信任、法治與國家治理現(xiàn)代化

高國梁

摘要：不同的國家治理模式有著不同的信任基礎，只有與國家治理模式相匹配的信任模式才能促進國家治理的有效實現(xiàn)。中國的國家治理現(xiàn)代化面臨著從特殊主義信任模式向普遍主義信任模式的轉(zhuǎn)型，從單向依附型信任模式向協(xié)商合作型信任模式的轉(zhuǎn)型。法治實踐可以從提供穩(wěn)定預期、保障公民自治權利、規(guī)范治理方式等方面促進信任模式的轉(zhuǎn)型，但法治發(fā)揮作用的前提是重建自身的公信力。

關鍵詞：信任模式 國家治理 法治公信力

中圖分類號：DFO 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）06-0050-11

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國改革發(fā)展的重要目標之一，但這一目標的實現(xiàn)僅僅依靠國家自上而下的推行不僅成本過高，而且也與國家治理現(xiàn)代化的目標背道而馳，為此應爭取民眾的認同、信任和支持，以降低治理成本，提高國家治理的合法性和有效性。但國家治理的現(xiàn)代化是對我國傳統(tǒng)治理方式的重大改革和調(diào)整，傳統(tǒng)的社會信任模式已無法為新的治理模式提供有效的精神和倫理支撐，為此，需要了解國家治理模式與社會信任模式之間是一種什么樣的關系，國家治理的現(xiàn)代化應有什么樣的信任模式與之相適應，在鄉(xiāng)土社會向城市化社會轉(zhuǎn)型中，國家治理模式由統(tǒng)治型和管理型向服務型轉(zhuǎn)型的背景下面臨著哪些問題，如何實現(xiàn)我國社會信任模式的轉(zhuǎn)型，法治又在其中扮演什么樣的角色，本文將對這些問題進行相應的探討。

一、國家治理模式變遷及其信任基礎

“國家治理”一詞有廣義和狹義之分，廣義上可以指國家的治理主體進行的一切有利于維持國家政權穩(wěn)定和社會秩序正常運轉(zhuǎn)的治理活動和治理過程，這里的“國家治理”是一個中性詞，可以適用于各種類型的政體和治理方式；而狹義上的國家治理，則是指從20世紀90年代興起于西方并逐漸向全球擴展的新“治理”理念，更多地強調(diào)多元社會主體的參與和民主協(xié)商的治理方式，與民主的政治制度密切相關，“治理是各種公共和私人的機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”。廣義上的國家治理活動從國家產(chǎn)生之日起就已經(jīng)出現(xiàn)，并且隨著社會的變遷而呈現(xiàn)出不同的治理模式。但不管國家治理模式如何變遷，國家的治理活動都不可能完全建立在純粹的強制和暴力的基礎上，而是需要民眾對國家權力的運行及其國家權力的行使者有一定程度的信任、支持、服從和配合，以維持其治理的合法性和有效性，“任何一種真正的統(tǒng)治關系都包含著一種特定的最低限度的服從愿望，即從服從中獲取（外在的和內(nèi)在的）利益”。完全靠強制和暴力維持秩序，而缺乏民眾的基本信任與合作的國家，不僅缺乏合法性基礎，而且會使整個社會充滿緊張和對抗，政治效能低下，治理成本居高不下，最后使政權在沖突和混亂中走向解體。所以，在人類社會的早期，一些有見識的思想家和政治家就已經(jīng)表現(xiàn)出了對政治統(tǒng)治中“信”的高度重視，如孔子在回答子貢的問政時，就把“民信”排在比“足兵”和“足食”更為優(yōu)先的地位。商鞅在變法中也有“徙木立信”的舉措。所以國家治理是需要一定的信任關系作為基礎的，其中既包括國家與民眾之間的縱向信任關系，也包括民眾之間的橫向信任關系，這兩種信任關系往往相互影響、相互滲透，并共同影響甚至決定著一個社會整合和國家治理的狀況。

國家治理的模式與社會信任狀況呈現(xiàn)出復雜的互動關系，不同的國家治理模式需要有不同的信任基礎與之相匹配，不同的社會信任狀況也會對國家治理成效產(chǎn)生不同的影響。韋伯根據(jù)合法性要求的不同，把統(tǒng)治的類型劃分為合法型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治和魅力型統(tǒng)治，這些不同的統(tǒng)治類型其實也表明了民眾基于不同的基礎而對統(tǒng)治行為產(chǎn)生的信任，分別是基于法律制度、傳統(tǒng)習慣及領袖個人魅力而產(chǎn)生的信任。從國家治理模式的發(fā)展歷程來看，大致經(jīng)歷了從統(tǒng)治型的國家治理模式向管理型國家治理模式和服務型國家治理模式發(fā)展的歷程，這是一個從國家權力的全能主義向國家權力逐漸收縮其管制范圍并實現(xiàn)規(guī)范化運作的過程，同時也是一個社會主體的地位不斷提升以及參與治理的領域和權利逐步擴大的過程，隨著國家治理活動中公權力強制性的減弱和民眾自主性的增強，對信任程度的需求也越來越高。

統(tǒng)治型國家治理模式主要存在于民主法治尚未建立或不夠成熟的國家。在統(tǒng)治型國家的治理模式中，統(tǒng)治者雖然也會通過施行仁政、推行道德教化和宗教教義等方式來增加民眾的福利及對統(tǒng)治的認同度，以爭取民眾對統(tǒng)治者的信任，提高統(tǒng)治的合法性，但民眾沒有獨立平等的政治地位和法律權利與統(tǒng)治者進行討價還價或協(xié)商談判，更難以對統(tǒng)治行為形成制度化的制約機制，所以這種信任是一種單向度的依附型的信任關系，更多地要求民眾對統(tǒng)治者的忠誠、感恩和回報，而統(tǒng)治者自身對民眾是充滿不信任的。為了維護少數(shù)統(tǒng)治者壟斷性的統(tǒng)治權，統(tǒng)治者往往會采取暴力、權謀及嚴刑峻法等手段防范和打擊統(tǒng)治權的覬覦者，并對社會中的信任網(wǎng)絡采取分化瓦解、分而治之等手段，破壞民間的信任和團結(jié)，挑起民眾之間關系的緊張甚至爭斗，以維護自己的統(tǒng)治地位。民眾在統(tǒng)治者的管制和教化之下，往往會對統(tǒng)治者形成敬畏和依賴的臣民人格，加之在統(tǒng)治型社會中通常缺乏明確的法律和可靠的機制來保障民眾的權利和利益，而更多地依靠習俗或禮治規(guī)范調(diào)整彼此之間的關系，面對統(tǒng)治者恣意的權力濫用和財富掠奪，民眾往往生活在惶惶不安的狀態(tài)中，除了對建立在血緣、地緣和親緣基礎上的關系最密切的家族成員和鄰里鄉(xiāng)親的信任之外，很難對陌生的外人產(chǎn)生信任感。所以高度集權的統(tǒng)治型國家治理模式往往也是低信任度的社會，“低信任社會產(chǎn)生的原因是其歷史上經(jīng)歷了強大的政治集權，這一強權掃除了權力的競爭者，因而集權之前的‘社會資本和民間組織瀕于滅絕”。

管理型的國家治理模式主要存在于現(xiàn)代民主法治已初步實現(xiàn)的國家，以西方國家在“治理革命”之前的治理模式為代表。西方國家在資產(chǎn)階級革命后普遍建立了代議制民主和分權制衡的憲政制度，為國家治理中信任關系的理性化、制度化和普遍化奠定了基礎。根據(jù)社會契約論和人民主權的原則，民眾從理論上來說取得了治理主體的地位，并在社會契約的基礎上把本屬于自己的部分權利委托給一些由民主選舉產(chǎn)生的管理者來行使，并希望他們運用國家權力來為民眾謀取福利，促進公共利益的實現(xiàn)，而不是被用來謀取管理者的私利。民主社會的國家權力本身就是政治信任的產(chǎn)物，但這種信任不是一種五條件的盲目信任，而是包含著理性的不信任，包含著對國家管理者的人性弱點及其濫用權力、以權謀私的可能性的認識，所以西方國家一般通過嚴密的科層官僚體系、理性客觀的法律制度、分權制衡的憲政設計等方式防止國家權力的濫用，化解人們在政治活動和社會交往中的信任風險。但是這種國家治理的模式同樣難以避免委托一代理的難題。由于國家權力及其行使者天生就有自我擴張和膨脹的趨勢，再加上掌權者在權力行使過程中具有的知識、信息、權力資源等方面的優(yōu)勢，即使是嚴密的法律制度也難以抑制其自利傾向和道德風險，腐敗和濫權在所難免，在參與機制和自治權利不足的情況下，民眾可能由國家的主權者再次被異化為治理的客體，而法律制度則可能由控制公權力的手段被異化為控制民眾和社會的工具：“這種轉(zhuǎn)型的實際效果卻是增強了權力的控制能力，使權力得以在由法律所開辟的廣闊領地中實行無所不在的控制”。管理型國家治理模式強調(diào)以國家為唯一治理中心，而隨著現(xiàn)代社會的日益復雜化和多元化，以及民眾參與國家治理的愿望和需求的增長，這種單一中心的治理模式日益顯得僵化和遲滯，難以應對社會的復雜性和高度不確定性，也難以滿足民眾多元化的利益需求和民主參政的愿望，引發(fā)民眾越來越多的不滿，并且影響到了民眾對現(xiàn)代國家治理能力及法治自身的信任。

服務型國家治理模式是對管理型國家治理模式的進一步改良和優(yōu)化，同時也是國家治理現(xiàn)代化所要實現(xiàn)的主要目標。管理型國家治理模式存在的弊端引發(fā)了人們的反思，并催生了西方的治理革命。20世紀90年代興起于西方的“治理”理論及其實踐被學界認為是政治學中從統(tǒng)治到治理的“哥白尼式”轉(zhuǎn)向，西方國家的治理模式開始從管理型向服務型轉(zhuǎn)變。在服務型的治理模式下，政府和民眾之間不再是治理者與被治理者之間的主、客體關系，而是具有平等地位的主體間關系。民眾不再滿足于僅僅通過代議制的方式間接行使民主權利，而是開始享有更大的自治權和參與權，更多地直接參與國家和社會事務的治理，形成整個社會的多中心治理的格局。多中心治理格局的形成，需要各方參與者建立良好的信任與合作的關系，因為“信任是合作的前提，沒有信任，也就沒有合作。信任承諾的失衡有損合作關系，侵蝕社會資本，引起治理運作緊張，傷害公共利益”。只有在各方充分信任與合作的基礎上，才能更好地調(diào)動各種社會資源，共同為國家治理和公共事務的良性發(fā)展貢獻力量。但在服務型國家治理模式中，如果沒有法律制度為參與各方提供合作與博弈的規(guī)則，并化解合作與博弈中的信任風險，信任與合作關系是難以有效建立的。而法治要在服務型國家治理的模式下有效地發(fā)揮作用，就需要其自身具有較高的公信力，能夠得到人們的普遍認同和信任，并且能夠適應在新的國家治理模式，做出一些與時俱進的調(diào)整與改進，如優(yōu)化民眾參與國家治理的機制，加強對社會組織和民眾自治權利的規(guī)范和保護等。

二、中國國家治理現(xiàn)代化與信任模式轉(zhuǎn)型

中國的傳統(tǒng)社會既是一種建立在自然經(jīng)濟基礎上的鄉(xiāng)土社會，同時又是一個專制傳統(tǒng)根深蒂固的統(tǒng)治型社會，在這種獨特的社會文化背景下，統(tǒng)治型為主導的國家治理模式得以長期維系，并且也形成了一套與之相匹配的信任模式。而在經(jīng)歷了一段改革開放和民主法治建設的歷程之后，中國的社會結(jié)構(gòu)和國家治理模式都有所變遷，鄉(xiāng)土社會逐漸開始瓦解，城市化的進程迅速推進，并基本上形成了統(tǒng)治型和管理型混合并存的國家治理格局，但我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和社會利益多元化、社會矛盾尖銳化的現(xiàn)實，對現(xiàn)行的國家治理體系和治理能力都提出了極大的挑戰(zhàn)，治理危機開始浮現(xiàn)，為此，中共十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@種“國家治理現(xiàn)代化”的理念和目標的提出顯然不應被狹隘地理解為強化國家權力、維護國家統(tǒng)治穩(wěn)定的權宜之策，而是標志著執(zhí)政者治國理政的理念和方式的重大變革，“從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動的，是一場國家、社會公民從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實的功能性變化再到最終的主體性變化的國家實驗；是一個改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負和博弈、嚴格限縮此消彼長的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試”。我國國家治理的現(xiàn)代化意味著國家治理模式由統(tǒng)治型和管理型向服務型的轉(zhuǎn)變，但治理模式的變革需要與之相適應的社會信任模式的轉(zhuǎn)型，如果不能實現(xiàn)社會信任模式的轉(zhuǎn)型，國家治理現(xiàn)代化必將困難重重。國家治理現(xiàn)代化語境下的信任模式轉(zhuǎn)型，就是把國家治理的信任基礎從基于血緣、地緣、親緣等熟人關系的特殊主義信任轉(zhuǎn)型為有利于在現(xiàn)代社會中的陌生人之間進行廣泛交往的普遍主義信任；從建立在主、客體的支配/服從關系基礎上的單向度的依附型信任轉(zhuǎn)型為有利于主體間平等交流、對話和溝通的協(xié)商合作型信任。

（一）從特殊主義信任模式向普遍主義信任模式的轉(zhuǎn)型

國家治理的現(xiàn)代化是從統(tǒng)治型或管理型國家治理模式向服務型國家治理模式的轉(zhuǎn)型過程，這種轉(zhuǎn)型過程對于普遍主義信任模式有著現(xiàn)實的需求。服務型的國家治理模式是建立在民眾生活方式城市化、交往范圍陌生化及權利訴求民主化等現(xiàn)實條件基礎之上的，它要求包括政府機構(gòu)、普通民眾及各類社會組織在內(nèi)的廣大治理主體能夠擺脫狹隘的血緣、地緣及小集團利益的束縛，以公共利益的最大化為依歸，組織和利用各種社會資源，廣泛參與國家治理的活動，而國家治理的主體資格、權限、活動方式等都應當是建立在以法治為主導的治理規(guī)則之上的。但無論是治理主體、治理內(nèi)容和治理方式的法治化都需要與其相適應的普遍主義的信任模式作為精神和文化的支撐，“正是有了普遍信任的社會文化根基，才有了與法制現(xiàn)代化相關的民主、法治和市場經(jīng)濟等制度的形成與發(fā)展，普遍信任之于法制現(xiàn)代化具有根基意義”?！皩嵺`證明，離開了普遍信任的制度倫理支撐，即使將法治現(xiàn)代化最成功國家的正式制度搬到后發(fā)現(xiàn)代化國家，也是不會成功運轉(zhuǎn)和取得良好績效的”。但在國家治理現(xiàn)代化所需要的普遍主義信任模式與鄉(xiāng)土社會背景下所形成的特殊主義信任模式之間存在著斷裂和錯位，特殊主義信任模式并沒有隨著中國社會城市化和市場化的轉(zhuǎn)型失去其效力，而有著頑強的生命力，并構(gòu)成了國家治理轉(zhuǎn)型中的路徑依賴，消解著國家治理的成效。

中國鄉(xiāng)土社會的信任模式是基于熟人關系的特殊主義的信任模式，受自然經(jīng)濟、宗法社會和儒家文化的影響，中國的鄉(xiāng)土社會形成了以血緣、親緣、家族為核心，以同鄉(xiāng)、同姓、朋友等熟人為基本范圍的差序格局式的信任結(jié)構(gòu)，親近和熟悉的人越信任，對圈外人和陌生人則存在普遍的不信任。即使要建立與陌生人的信任關系，也往往是通過結(jié)拜異姓兄弟、認老鄉(xiāng)或同門等擬制親屬的方式來進行。而家國同構(gòu)的傳統(tǒng)國家治理結(jié)構(gòu)以及儒家作為官方意識形態(tài)的灌輸和教化則進一步強化了傳統(tǒng)中國人特殊主義的信任結(jié)構(gòu)。隨著中國現(xiàn)代國家制度的建立、市場經(jīng)濟的發(fā)展及城市化進程的推進，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術和電子商務的迅猛發(fā)展，陌生人之間的交往和互動越來越普遍和頻繁，陌生人之間基于契約和法律的普遍主義信任也逐漸后來居上。但基于熟人關系的特殊主義信任并沒有退出歷史舞臺，而是作為一種文化基因繼續(xù)殘存在中國人的文化血液里，時時處處影響著中國人的日常言行，中國人在遇到事情以后不愿相信正式的法律制度，而更習慣于找熟人、拉關系。由于這種特殊主義信任傳統(tǒng)的路徑依賴，關系、人情和面子往往凌駕于法律之上，并對法律的權威性和實效性產(chǎn)生消極的影響：“面子與法律的對立導致了法律制度在人們真實的日常生活中發(fā)生退隱。人們通過人情和面子放棄的是規(guī)則、理性和制度，得到的卻是不可估量的社會資源、非制度性的社會支持和以勢壓人的日常權威”?！懊孀优c法律對立的結(jié)果只能是面子文化所孳生出的人情規(guī)則的特殊性和模糊性不斷抵制和消融法律規(guī)則的普適性與精確性”。

這種特殊主義的信任模式作為一種文化心理機制也滲透到國家治理的體系和活動中，扭曲了公共權力的正常運行，成為滋生腐敗現(xiàn)象和官僚主義的溫床，對國家治理活動產(chǎn)生消極影響。特殊主義的信任會導致一些官員在提拔和任命干部時任人唯親，在一些重要崗位的人事布局上安排自己的親信，形成一損俱損、一榮俱榮的利益同盟，并使腐敗現(xiàn)象家族化和集團化，出現(xiàn)一系列“串案”和“窩案”。特殊主義的信任結(jié)構(gòu)甚至還成為腐敗行為的保障機制：“在法律的打擊和輿論的監(jiān)督下，一切腐敗行為的風險越來越大，而唯一能夠抵御風險的，就是在權錢交易的熟人社會內(nèi)部信奉和恪守著這樣的‘誠信原則：在‘有錢大家賺的信條下，彼此坦誠相待，而一旦‘失風，則‘好漢做事好漢當。兩千多年前莊子講的‘盜亦有道，正大行其道”。特殊主義的信任結(jié)構(gòu)還與各種地方保護主義、部門保護主義以及對熟人大開方便之門而對陌生人進行吃拿卡要等官僚主義現(xiàn)象密切相關，阻礙了國家治理法治化的進程。特殊主義的信任結(jié)構(gòu)還會導致民眾的信任半徑過小，只局限于家人親故等有限的圈子內(nèi)，而對陌生人群持警惕戒備的心理狀態(tài)，難以與他人進行平等、寬容、信任基礎上的交往與互動，這也不利于更多志愿者團體和其他社會組織的產(chǎn)生和運行，也不利于這些團體積極參加國家和社會的各項治理活動，造成國家治理主體的不均衡現(xiàn)象。

所以在我國推進國家治理現(xiàn)代化進程中，如何限定特殊主義信任模式的作用領域，轉(zhuǎn)變其對公權力運作的作用方式，推進特殊主義信任模式向普遍主義信任模式轉(zhuǎn)型，為多元社會主體在法治規(guī)則的基礎上應對現(xiàn)代社會的高度復雜性和不確定性，實現(xiàn)對公共事務的合作共治提供精神支撐和資源整合，成為國家治理現(xiàn)代化過程中的重要課題。

（二）從單向依附型信任模式向協(xié)商合作型信任模式的轉(zhuǎn)型

中國現(xiàn)行的治理模式是統(tǒng)治型和管理型的混合，公權力機關往往沒有把民眾和社會組織作為參與國家治理的主體，而僅僅將其作為治理的對象和客體，更多地強調(diào)民眾和社會組織對國家統(tǒng)治和管理行為的單向度的依賴、服從和信任，但國家對民眾和社會組織卻持有一種高度警惕和不信任的態(tài)度，這一點在政府的維穩(wěn)活動中得到了集中的體現(xiàn)。新中國成立后到改革開放初期，國家壟斷了大部分社會資源，社會利益格局單一，再加上政治意識形態(tài)的灌輸和宣傳，廣大民眾對國家和政府有著較高程度的依賴和信任，能夠自覺服從政府的各種指令和安排。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國社會利益格局高度分化，各類矛盾糾紛日益增多，客觀上需要各類社會主體通過充分參與和平等協(xié)商來制定糾紛解決方案，調(diào)動各種社會資源合作解決糾紛，而政府則作為中立和公正的角色調(diào)處和裁斷相關矛盾糾紛。但在現(xiàn)實中政府不僅難于做到客觀中立，反而在很多事務上與民爭利，并把民眾的利益表達和權利訴求看作社會穩(wěn)定的威脅，從維護政治和社會秩序的穩(wěn)定這個最高的執(zhí)政目標出發(fā)，傾向于采取暴力強制等手段對民眾的利益訴求和矛盾沖突進行壓制和打擊，而不是進行理性的溝通和協(xié)商。由于權力運行的不中立、不公正、不公開、不透明或不規(guī)范，民眾的正當權利訴求和利益主張難以得到制度化的表達和伸張，便會對公權力的運行產(chǎn)生懷疑甚至失望的情緒，并訴諸于群體性的聚集請愿、暴力抗法、集體上訪等手段對政府施壓，政府則可能會進一步通過暴力強制等政治性、行政性手段加以打壓，最終導致矛盾的激化。這種剛性維穩(wěn)的治理方式更多地體現(xiàn)了傳統(tǒng)的統(tǒng)治或管制的治理思維，以公權力非規(guī)范運行的方式架空了法律制度的正常功能的發(fā)揮，導致公權力與民眾之間的雙重不信任，最終導致“越維越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)，體現(xiàn)出了統(tǒng)治型治理方式的深刻困境。

國家治理的現(xiàn)代化要求中國社會轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政治信任邏輯，讓民眾成為在政治信任關系中平等自主的主體，擺脫對于政府的單向依賴和信任，中國社會的發(fā)展也提供了這樣的現(xiàn)實基礎：“中國社會轉(zhuǎn)型在解體集權政治模式，促進權力規(guī)范化的同時，社會逐漸擺脫了國家和政府的限制日益自主起來，其活力被激發(fā)，中國式的公眾社會正在被催生。這意味著，國家不能像以往那樣隨意宰制社會，而開始變?yōu)樯鐣Q定和制約的對象；社會發(fā)展將主要依據(jù)其內(nèi)在規(guī)律展開，并越來越成為評價國家的重要力量；公眾獲得了獨立性和自主性，越來越成為判定政府的關鍵因素。進一步看，正是社會轉(zhuǎn)型改變了公眾的需求結(jié)構(gòu)，進而改變著他們信任的邏輯”。要適應社會利益多元化的格局，走出暴力維穩(wěn)和依附型信任所導致的政府與民眾雙重不信任的怪圈，就需要在政府與民眾及各類社會組織之間構(gòu)建新型的協(xié)商合作型的信任關系，“合作型信任的前提是要求把合作雙方看成自由和平等的主體，而不是認為政府是高高在上的，從而打破了傳統(tǒng)的政府在公共事務中的壟斷話語權。平等的主體關系要求在合作的過程中建立自由、平等的對話機制，通過相互協(xié)商達致公共利益”。協(xié)商合作型的信任模式讓各方主體能在公共事務的治理和矛盾糾紛的調(diào)處中進行理性的對話和協(xié)商，它對于保持民眾和社會組織在與政府合作關系中的相對獨立性，降低國家治理成本，改善治理效果，化解暴力沖突和不滿情緒，有效平衡私人利益與公共利益的關系等方面都能發(fā)揮獨特的作用。

三、以法治實踐推動國家治理中的信任模式轉(zhuǎn)型

法治在國家治理現(xiàn)代化的事業(yè)中扮演著重要的角色，二者甚至在很大程度上存在著同構(gòu)或耦合的關系，“離開了‘法治化的評價尺度和標準空洞地談論‘國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是沒有實質(zhì)性的意義的，甚至是有害和起反作用的”。“無論是從法治的過程來看，還是從法治的領域來看，法治的體系都可以覆蓋國家治理的體系。這就是說，法治體系與國家治理體系在相當程度上具有同構(gòu)性，法治事業(yè)就是國家治理的事業(yè)，法治能力就是國家治理能力”。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化一項最重要的內(nèi)涵就是國家治理體系和治理能力的法治化。法治對于國家治理體系的制度化和治理行為的規(guī)范化、程序化，明確各個治理主體之間的職能定位和權利義務關系，保障民眾及各類社會組織的自治權和參與權，化解國家治理中的各種矛盾沖突，構(gòu)建以法律制度為基礎多中心合作治理機制等方面有著重要的意義。法治同時對于推動與國家治理現(xiàn)代化相適應的信任模式轉(zhuǎn)型也發(fā)揮著不可替代的作用，具體體現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）以法治穩(wěn)定社會預期，提供治理主體信任與合作的制度基礎

法治在現(xiàn)代國家的治理中有著明顯的比較優(yōu)勢。如果說習俗和道德規(guī)范在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會里的簡單社會交往關系中還能夠有效抑制人們的各種機會主義行為，維系著社會信任和團結(jié)的紐帶的話，它們在時空分離背景下的現(xiàn)代社會中，對于陌生人交往中的機會主義行為進行約束則顯得捉襟見肘了。而隨著中國市場化和城市化進程的推進，社會成員的流動性加快，社會交往關系的陌生化成為普遍趨勢，社會功能進一步分化，社會交往關系的復雜化和利益的多元化也不可避免，傳統(tǒng)的社會調(diào)控和信任維系手段已難以應對這種日益復雜多元的局面。法治規(guī)則作為普遍適用的行為規(guī)范，可以突破傳統(tǒng)的習俗、道德規(guī)范，能有效約束熟人關系的局限，拓寬調(diào)整范圍，實現(xiàn)對陌生人交往行為的有效規(guī)范，推動現(xiàn)代社會中普遍信任的形成，“普遍信任的生產(chǎn)機制是依托于制度，缺乏制度對社會角色的確立和有效保障，普遍信任無法產(chǎn)生。普遍信任產(chǎn)生的邏輯是以制度為基礎，通過角色信任傳遞到具體個體。先有角色信任，才會有陌生人的信任”?！胺墒瞧毡樾湃蔚纳a(chǎn)和支持系統(tǒng)，而普遍信任則是法律認同的社會心理基礎”。法治實踐通過提供明確、穩(wěn)定的行為規(guī)則和以國家強制力為后盾的制裁措施，使相關各方的治理主體對自己和他人的行為形成明確的預期，相信他人會按照法律規(guī)則的指引行事，并且基于此種信任做出長遠規(guī)劃，實現(xiàn)與他人有效的合作與博弈；法治實踐也可以通過約束公權力的恣意行為，平等保障公民和社會組織的人身權和財產(chǎn)權，界定各治理主體的權利及行為邊界，平衡各方的利益關系，消除社會的疑慮和不滿情緒，為各方主體之間的互信、交往與合作創(chuàng)造良好的社會氛圍。法治實踐也可以發(fā)展出更加精細化的調(diào)控手段來應對日益復雜多元的社會關系，如設置專門的信任風險的化解機制，包括信息公開和披露機制、征信制度、失信懲戒制度等，減少或化解相關主體合作和交往中由于信息不對稱等原因引發(fā)的信任風險，減少人們的后顧之憂，更有信心與他人建立合作和交往關系。

（二）以法治保障公民自治權利，培育普遍主義信任的公民文化

信任文化與一國的國家治理狀況有著復雜的互動關系，一方面，國家的不同治理狀況會型塑不同的信任文化，專制的治理狀況會催生出更多的猜忌和普遍的不信任，而民主的治理方式則會使人們對于未來的掌控更有信心，能夠更為樂觀和寬容地看待與他人之間的交往關系，從而有利于普遍信任的形成。另一方面，信任文化會成為一個獨立的變量，影響到國家的治理績效，“信任或不信任文化是經(jīng)過無數(shù)的這樣的決定的積累而自然出現(xiàn)的產(chǎn)物。但是它一旦出現(xiàn)就獲得了獨立的力量，在信任或不信任的方向上推動這些決定，并且在這種意義上補充和改變信任的計算”。“社會的信任促進公民之間的政治合作，如果沒有這種信任，民主政治便是不可能的”。按照有關學者的觀點，信任文化是公民文化的一個重要組成部分，強調(diào)平等交往和理性寬容的公民文化有利于培養(yǎng)公民之間的普遍合作與互信的精神，而在強調(diào)等級特權和依附庇護的特權文化和臣民文化中，則易于產(chǎn)生各種猜忌、排斥和仇恨的心理，人們會更多地與自己關系最密切的人形成特殊信任，或?qū)y(tǒng)治權力產(chǎn)生單向的依賴和依附的心理，而難以形成普遍的社會信任。帕特南在研究意大利不同地區(qū)的公民性狀況與信任的關系時就發(fā)現(xiàn)，“公民性強地區(qū)的國民比公民性最弱地區(qū)的國民具有更大的社會信任感，對他們的同胞能夠守法更有信心。相反，在公民性弱的地區(qū)，更多的人堅持認為，當局應該更嚴厲地在他們的社區(qū)實施法律和秩序”。

信任文化雖然是由多種因素長期共同作用造成的，但并不等于法治在塑造信任文化方面就無能為力。法治實踐可以從保障公民的各項自治權利和改變落后的理念和心態(tài)人手，使人們擺脫傳統(tǒng)的基于血緣、家族、地域等狹隘的交際范圍，以及權力依附、暴力抗爭等臣民心態(tài)和暴民心態(tài)，并尋求通過平等對話、理性交涉、依法維權、寬容妥協(xié)和互信合作等方式進行政治參與和社會交往，培育有利于普遍主義信任形成的公民文化。我國的法治實踐可以從正式制度和非正式制度兩個層面促進普遍主義信任的公民文化的形成。在正式制度的層面，需要國家有關部門放松對公民的言論和結(jié)社等行為的管制，落實憲法規(guī)定的言論自由和結(jié)社自由等公民基本權利，發(fā)揮公共輿論的民主參與和權力監(jiān)督等功能，鼓勵、支持和引導民眾積極參與各種合法有益的民間社會組織，培育民眾的民主生活技能和互助互信精神，并形成更多的多元社會治理主體，與政府建立合作治理的關系。同時要建立或完善我國的政府信用和社會信用的制度，抑制和制裁政府和公民的失信行為，使政府和民眾在制度的約束下能夠更加自覺地遵紀守法、誠實守信，促進社會普遍信任文化的形成。在非正式制度層面，通過民主法治、公平正義、權利自由等現(xiàn)代社會和政治理念的宣傳教育，以及民眾在各種公民參與網(wǎng)絡中的切身體會和經(jīng)驗積累，在國家治理和社會公共領域中，形成基于公民身份和法律制度的普遍信任的社會文化心理。當然，在任何社會中特殊主義信任也不可能完全根除，并且它是其他信任得以形成的基本原點，應當給予應有的尊重和保護，但需將其更多地限制在私人交往的親密關系范圍，并防止其向國家治理的公共領域的不當滲透。

（三）以法治規(guī)范治理方式，構(gòu)建協(xié)商合作的信任機制

剛性維穩(wěn)的統(tǒng)治型治理模式在復雜多元的現(xiàn)代社會不僅難以取得預期效果，反而削弱了政府公信力，消解了人們對法律制度的信任和信心。為此，需要以法治的精神規(guī)范政府的治理行為，構(gòu)建政府與民眾協(xié)商合作的信任機制和參與平臺，以法治思維和法治方式化解社會矛盾糾紛。在現(xiàn)代社會中，最根本的維穩(wěn)之道是制定公平正義的法律制度，并通過推行法治來兌現(xiàn)各項制度承諾，推動社會各領域公平正義的實現(xiàn)。民眾在權利和利益得到充分保障的情況下，會對公權力機關和執(zhí)政者形成發(fā)自內(nèi)心的信任和擁護，政治和社會秩序必然會擁有高度的合法性和穩(wěn)定性。為此首先需要承認民眾合法表達權利和利益訴求的正當性，并把滿足民眾的正當合法的權利和利益訴求作為維穩(wěn)的最終目的和行動原則，要看到權利和權力沖突及利益失衡背后的制度和社會原因，并采取制度調(diào)整和利益協(xié)調(diào)等根本性解決措施，實現(xiàn)社會矛盾的動態(tài)調(diào)節(jié)，而不是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，進行簡單的壓制和管控。其次要改變由國家獨家治理權力而排斥民眾和社會組織參與的格局。要承認和確立民眾和社會組織在維穩(wěn)中的主體地位，推動民間社會組織的建立和發(fā)展，提升民間社會的自治水平及對社會矛盾沖突的化解能力，形成國家一市場一社會的多中心治理格局。

多中心治理格局的形成和民間社會的發(fā)展壯大，并不意味著對國家權力和能力的無限度削弱，而是讓其回歸到一個合理的界限。強國家一弱社會的模式固然不利于社會活力的進發(fā)和民主自由的實現(xiàn)，弱國家一強社會的模式也同樣可能帶來一些意想不到的結(jié)果，“對單獨一個社會以及對國際社會來說，國家的衰亡并不是通往理想國而是災難的前兆。貧困國家之所以無法發(fā)展經(jīng)濟，關鍵是它們的制度發(fā)展水平不適當。它們不需要什么都管的國家，但它們確實需要在有限范圍之內(nèi)具有必要功能的、強有力并且有效的國家”。國家與民間社會的良性互動和合作治理是建立在制度信任基礎上的，相互信任是國家公權力機關與民間社會合作互動的前提。民眾及社會組織需要信任公權力機關不會濫用權力，不對民眾的合法權利和民間的自治活動進行隨意的干預和侵害，而國家的公權力機關也需信任民眾，相信民眾的自治行為固然會對公權力的行使構(gòu)成一定的監(jiān)督和制衡的作用，但其功能主要是表現(xiàn)為促進公共利益的實現(xiàn)和社會的繁榮進步，而不是與國家機關之間的惡性對抗，更不是對政治權力的顛覆和社會穩(wěn)定的破壞。國家對民間社會的不信任會導致對社會更多的監(jiān)視和控制，更少的權利和自由；而民間社會對國家的不信任則會導致更多的暴力對抗，或者把民間的活動轉(zhuǎn)入地下，成為秘密會社或非法組織的沃土。所以國家公權力與民間社會的信任和合作不是無條件的，而是建立在對民主制度和法治實踐的尊崇和信任的基礎之上。在現(xiàn)代民主法治的制度下，法律制度需要限定公權力的界限和運行規(guī)則，防止其恣意而為，吞噬民間社會的活動空間，侵害民眾的合法權利；法律制度也需要確立公民和民間社會組織合法的主體地位和各項權利自由，并使其在行使充分自治權的同時遵循合法的邊界，防止其對國家安全和社會穩(wěn)定造成不應有的破壞；法律制度還需要建立國家與民間社會就國家治理中的重大問題進行平等對話交流和交涉辯駁的程序和機制，通過彼此的平等對話和交涉，形成國家與民間社會相互之間的理解和信任，促進雙方之間的良性互動和多中心治理格局的形成。

四、余論：國家治理現(xiàn)代化與法治公信力的重建

法治雖然在國家治理現(xiàn)代化及其信任模式轉(zhuǎn)型中扮演著重要角色，但這一角色扮演的成功與否，很大程度上取決于法治自身是否具有公信力。法律制度及其實施狀況決定著國家治理現(xiàn)代化事業(yè)的成敗，但如果法治自身不具有公信力，不能獲得人們的信任和支持，國家的治理活動就難以按照法治所規(guī)劃的路線和方式來運行，并導致法治與國家治理的雙重失?。骸笆澜缟献詈玫膽椃ㄈ绻诿總€人的心中沒有引起反響，就是一紙空文?！绻麅r值準則或是憲法前言成了布滿灰塵的文件，就只對歷史書有用；如果治理者的行為不符合他們聲稱的價值，就沒有正當?shù)闹卫怼?。法治需要通過自身的公正性、合理性、權威性和實效性來贏得人民的信任。中國社會中普遍存在的法治公信力危機使得法律制度的有效運行步履維艱，所以推動國家治理的現(xiàn)代化及其相應的信任模式轉(zhuǎn)型，當務之急是重建法治的公信力，包括重建立法和法律實施的公信力。立法和法律實施的公信力的重建既需要遵循一些普遍性的法治規(guī)律和原則，也需要在國家治理現(xiàn)代化理念的指導下，結(jié)合中國所面臨的現(xiàn)實問題進行相應的治理轉(zhuǎn)型。

立法的公信力是影響法治整體公信力的一個重要環(huán)節(jié)，而立法理念是否與時俱進，立法程序是否民主合理，立法內(nèi)容是否公正和科學，以及不同法律規(guī)范之間是否統(tǒng)一協(xié)調(diào)等都會對立法的公信力產(chǎn)生重要影響。中國目前的立法雖然從總體上體現(xiàn)了民主性和科學性的要求，但是在立法理念、立法程序、立法內(nèi)容和法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性等方面都不同程度地存在著一些問題，削減了立法的公信力。從立法的理念上看，傳統(tǒng)的統(tǒng)治性或管制性思維還有較大的影響，一些地方或部門的立法主體把法律作為治民之具，把民眾和社會組織作為治理的客體，而沒有將其作為平等的治理主體對待，這種理念的偏差不僅與國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向背道而馳，而且也影響到了立法程序和立法內(nèi)容的合理設置。從程序上看，一些立法，尤其是行政規(guī)章和地方規(guī)章的立法缺少民眾和利益相關人進行充分參與、意見表達和利益交涉的程序，甚至淪為了強化權勢者的利益和制度化社會不平等的工具；從內(nèi)容上看，一些法律依然保留著歧視性、壓制性的條款，更多地是從既得利益者和管理部門的利益出發(fā)來加以規(guī)定，而一些弱勢群體成為被排斥和被管制的對象。這些立法因其沒有真正體現(xiàn)廣大民眾的利益和呼聲，也無法贏得民眾發(fā)自內(nèi)心的信任和尊重。從法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性來看，由于多元立法主體的并存以及立法審查機制的不完善，不同法律規(guī)范之間的互相沖突現(xiàn)象較為多見，尤其是新的立法法的修改進一步擴容了地方立法權的主體，會對地方立法的人才儲備、立法質(zhì)量等方面構(gòu)成較大的挑戰(zhàn)，在缺少有效的規(guī)范和審查機制的條件下，可能會加劇這些問題的存在，也會進一步消解立法的公信力。

要重塑立法的公信力，首先要確立主體際立法的理念，確立公民和社會組織在立法活動中的主體地位，并擴大其參與立法的渠道，提升其就事關民眾切身利益的事項進行立法交涉的能力，改變過去一些閉門立法、部門利益本位立法、強勢者立法的狀況，因為“立法是在平等主體間進行的規(guī)范各自行為、謀求合作和利益最大化的活動，是主體與主體間對話妥協(xié)的產(chǎn)物，它不應是一部分人作為主體用來對付控制另一部分作為客體的人的工具”。為此，在立法的程序設置上，要增加普通公民和社會組織成員的代表比例，擴大其參與和影響立法事項的權利空間，健全立法代表切實對選民負責的機制，完善立法機關對民意的鑒別、吸納和回應的機制。在立法的內(nèi)容上，要把一些真正反映社會普遍利益和公共利益的規(guī)定寫入立法，對于一些歧視性、特權性、偏私性的條款要建立嚴格的審查、識別和剔除的機制，對公權力和強勢階層的權限和活動要設置相應的規(guī)范、監(jiān)督和制衡機制，使得立法內(nèi)容真正經(jīng)受得起正當性的檢驗。同時，要應對地方立法主體擴容帶來的挑戰(zhàn)，吸納更多具有法律專業(yè)背景的人員進入各級立法機構(gòu)，把通過法律職業(yè)資格考試作為其任職的法定資格之一，同時進一步完善立法的審查機制和協(xié)調(diào)機制。一個在程序上能夠充分吸納民眾參與、內(nèi)容公正合理、體系統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法才是真正具有公信力的立法。

除了要具備較高公信力的立法之外，還需要按照法治自身的邏輯使所制定的法律得到有效實施，這是法治公信力建設的關鍵環(huán)節(jié)，這既關系到國家能否向民眾兌現(xiàn)其推行法治的政治和制度承諾，以贏得民眾的信任和自覺認同，也關系到法治能否在現(xiàn)代社會中真正擔當起社會信任的主要維持機制和矛盾糾紛的主要化解工具的問題。政府機關的嚴格依法執(zhí)法、誠信行政，以及司法機構(gòu)獨立公正的司法活動都是兌現(xiàn)法治承諾、提高法治公信力的舉措，可以幫助人們樹立對于法治的信心，而當行政執(zhí)法和司法活動中頻繁發(fā)生以權代法、以權壓法、權錢交易、權力不作為、權力不誠信、司法不公、司法執(zhí)行不力等現(xiàn)象時，法治的公信力也就蕩然無存了。近些年來，一些政府和司法部門頻頻被曝光出來的官員貪腐和濫權的事件對于人們的法治信念會產(chǎn)生很大的沖擊，而一些政府部門經(jīng)常發(fā)生的違背自己所制定的政策規(guī)則和官方承諾的行為更是讓政府的誠信形象雪上加霜。對于普通民眾來說，當制度化的承諾無法得到兌現(xiàn)，正當?shù)臋嗬貌坏奖Ｕ?，甚至政府和司法機關自身成為侵權的主體時，民眾就會從對法治的高度期望轉(zhuǎn)化為失望，直到絕望，甚至會鋌而走險，轉(zhuǎn)而尋求其他的救濟渠道，一些人甚至由受害者變成瘋狂報復社會的犯罪分子。在其他的信任網(wǎng)絡的資源變得日益匱乏，而法律自身也變得不可信賴的時候，人們或者沉迷于對金錢的瘋狂追求并且無所不用其極，或者崇拜強權和暴力，更多地尋求私力救濟和以暴制暴，使整個社會充滿暴戾之氣，而這又會進一步傷害本已經(jīng)非常脆弱的社會信任關系。

所以，要提高執(zhí)法和司法的公信力，首要的是完善執(zhí)法和司法活動中的權力監(jiān)督和制約機制，改革行政決策和司法管理的體制和機制，減少官員腐敗和濫權的機會，減少外部力量對司法活動的不正當干預，讓嚴格執(zhí)法和公正司法成為制度約束下執(zhí)法和司法人員的最優(yōu)選擇。對于一些政府部門和公職人員的不誠信和隨意違背政策和制度承諾的行為，應建立政府失信的追責制度和對受損人員的損失補償制度，以約束政府部門的投機行為，重塑政府的誠信形象。同時，執(zhí)法和司法人員的職業(yè)活動是法治得以實現(xiàn)的重要載體，同時也是普通民眾了解和認同法治，并建立法治信任的重要人口。由于現(xiàn)代社會的分工日益深化，對于社會關系和利益糾紛的法律調(diào)整活動也變得日益專業(yè)化和復雜化，這對相關執(zhí)法和司法人員的專業(yè)能力和道德素質(zhì)也提出了更高的要求，如果這些從業(yè)人員在專業(yè)能力或道德素養(yǎng)方面不能滿足公眾的期待和要求，會對法治自身的公信力產(chǎn)生較大的負面影響，因為“對特定抽象體系的信任或不信任的態(tài)度，很容易受到在抽象體系入口處的經(jīng)驗的強烈影響；……交匯口成為非專業(yè)人士的懷疑主義態(tài)度與職業(yè)化的專門知識之間產(chǎn)生緊張的地帶這一事實本身，使它們被公認為是抽象體系之所以脆弱的根源”。在一些社會普遍關注的敏感案件中，執(zhí)法或司法人員的不當表現(xiàn)甚至會放大社會關系中的信任風險，從而引發(fā)社會的普遍不信任，如彭宇案中法官的不專業(yè)判決對社會中的信任關系就產(chǎn)生了較大的負面影響。所以，提高執(zhí)法和司法人員的職業(yè)能力和職業(yè)道德的水準，尤其是加強對一線執(zhí)法和司法人員的職業(yè)培訓、選拔任命、考核監(jiān)督等工作也是法治公信力建設的應有之義。另外，從現(xiàn)代國家治理和執(zhí)法、司法民主化的角度來考慮，應在發(fā)揮相關國家機關和職業(yè)人員的主導作用的同時，充分吸納相關公眾和社會組織參與行政和司法活動，促使行政和司法機關真正尊重民眾的權利訴求，完善民眾的參與機制，提高執(zhí)法和司法活動的公開度和透明度，并自覺接受民眾的監(jiān)督。行政和司法機構(gòu)以嚴格的執(zhí)法和公正的司法取信于民，合理回應民眾訴求，就容易使相關的行政決定和司法裁判得到民眾的支持和配合，形成一種基于法治信任之上的合作型治理。