校園安全立法迫在眉睫

兩會(huì)期間，全國人大代表周洪宇、全國政協(xié)委員高小玫等針對校園安全問題提出建議，呼吁盡快出臺校園安全法，明確校園安全事件中的各方責(zé)任，切實(shí)保障教師和學(xué)生的安全，為教育教學(xué)創(chuàng)造良好的秩序環(huán)境。而治理校園安全問題中備受關(guān)注的校園欺凌，也亟需有法可依。

治理校園欺凌亟需有法可依

教育部部長陳寶生在十二屆全國人大五次會(huì)議記者會(huì)上提出，需要區(qū)分校園欺凌和校園暴力。將校園欺凌和校園暴力加以區(qū)分，對于研究有關(guān)現(xiàn)象、實(shí)施校園管理，有現(xiàn)實(shí)意義。治理校園欺凌，必須劃出相關(guān)行為的邊界，才能明確綜合治理的范圍和措施。

輿論對校園欺凌現(xiàn)象的容忍程度明顯下降，要求動(dòng)用法律加以懲處的呼聲不斷高漲，有專家要求降低青少年承擔(dān)法律責(zé)任的年齡線，來遏制惡性校園欺凌的發(fā)生。

但法律始終是一柄雙刃劍，為保護(hù)未成年人而加大對校園欺凌的懲治力度，無形中也會(huì)增加青少年保護(hù)的難度。如何既讓在校園欺凌中受到傷害的未成年人得到最好保護(hù)，同時(shí)避免對欺凌者的未來成長，產(chǎn)生過于嚴(yán)重的影響，更要避免未成年人整體上所受法律保護(hù)被削弱，是治理校園欺凌時(shí)，必須謹(jǐn)慎處理的關(guān)鍵問題。

近年來，對于校園欺凌，教育部已會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門進(jìn)行了綜合治理。總體上，情況大有好轉(zhuǎn)，但要說根本消除，還為時(shí)尚早。畢竟在現(xiàn)實(shí)生活中，學(xué)生之間的打鬧不可能杜絕。所以，正常情況下，仍然應(yīng)該以教育為主，而不能矯枉過正，輕言動(dòng)用法律手段。如果學(xué)生間已經(jīng)形成固定欺凌關(guān)系模式，部分同學(xué)成為班里甚至校內(nèi)“一霸”，且其行為達(dá)到一定“殘忍”程度，那就必須采取果斷措施，既為保護(hù)受欺凌學(xué)生的身心健康，也為維持校園教學(xué)秩序，更為部分行為不端學(xué)生不要走得太遠(yuǎn)。

正是基于這樣的構(gòu)想，陳寶生部長提出了整治校園欺凌的三大措施。一是要樹立法治思維，多用法治方式，依法來辦，為解決校園欺凌爭取社會(huì)共識。二是建立機(jī)制，包括校園內(nèi)的安全防范機(jī)制和校外綜合治理機(jī)制，用社會(huì)的力量、家長的力量、學(xué)校的力量進(jìn)行綜合防范。三是明確重點(diǎn)，根據(jù)欺凌的行為、特點(diǎn)，有所側(cè)重地加以治理。

這些舉措是合理的，下一步是如何真正落到實(shí)處。比如，區(qū)別校園欺凌和校園暴力之后，如何精準(zhǔn)定位兩者邊界，主觀惡意和認(rèn)知不足之間如何區(qū)分？“殘忍”到什么程度應(yīng)該歸入“暴力”范疇？對那些屢教不改甚至在校園內(nèi)形成氣候的“小霸王”及其經(jīng)常性的惡劣行為，歸入“校園欺凌”還是“校園暴力”？

近年來，惡性校園欺凌事件頻頻見諸報(bào)端，雖然面向未成年人，但不能輕言“亂世用重典”，而國家和社會(huì)對未成年人的愛護(hù)之心，也絕對不能被部分不良青少年視為“縱容”，以致肆意妄為。真正的關(guān)愛要求有效性、及時(shí)性和精確性。教育主管部門、學(xué)校、教師和其他責(zé)任主體，必須在自身職責(zé)范圍內(nèi)，嚴(yán)格履行責(zé)任，把校園欺凌的多發(fā)勢頭打下去，確保全體學(xué)生健康成長。

立法為校園安全“護(hù)航”

我國目前還沒有出臺專門的校園安全法律或法規(guī)。傳統(tǒng)的校園安全管理基本上是一種運(yùn)動(dòng)式和應(yīng)急性的管理模式。發(fā)生惡性校園傷害事件時(shí)，從政府機(jī)關(guān)到學(xué)校都普遍開始重視校園安全保衛(wèi)工作，上級會(huì)通過下發(fā)各種紅頭文件的形式要求各校抓緊建立健全保衛(wèi)組織，加強(qiáng)校園內(nèi)部巡邏，增強(qiáng)學(xué)校周邊警力等。但隨著時(shí)間的推移，惡性事件影響的淡化，學(xué)校和行政機(jī)關(guān)的安保工作則開始懈怠。由于紅頭文件本身并不屬于法律范疇，在威懾力和執(zhí)行力方面大打折扣。另一方面，各類紅頭文件通常僅是針對某個(gè)階段或某個(gè)問題進(jìn)行臨時(shí)性的規(guī)范，沒有對校園安全問題進(jìn)行全局性、整體性的梳理和規(guī)范，這就使得學(xué)校的安全治理容易處于一種松散和失范的狀態(tài)，沒有形成穩(wěn)定的長效機(jī)制。

校園安全涉及的領(lǐng)域非常廣泛，包括交通安全、消防安全、飲食安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全等方方面面，不僅包括校園內(nèi)部的安全，也包括校園周邊的安全。從主體責(zé)任上來說，不僅涉及到教師、學(xué)校、教育行政機(jī)關(guān)等教育領(lǐng)域主體的責(zé)任，還會(huì)涉及到公安、建設(shè)、衛(wèi)生、工商、國土等其他行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，也會(huì)涉及家長、社區(qū)等其他主體的責(zé)任。由于責(zé)任主體多元化和復(fù)雜化，但目前又沒有一部明確的立法可以統(tǒng)籌安排和明確不同主體的責(zé)任，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中存在主體職責(zé)不清而互相推諉的現(xiàn)象，不同層面的主體之間缺乏相互配合、共同參與的能力和平臺。比如，關(guān)于學(xué)校在事故中的責(zé)任問題。實(shí)踐中，有很多這樣的情況，只要發(fā)生校園安全事故，無論學(xué)校是否盡到了相關(guān)教育、管理職責(zé)，最終都要或多或少承擔(dān)法律責(zé)任，學(xué)校似乎成為了無限責(zé)任主體。這樣導(dǎo)致的后果是，學(xué)校為了降低發(fā)生安全事故的風(fēng)險(xiǎn)，取消課間休息，取消校外實(shí)踐活動(dòng)，最終犧牲的是教育教學(xué)活動(dòng)。所以，厘清學(xué)校的安全管理職責(zé)是校園安全立法的重要內(nèi)容。

法律所具有的強(qiáng)制性、權(quán)威性和制裁性可以保證校園安全治理的規(guī)范化和常態(tài)化。通過立法來規(guī)范校園安全，將校園安全治理納入法制化軌道是國內(nèi)外的普遍做法。美國、日本、澳大利亞、瑞典等都出臺了專門性的校園安全立法。目前，教育部正在負(fù)責(zé)起草學(xué)校安全條例，希望通過專門立法可以明確校園安全治理的各項(xiàng)制度，厘清在校園安全治理過程中政府、不同行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、教師、學(xué)生及其家長各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任。

今后不論是學(xué)校日常安全管理還是發(fā)生安全事故，該是誰的責(zé)任就由誰來承擔(dān)，不論是學(xué)校還是家長，如果沒有盡到相應(yīng)義務(wù)，就要承擔(dān)法律后果。同時(shí)，通過立法還應(yīng)明確校園安全治理的經(jīng)費(fèi)來源和保障機(jī)制，為校園安全治理提供制度支持。