǔ)貼等，政府公共部門就有了相當(dāng)充足的資金來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)各地在公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資已超過(guò)1萬(wàn)億元人民幣，隨著各項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入審批建設(shè)的高峰期，政府資金早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足如此龐大的投資，因此，引入社會(huì)民營(yíng)資本來(lái)擴(kuò)充資金來(lái)源已是刻不容緩。同時(shí)，PPP模式的實(shí)施可以使私人部門在運(yùn)營(yíng)期獲得相當(dāng)可觀的收入，并且公共部門還可以通過(guò)稅制改革、政府補(bǔ)貼、交通量擔(dān)保等形式保障私人部門有更加穩(wěn)定的收入，從而使社會(huì)民營(yíng)資本投資高速公路項(xiàng)目的積極性更加高漲。

2.3 相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的保障

PPP模式在發(fā)達(dá)國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上早已大面積使用，上世紀(jì)90年代在英、美、法、荷、日、新等國(guó)家的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資中起到了重要的作用。雖然我國(guó)在高速公路項(xiàng)目上的應(yīng)用PPP模式起步較晚，但是也在各地高速公路項(xiàng)目中有所應(yīng)用并且有很多成功經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于招投標(biāo)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等一系列政策法規(guī)的保障下，也給PPP模式進(jìn)行大量推廣筑以堅(jiān)實(shí)的基石。

3 結(jié)束語(yǔ)

本文分析了PPP模式的優(yōu)勢(shì)與該模式應(yīng)用于高速公路項(xiàng)目的可行性，充分證明了PPP模式是當(dāng)前解決高速公路項(xiàng)目投資資金短缺問(wèn)題的有效方法。但是，值得注意的是，高速公路項(xiàng)目投資規(guī)模大、涉及面大、施工難度大、管理水平偏低，復(fù)雜的PPP模式使得項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的不確定性更大。因此，對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目的參與各方如何對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理還需深層次的探索。

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