我國土地市場制度存在的問題分析

劉奎娟

[摘要]我國的土地市場制度最突出的問題就是城鄉(xiāng)二元土地市場制度問題，這種土地制度在特定的時(shí)期為我國創(chuàng)造了令世界驚奇的“經(jīng)濟(jì)奇跡”，但是由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段發(fā)生巨大的變化，土地二元市場制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙到我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，探索改革土地制度方法和，突破二元土地市場制度的路徑成為當(dāng)前我國城鄉(xiāng)問題的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，經(jīng)研究表明，統(tǒng)籌規(guī)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場機(jī)制是打破二元土地市場制度的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]二元土地市場；土地用途管制；土地合法入市；土地確權(quán)

[中圖分類號] F423[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號] 1671-5918（2017）07-0080-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.038

[本刊網(wǎng)址] http：//www.hbxb.net

一、我國土地市場制度存在的問題

從黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，經(jīng)過很長時(shí)間的努力探索，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的理論和實(shí)踐中都取得了很大的成就。而土地市場作為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)重要組成部分之一，也取得了快速進(jìn)步發(fā)展和完善，但是，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變化和市場化階段的不斷加深，這套土地市場制度所存在的問題也日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙我國經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

（一）土地收益分配機(jī)制不合理

農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)讓的過程中會(huì)產(chǎn)生巨大的升值空間，但是農(nóng)民卻不具有充分享受到這份收益的權(quán)益。隨著城市土地價(jià)格的高速提升，城市土地與農(nóng)村土地之間的價(jià)格“剪刀差”越來越大，但是，現(xiàn)有的《土地管理法》卻規(guī)定，農(nóng)村集體土地被征地時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為不得超過所占耕地前3年平均產(chǎn)值的30倍。2011年征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大約為103元/平，而土地出讓的平均價(jià)格卻為943元/平，在土地收益分配中農(nóng)民所占比例不足11%。農(nóng)民利益如果得不到有效地保障，不僅影響會(huì)社會(huì)地穩(wěn)定，而且也抑制了農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的增長和轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住的能力。

（二）大量土地的閑置和浪費(fèi)

土地資源的最優(yōu)化利用應(yīng)該通過競爭來實(shí)現(xiàn)，而通過部分人的人為低價(jià)則易造成土地粗放型投資，造成土地的閑置和浪費(fèi)，如：一味地強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，忽視對現(xiàn)有城市空間的有效利用，這導(dǎo)致了城市快速發(fā)展中大量土地資源的浪費(fèi)。目前我國被征用的土地中有43%的土地是處于閑置狀態(tài)，城市發(fā)展的無規(guī)劃低效擴(kuò)張模式導(dǎo)致了大量的農(nóng)業(yè)用地流失，使農(nóng)地保護(hù)尤其是耕地保護(hù)處于尷尬的境地。這種粗放的土地利用方式導(dǎo)致了我國耕地面積的大量減少，這無疑是對18億畝耕地紅線的極大挑戰(zhàn)。

（三）有關(guān)土地管理的法律與制度仍需進(jìn)一步完善

在土地市場的不斷完善過程中，相關(guān)配套的土地法律、法規(guī)也不斷出臺(tái)和完善，但土地管理的法律和制度仍然不夠成熟，特別是在一些重要的領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定仍舊不夠明確，缺乏清晰的規(guī)范和界定，這種情況在農(nóng)村土地市場上尤其明顯。如憲法的第十款規(guī)定：政府為了“公共利益”有權(quán)征用農(nóng)村土地，但是卻沒有對“公共利益”給出清晰明確的界定，這樣也就無法對它的具體適用范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。另外，還有關(guān)于“集體”的概念，我國法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于“集體”所有，但對“集體”這一詞卻沒有進(jìn)行統(tǒng)一具體地界定，這就造成了農(nóng)村土地市場的混亂，造成大量的尋租現(xiàn)象，給土地隱形市場的存在提供機(jī)會(huì)。

二、造成我國土地市場制度不均衡發(fā)展的原因

我國土地市場存在的這些問題是我國土地制度長期發(fā)展而來的，究其根本則是由于我國的二元土地市場制度。中共十八屆三中全會(huì)明確提出在阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制中，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排。

（一）我國的二元土地市場制度

中國過去的經(jīng)濟(jì)高速增長，大部分是依靠工業(yè)化和城市化拉動(dòng)的，而其背后，土地是發(fā)動(dòng)機(jī)。一方面，地方政府通過創(chuàng)辦各種園區(qū)來推動(dòng)工業(yè)化，通過規(guī)劃控制來推進(jìn)城市化。另一方面，城市化和工業(yè)化的基礎(chǔ)資源——土地卻是由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化而來的。因此，城鄉(xiāng)二元土地制度這一制度安排，在快速推進(jìn)城市化的同時(shí)，也促成了我國經(jīng)濟(jì)的高速增長。但是這種二元的土地市場制度所存在的弊端卻越來越明顯，給我國的整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來巨大的隱患，如：土地資源的粗放型利用、地方政府的財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資過度依賴土地，加大了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯而影響社會(huì)穩(wěn)定等。

（二）現(xiàn)行的土地市場制度具有不平等性

在我國，土地的所有制性質(zhì)是二元的，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有；除此之外，土地權(quán)利也不平等，農(nóng)村集體土地所擁有的權(quán)能明顯低于城市國有土地，并通過用途和規(guī)劃管制得以體現(xiàn)（國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2014）?！段餀?quán)法》規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用、收益的權(quán)利”，并沒有對集體建設(shè)用地的用益物權(quán)進(jìn)行保護(hù)；只是規(guī)定了使用權(quán)人對集體所有土地的占有和使用權(quán)利，比國有建設(shè)用地使用權(quán)少了收益的權(quán)能，所以宅基地使用權(quán)的權(quán)能是不完整的。在擔(dān)保物權(quán)方面，國有的建設(shè)用地使用權(quán)在大部分情況下是可以抵押的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)卻嚴(yán)格規(guī)定不能單獨(dú)抵押。

（三）城鄉(xiāng)土地市場發(fā)展不均等，差距過大

現(xiàn)階段由于農(nóng)村土地市場受到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)缺陷和城市化水平不高的影響，其發(fā)展速度十分緩慢。由于受到自身所具有的權(quán)利制約，農(nóng)村土地承包人轉(zhuǎn)出的土地在經(jīng)濟(jì)上得不到充分的體現(xiàn)，農(nóng)村土地的收購是行政性的征用，不是通過市場途徑來實(shí)現(xiàn)的，但是，土地的銷售與轉(zhuǎn)讓卻是市場性的，特別是在被政府拍賣進(jìn)入市場進(jìn)行后，土地成為最有利可圖的投資的工具，為了獲得巨額利潤，大家紛紛進(jìn)行土地買賣，這就不可避免地產(chǎn)生房地產(chǎn)市場過于飽和等問題。由發(fā)展階段和體制因素共同決定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化程度比較低的局面，是我國目前面臨的主要結(jié)構(gòu)性問題之一。因此破除城鄉(xiāng)二元土地市場體制，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化程度，是我國當(dāng)前實(shí)現(xiàn)全面深化改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

三、破除城鄉(xiāng)二元土地市場制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場機(jī)制

（一）準(zhǔn)確定位政府在土地市場中的作用

政府須在土地市場中找準(zhǔn)自己的位置，在價(jià)格的決定上讓位與市場，充分發(fā)揮土地市場的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地市場的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，而政府則是需要在市場發(fā)生失靈的時(shí)候發(fā)揮自身“有形的手”的作用對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。第一，政府要用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范自身行為，嚴(yán)格界定行政手段和職能范圍，避免行政權(quán)力的濫用等行為；另外，使土地交易程序透明化，加強(qiáng)行政監(jiān)督，有效防止土地交易中的“尋租行為”。第二，政府要及時(shí)全面準(zhǔn)確地公開土地市場的信息。不斷完善土地評估機(jī)制，尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地，有效利用網(wǎng)絡(luò)及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞土地的招標(biāo)、拍賣、掛牌等信息及相關(guān)土地政策，促進(jìn)土地的快速流通和高效利用。第三，政府應(yīng)制定嚴(yán)密的土地利用規(guī)劃。先規(guī)劃再征地，并且針對一切可能出現(xiàn)的問題給出明確有效的解決方案，避免出現(xiàn)征而不用或爛尾工程。除此之外，要對嚴(yán)重浪費(fèi)土地、破壞環(huán)境的土地利用行為進(jìn)行嚴(yán)格約束，必要時(shí)可采取強(qiáng)制逼停的措施；鼓勵(lì)土地集約話利用，提高土地利用效率，對地方出臺(tái)存量集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用的政策的行為進(jìn)行表彰。第五，對非法占用農(nóng)民集體土地的行為進(jìn)行大規(guī)模清理整治，對長時(shí)間未動(dòng)工而閑置的土地歸還農(nóng)村集體所有。

（二）完善土地市場的法制建設(shè)

土地市場的靈性運(yùn)轉(zhuǎn)離不開法律的規(guī)范，而我國土地管理的相關(guān)法律體系還不是很成熟，還有不少的漏洞和問題，為了推動(dòng)土地市場的高效運(yùn)行，必須進(jìn)一步完善相關(guān)的法律和制度，不斷改革和完善我國的征地制度，嚴(yán)格規(guī)范對土地的征用行為，對土地征用的范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限制并適當(dāng)縮小。應(yīng)明確規(guī)范“公共利益”的內(nèi)涵及適用范圍，凡是明確以營利性為目的的征地行為，即判為非公共利益，對此將按照非法占用農(nóng)地規(guī)則進(jìn)行處罰。另外，采取多元化和多種方式并行的措施補(bǔ)償和安置失地農(nóng)民，在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還要制定合理有效的征地補(bǔ)償分配辦法，針對這一特殊群體，建立起完善的社會(huì)保障制度。應(yīng)盡快建立土地市場違法亂紀(jì)的查處制度，針對土地市場中的違法行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法和監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)法力度，為土地市場的健康有序發(fā)展?fàn)I造良好的氣氛。

參考文獻(xiàn)：

[1]張銀銀.試論我國城鄉(xiāng)二元土地制度的弊端與對策[J].商業(yè)時(shí)代，2010（29）：96-98.

[2]林艷中國土地市場存在的問題與對策[J].臺(tái)灣農(nóng)業(yè)探索，2010（4）：62-64.

[3]劉守英.中國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問題與改革[J].國際經(jīng)濟(jì)評論，2014（3）：9-25.

[4]劉守英.破解城鄉(xiāng)二元土地制度格局[J].中國地產(chǎn)市場，2009（5）44-46.

[5]國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組.從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來走向[J].管理世界，2014（9）：1-11.

[6]武慧.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地資源優(yōu)化配置研究——以重慶市為例[D].重慶：西南大學(xué)，2009：16-27.

[7]岳曉武.我國土地市場建設(shè)回顧與展望[J].國土資源科技管理，2004，21（6）：49-54.

An Analysis of the Problems in Chinese Land Market System

LIU Kui-juan

（School of Business， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan 450000， China）

Abstract： Urban and rural dual land market system is the most prominent problem of Chinese land market system， the land system created the world surprising "economic miracle" in a specific period of time for our country， but because Chinese economic development stage has a huge Change， land binary market system has seriously hindered the development of Chinese urban and rural integration. The current focus of urban and rural issues and hot spots is to explore ways to reform the land system， and break through the dual land market system， the study shows that the overall planning and unified market mechanism of construction land in urban and rural areas is an effective way to break the dual land market system.

Key words： dual land market；land use control；land legitimate；land market right

（責(zé)任編輯：桂杉杉）