淺談消防監(jiān)督執(zhí)法存在的問題及對策

雒晗

摘要：長期以來，消防監(jiān)督部門通過嚴格執(zhí)法整改了大批火災隱患，但是隨著改革開放的不斷深入，消防監(jiān)督執(zhí)法工作中仍然存在很多不容忽視的問題，加強消防監(jiān)督執(zhí)法工作，是一項既迫切又長遠的任務。本文結合筆者在消防監(jiān)督執(zhí)法崗位的一些工作實踐，參考了大量資料，對存在的問題做一些探討，并提出了幾點建議。

Abstract： For a long time， fire supervision departments have rectified a large number of fire hazards through strict law enforcement. However， with the deepening of reform and opening up， there are still a lot of problems that can not be ignored in the fire supervision and law enforcement. To strengthen the supervision and law enforcement work is an urgent and long-term task. Based on the authors practice in the fire supervision and law enforcement work， and by referencing a lot of data， this paper discusses some existing problems， and proposes some suggestions.

關鍵詞：消防監(jiān)督；執(zhí)法；問題；對策

Key words： fire supervision；law enforcement；problem；countermeasure

中圖分類號：D631.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）16-0057-03

0 引言

近年來，群眾的法律意識、維權意識日益增強，輿論監(jiān)督力度進一步加大，消防執(zhí)法活動面臨著新的更高的要求。目前在消防監(jiān)督主體、執(zhí)法環(huán)境以及執(zhí)法機制等方面暴露出一些不容忽視的問題。[1]

1 當前消防監(jiān)督執(zhí)法工作中存在的主要問題

1.1 消防監(jiān)督主體存在的問題

1.1.1 我國現(xiàn)有的消防執(zhí)法力量嚴重不足

一些基層大隊只有三個人，這三人還包括大隊長和教導員兩位領導，這就使得消防監(jiān)督人員不僅要承擔轄區(qū)內(nèi)（包括所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的日常消防監(jiān)督檢查、建設工程的審核驗收、開業(yè)前檢查、火災事故調(diào)查、消防宣傳教育工作，還要做內(nèi)勤、戰(zhàn)訓、政工和后勤等方面的工作，同時還要完成政府、公安、安監(jiān)等部門安排的工作任務，超負荷的工作強度導致部分消防監(jiān)督人員疲于應對。

1.1.2 消防監(jiān)督執(zhí)法人員整體能力素質(zhì)還不夠高

目前，從事消防監(jiān)督執(zhí)法的人員一部分出自部隊院校，還有一部分是從地方院校中選拔出來的，有專業(yè)法律教育背景的人并不多。大多數(shù)消防監(jiān)督執(zhí)法干部是在自學的基礎上不斷積累經(jīng)驗來提高職業(yè)水平。另一方面，消防部門推行的是現(xiàn)役體制，消防監(jiān)督執(zhí)法干部流動性較強，監(jiān)督執(zhí)法隊伍人員很不穩(wěn)定，導致監(jiān)督執(zhí)法人員業(yè)務能力難以通過長時間的積累來提高。[2]

1.1.3 消防監(jiān)督執(zhí)法人員自身存在的問題

1.1.3.1 法律意識淡薄

近年來，部分法律意識薄弱的消防監(jiān)督人員，經(jīng)不住錢財?shù)恼T惑，利用手中權力吃拿卡要，不給好處不辦事，給了好處亂辦事，一些人員特權思想嚴重，對群眾態(tài)度冷漠，以管人者自居，使消防部門在人民群眾中的形象受到了損害。2013年的吉林省長春市寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災爆炸事故及2015年的河南魯山“5·25”特別重大火災事故等，消防大隊大隊長和防火參謀均因玩忽職守罪被逮捕。

1.1.3.2 工作熱情不高

個別消防監(jiān)督干部對自身要求不高，只求過得去不求過得硬，得過且過、不思進取，對消防監(jiān)督業(yè)務的學習沒興趣。[3]

1.2 消防監(jiān)督主體執(zhí)法行為不規(guī)范

1.2.1 執(zhí)法程序錯誤

有些消防監(jiān)督人員認為，執(zhí)法是目的，程序是過程，結果很重要，過程或工作程序是否合理全部可以忽略。這種偏激的思想使得干部在監(jiān)督執(zhí)法過程中為了圖省事不照章執(zhí)法，總是先處罰，事后再補充手續(xù)資料。致使消防監(jiān)督執(zhí)法程序和法律文書制作不規(guī)范。[4]基層消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍由于人員少事情多，常常不能做到雙人執(zhí)法，這違反了《行政處罰法》的相關規(guī)定。有些單位為了圖方便不按照規(guī)定提前告之當事人依法享有的權利。有的單位存在辦案時限錯誤，如當事人未明確放棄聽證權的，未留夠三日期限提前實施行政處罰；有的單位取證程序不合法，證據(jù)不充分，不足以證明違法事實。

1.2.2 重罰輕糾

一是只罰不糾：只處罰違法違規(guī)行為，為了圖省事，不對這些行為進行教育或糾正。二是罰款放行：對沒有通過消防審核的工程罰款后隨即放行，客觀上助長了違法違章的不良氣焰。三是手段單一：處罰決定書的處罰條款只列出罰款項目，幾乎不用警告、臨時查封、責令停產(chǎn)停業(yè)等處理執(zhí)法措施，使得某些違法人員誤認為消防部門只管罰款，不管糾正。[5]

1.2.3 消防監(jiān)督執(zhí)法不夠透明

目前，盡管消防部門實行了各種公開的辦事制度，但一些單位受各種因素制約，消防監(jiān)督執(zhí)法的透明度還需提高。[6]

1.3 消防執(zhí)法軟環(huán)境存在的問題

1.3.1 社會消防安全意識淡薄，執(zhí)法環(huán)境不樂觀

社會消防安全意識目前已有很大程度的提高，但是有些公司高管依然是只關注經(jīng)濟效益而將消防安全置之不顧。部分群眾消防法律意識淡薄，是非不分，站在對立面去看待消防監(jiān)督執(zhí)法工作，對消防行政處罰四處托關系，找人說情，干擾了消防執(zhí)法。

1.3.2 一些政府領導對消防監(jiān)督工作不夠重視

新《消防法》出臺后，一些政府領導對消防安全責任制的督促落實還不夠，政府部門的監(jiān)管、督促、獎懲作用發(fā)揮還不夠，在實際工作中由公安消防部門唱獨角戲的現(xiàn)象比較普遍。[7]建設單位往往因為追求經(jīng)濟效益，抱有僥幸心理，“消防設施不投入或少投入、消防安全措施不落實”的現(xiàn)象時有發(fā)生。[8]某些政府領導以促進地方經(jīng)濟發(fā)展為由，在招商引資時隨意向投資者承諾可以不辦或緩辦消防手續(xù)，允許其在消防安全方面偷工減料。

現(xiàn)行《消防法》規(guī)定的消防行政處罰把以前的很多限期改正改為立即改正并處罰，執(zhí)法力度增大了，對單位處罰多數(shù)為5000元以上，未經(jīng)消防許可的最低處罰30000元，這對于一些經(jīng)濟效益一般的單位很難接受，有些人就找到黨委政府、公安機關等領導進行說清。[8]

消防部隊辦公業(yè)務經(jīng)費必須依賴地方政府的支持，地方政府或部門的個別領導對消防執(zhí)法進行干預和影響導致消防部門對某些違反消防法律、法規(guī)、存在重大火災隱患的單位不能關停、責令限改等。

1.3.3 強制性行政措施難于實施

當在消防監(jiān)督執(zhí)法過程中當事人拒不執(zhí)行時，消防部門因沒有強制執(zhí)行權而無能為力，申請法院強制執(zhí)行，程序繁瑣時間長，影響行政效率。[9]對于一些由下崗工人和失地農(nóng)民經(jīng)營的農(nóng)村“三合一”、“九小”場所等由于歷史原因普遍存在的消防安全隱患，如果采取強制執(zhí)行，可能會出現(xiàn)群眾暴力抗法，容易引發(fā)社會矛盾，加大了實施處罰的難度。

1.3.4 公安派出所對消防工作不夠重視

由于派出所上級主管部門對其開展消防工作的要求不高，導致派出所民警尤其是偏遠地區(qū)的民警開展消防工作積極性不高、消防業(yè)務能力低。偏遠地區(qū)的消防監(jiān)管工作仍處于“消防鞭長莫及，派出所履職有限”的兩難局面。

1.4 消防監(jiān)督執(zhí)法機制存在缺陷

1.4.1 消防備案抽查制度設計有缺陷

一是部分單位存在僥幸心理，不辦理消防備案手續(xù)逃脫消防監(jiān)管。由于警力不足、工程建設項目增多、消防業(yè)務繁多等因素，公安消防部門難以發(fā)現(xiàn)不備案的行為。[8]二是備案未抽中與消防監(jiān)管的矛盾。各省級公安機關消防機構按照公安部《建設工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》要求確定了建設工程消防設計與竣工驗收消防備案的抽查比例，對一些未抽中的項目，消防部門就不進行圖紙審核和消防驗收，如果設計單位的設計違反消防設計規(guī)范的強制性規(guī)定，施工單位不按圖施工等，將形成一大批先天性的火災隱患。

1.4.2 消防技術服務的法律體系有待完善

《消防法》第34條對消防技術服務進行了原則性的規(guī)定。但客觀地講，其對消防技術服務的法律地位界定還不夠全面和具體。而各省地方消防條例以及61、106、107和108號令，雖提出了具體的消防技術服務項目，但從消防技術服務市場的培育、發(fā)展和規(guī)范方面，均缺乏系統(tǒng)、全面的規(guī)定。[8]

2 改進消防監(jiān)督執(zhí)法工作的對策

2.1 建立健全完善的消防執(zhí)法體系

公安消防部門應進一步細化執(zhí)法責任并完善執(zhí)法制庋。建立健全消防執(zhí)法制度，是全面履行消防監(jiān)督執(zhí)法權的前提和依據(jù)。[10]

首先要健全消防監(jiān)督執(zhí)法制度，理順監(jiān)督執(zhí)法流程。進一步明確建筑工程消防審核、評估驗收、重大工程項目消防論證、消防監(jiān)督檢查、火災事故調(diào)查、消防行政處罰等制度和流程。其次，要進一步完善執(zhí)法責任制度。對各層級的執(zhí)法權力及工作責任進行明確劃分，將消防監(jiān)督執(zhí)法責任落實到崗位和人頭，并要求各級消防監(jiān)督執(zhí)法機構要嚴格落實正規(guī)工作工作，妥善保管工作證據(jù)和相關要件，真正建立逐級負責的監(jiān)督執(zhí)法工作體制。

2.2 加強監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為

2.2.1 強化內(nèi)外監(jiān)督

一是以科技為支撐，著力提高執(zhí)法管理效用。最大程度地提高執(zhí)法工作透明度，加大移動執(zhí)法設備、執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法檔案管理系統(tǒng)等的應用，實施遠程傳輸執(zhí)法信息、同步實時收集執(zhí)法數(shù)據(jù)、現(xiàn)場制發(fā)法律文件、重大執(zhí)法案件全程實時監(jiān)控，所有執(zhí)法檔案都要掃描錄入執(zhí)法檔案管理系統(tǒng)。[11]二是要自覺接受人大、司法、輿論監(jiān)督。消防支隊及各區(qū)縣大隊，每年應開展面向社會公開述職述廉活動，大力加強廉政風險評估、預警、排查等工作舉措。向社會公開紀委監(jiān)督電話，邀請社會各界人士對執(zhí)法工作進行監(jiān)督，對工作問題進行指正，并對工作作風進行評議，要做到嚴格執(zhí)法與熱情服務相結合。三是嚴格落實執(zhí)法考評及執(zhí)法責任追究制。針對各級執(zhí)法機構的業(yè)務進行全面考核，以抽查的方式調(diào)查其執(zhí)法案卷、工作程序以及執(zhí)法人員的執(zhí)法行為等，根據(jù)考核結果落實獎懲制度和干部的晉升、任免工作，對在監(jiān)督執(zhí)法中表現(xiàn)突出的單位或個人給予表彰，像整個隊伍傳播正確、規(guī)范的工作行為。建立執(zhí)法過錯追究責任制，嚴厲調(diào)查執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、不作為、亂作為的工作行為，必要情況下可追究部分人員的行政責任。

2.2.2 規(guī)范強制執(zhí)法行為，防止公權被濫用

一是適度運用強制措施。要明確規(guī)定，凡是實施非強制性措施可以達到行政管理目的的，不得實行行政強制執(zhí)法行為。[12]在開展嚴格執(zhí)法的同時還要熱情服務。二是開展聯(lián)合執(zhí)法。消防部門采取強制執(zhí)法行為時，應當在政府統(tǒng)一領導下與公安、工商、安監(jiān)、文化等部門開展聯(lián)合執(zhí)法，制定應對各種危險情況的應急處置預案，預防暴力抗法。

2.3 強化外部宣傳，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境

消防安全單靠消防行政執(zhí)法是不夠的，還要通過社會各方面的力量，采取群防群治。[13]運用多種形式宣傳手段，普及消防法律知識，增強全民消防安全意識，提高全社會預防和抵御火災的整體能力。

2.4 大力發(fā)展各項消防中介組織，緩解消防警力不足現(xiàn)狀

隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，消防監(jiān)督執(zhí)法機構的工作任務越來越重，警力嚴重不足。而消防屬現(xiàn)役編制有限，客觀上并不允許多增設警力，必須借助社會力量（比如發(fā)展社會上諸如建審、材料檢測等中介組織）來壯大監(jiān)督執(zhí)法的隊伍。[14]

由中介組織承擔部分圖紙審核、驗收和消防咨詢等有償服務項目，從而將更多的消防警力解放出來，投入到日常消防監(jiān)督工作中，加大對施工單位消防監(jiān)督抽查的頻率，把火災隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

2.5 強化消防執(zhí)法隊伍建設，提升消防監(jiān)督水平

消防監(jiān)督執(zhí)法干部的專業(yè)素質(zhì)一定程度上決定了單位執(zhí)法質(zhì)量的高低。首先，要注重廉潔素質(zhì)的培養(yǎng)。要圍繞“廉政教育”指導思想，定期舉辦法紀教育活動，定期為監(jiān)督執(zhí)法人員敲警鐘，敦促其端正執(zhí)法思想，以專業(yè)的態(tài)度對待本職工作。其次，以專業(yè)培訓為抓手不斷提高執(zhí)法隊員的專業(yè)素質(zhì)。由支隊防火部門針對防火監(jiān)督崗位職責制定培訓計劃，并組織全體執(zhí)法干部分類別、分崗位進行培訓考核。實行“輪流代訓”制度，從各個監(jiān)督執(zhí)法隊伍中定期抽調(diào)干部到防火處跟班學習，使其親歷各項執(zhí)法現(xiàn)場，手把手傳授工作方法，切實提高消防監(jiān)督業(yè)務能力。確保消防監(jiān)督員能夠及時發(fā)現(xiàn)消防設計缺陷和施工問題。[15]

2.6 發(fā)揮公安派出所優(yōu)勢，增強基層消防監(jiān)督執(zhí)法力量

公安消防部門應當積極爭取各級公安機關的配合和支持，結合施行的《消防法》，依托派出所點多面廣，熟悉轄區(qū)的優(yōu)勢，切實形成“消防為主、多警聯(lián)動、覆蓋城鄉(xiāng)”的消防安全監(jiān)管局面。同時，消防執(zhí)法機構應該主動深入基層派出所定期開展消防講座，提高派出所干警的消防執(zhí)法知識，從而確保其盡快參與新《消防法》所賦予的消防監(jiān)督工作，從而壯大消防監(jiān)督執(zhí)法警力。對公安派出所分管所長以及專兼職消防民警要重點開展消防培訓，構建起公安機關對派出所消防工作的績效考評機制。

2.7 進一步加強政府主導地位，加強政府消防工作考核

積極主動向地方黨委政府主要領導請示匯報，以便政府領導充分認識到消防工作的重要性，了解消防執(zhí)法是為了提升消防安全環(huán)境，有利于服務地方經(jīng)濟高效發(fā)展，更加支持消防工作，政府每年對消防工作開展考核，進行評比獎懲。

3 總結

加強消防法制建設是依法治國的主要組成部分，也是促進消防工作發(fā)展的必由之路。消防部門應牢固樹立執(zhí)法為民思想，嚴格公正執(zhí)法，努力提高消防行政執(zhí)法水平，最大限度地預防和減少火災事故危害，為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境。

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