政府購買志愿服務(wù)的困境分析及創(chuàng)新路徑研究

文 | 趙曉旭

政府購買志愿服務(wù)的困境分析及創(chuàng)新路徑研究

文 | 趙曉旭

政府購買公共服務(wù)（pubic service outsouring）是新世紀(jì)以來我國公共服務(wù)領(lǐng)域的重要改革與創(chuàng)新，旨在利用市場機(jī)制和社會力量參與公共服務(wù)的供給績效。目前，政府購買公共服務(wù)的購買范圍主要集中于社區(qū)工作、社會化養(yǎng)老、城市環(huán)境衛(wèi)生、公共文化、后勤保障服務(wù)等領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會提出大力推廣政府購買服務(wù)，在這一社會發(fā)展背景之下，志愿服務(wù)作為志愿者與志愿組織的一種志愿行為，政府通過建立購買的契約關(guān)系，以財政轉(zhuǎn)移支付的方式向各級各類志愿組織購買相關(guān)的服務(wù)，將成為政府推廣購買各領(lǐng)域社會服務(wù)的一大突破點(diǎn)。

當(dāng)前政府向社會組織購買服務(wù)的政策過程

2012年11月14日，民政部、財政部下發(fā)《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對政府購買社會工作服務(wù)的主體、對象、范圍、程序與監(jiān)督管理進(jìn)行了明確?！兑庖姟分赋觯骸案骷壵琴徺I社會工作服務(wù)的主體，各有關(guān)部門和群團(tuán)組織負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本行業(yè)社會工作服務(wù)需求評估，向同級民政部門申報社會工作服務(wù)計劃并具體實(shí)施。具備相應(yīng)能力和條件的企事業(yè)單位可承接政府購買社會工作服務(wù)?！?/p>

2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，從中央政府的全局高度對購買服務(wù)的主體、內(nèi)容、程序、要求等作出明確部署。從購買主體來看，現(xiàn)今全國層面由政府主導(dǎo)的志愿服務(wù)組織歸口于共青團(tuán)主管，共青團(tuán)的性質(zhì)符合“納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織”這一購買主體的要求。從承接主體來看，《意見》要求“承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量?！币环矫婀睬鄨F(tuán)作為群團(tuán)組織，其所屬的“青”字號組織，如青年志愿者協(xié)會、青年企業(yè)家協(xié)會、青少年發(fā)展基金會、青年志愿者指導(dǎo)中心等均在范圍內(nèi)；另一方面，自發(fā)形成的具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力的社會組織均在范圍內(nèi)。承接主體的具體條件由購買主體會同財政部門根據(jù)購買服務(wù)項目的性質(zhì)和質(zhì)量要求確定。從購買內(nèi)容來看，共青團(tuán)作為志愿服務(wù)的主要購買主體，可以從服務(wù)青少年健康發(fā)展事務(wù)入手，主要涉及青少年教育、就業(yè)、文化、體育、服務(wù)等基本公共服務(wù)。

2013年12月4日，財政部下發(fā)《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》，為切實(shí)加強(qiáng)對政府購買服務(wù)工作的組織實(shí)施提供了一定的制度保障。其中指出“突出公共性和公益性，重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排與保障和改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域和項目”等重點(diǎn)內(nèi)容。

2014年12月15日，財政部、民政部、工商總局印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行)》，購買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄中的社會管理性服務(wù)包括“社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)與管理、社會工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟(jì)困、防災(zāi)救災(zāi)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務(wù)運(yùn)營管理、公共公益宣傳等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項”。

2016年6月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購買服務(wù)改革，組織擬訂政府購買服務(wù)改革重要政策措施，指導(dǎo)各地區(qū)、各部門制定改革方案、明確改革目標(biāo)任務(wù)、推進(jìn)改革工作，研究解決跨部門、跨領(lǐng)域的改革重點(diǎn)難點(diǎn)問題，督促檢查重要改革事項落實(shí)情況。

政府購買志愿服務(wù)的現(xiàn)狀與困境分析

政府購買志愿服務(wù)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文將以政府購買志愿服務(wù)的過程為邏輯線索，進(jìn)行SWOT-PEST分析，SWOT分析主要基于政府購買志愿服務(wù)行為的內(nèi)外部競爭環(huán)境和競爭條件下的態(tài)勢分析，PEST分析主要基于宏觀環(huán)境的分析，從而深入研究政府購買志愿服務(wù)行為的困境。

政府購買志愿服務(wù)動因構(gòu)成。河北、吉林、上海、浙江等省市是我國較早探索政府購買志愿服務(wù)的省份之一，但就全國層面而言，從頂層設(shè)計層面開始開展政府購買行為帶有一定的形式化，政府與志愿服務(wù)組織之間形成的是“伙計關(guān)系”，而不是相互平等、相互尊重和理解的“伙伴關(guān)系”，具體表現(xiàn)在：購買協(xié)議一年一簽，由賣方爭取主動等方面；購買過程受到購買方人員變動的影響較大；購買的內(nèi)容、形式、數(shù)量在購買協(xié)議中量化不足等。

政府購買志愿服務(wù)的配套資源較為缺乏。政府購買志愿服務(wù)需要“依法辦事”“有人辦事、有錢辦事、有房辦事”。但在制度建設(shè)方面，各省市在國家、省市出臺的《指導(dǎo)意見》《實(shí)施意見》的背景下，還亟需出臺《目錄指南》《績效評價服務(wù)管理辦法》等相關(guān)配套制度；在人力資源方面，現(xiàn)階段缺乏專業(yè)政府部門、專業(yè)人員開展購買工作；在資金配套方面，志愿服務(wù)項目的運(yùn)行主要依靠政府財政投入，現(xiàn)有財政投入只能保障助殘養(yǎng)老、社會工作服務(wù)、文化傳播等基本志愿服務(wù)項目的運(yùn)行，拓展購買項目的范疇、數(shù)量有一定局限性。

政府購買志愿服務(wù)的SWOT-PEST分析

志愿服務(wù)組織的自身建設(shè)進(jìn)程較為滯后。政府志愿組織、民間公益機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平參差不齊，使得其承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力受限。而以上提到的購買動因形式化、配套資源能力不足等也將制約志愿服務(wù)組織的自身發(fā)展。

政府購買志愿服務(wù)項目的創(chuàng)新路徑研究

完善的法律政策環(huán)境是保障：不斷健全和完善政府購買志愿服務(wù)項目流程。通過及時修訂國家層面、省級層面相關(guān)法律法規(guī)，將政府購買志愿服務(wù)這一項目進(jìn)入法律強(qiáng)化制度保障，同時在地方層面出臺“政府購買志愿服務(wù)目錄”等細(xì)則，保障購買的持續(xù)性和常規(guī)化，明確購買數(shù)量、購買模式、購買周期，規(guī)范政府購買志愿過程中的招投標(biāo)、服務(wù)實(shí)施、服務(wù)評估與驗(yàn)收。

政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵：運(yùn)用大數(shù)據(jù)等新型手段形成政府購買志愿服務(wù)的嶄新格局。建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)代政府模式演進(jìn)的必然選擇，也是我國政府改革的目標(biāo)模式。政府購買志愿服務(wù)等公共服務(wù)的過程，是社會組織不斷發(fā)展和公眾積極參與的過程，在加快政府職能轉(zhuǎn)變的同時，增強(qiáng)社會服務(wù)的活力，這既有利于形成和諧協(xié)調(diào)的社會治理新格局，也能使社會組織有序地參與到社會治理中來。

志愿組織自身能力提升是基礎(chǔ)：提供標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府購買志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。以服務(wù)大局和改善民生為重點(diǎn)，以項目化管理為手段，加強(qiáng)項目征集、開發(fā)、展示、申報等工作，培育、推廣一批有創(chuàng)新、易操作、可復(fù)制的志愿服務(wù)項目。通過提升志愿服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的研究能力，提煉志愿服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的理論成果，強(qiáng)化志愿服務(wù)品牌標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的使用規(guī)范等手段，以公益資本“相親會”、優(yōu)秀項目評比、品牌項目交流會等形式，有效推動項目交流和資源整合，實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)組織的能力提升，健全立項評審、實(shí)施推進(jìn)、過程管理、評估考核等制度，形成一個層次分明、門類齊全的志愿服務(wù)組織體系，發(fā)揮志愿服務(wù)組織在承接政府購買服務(wù)中的能力。

資金保障是動力：以經(jīng)費(fèi)保障為推手，擴(kuò)大政府購買志愿服務(wù)項目范疇。實(shí)踐過程中，各地在政府財政資源的基礎(chǔ)上，積極利用公共財政資金和福利彩票、體育彩票公益金拓展經(jīng)費(fèi)來源。團(tuán)中央也積極爭取青年志愿者工作納入到政府青年事務(wù)，申請中央財政專項資金支持。推動青少年事務(wù)專項列入地方政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，指導(dǎo)各地共青團(tuán)參與承接政府職能轉(zhuǎn)移工作。建立青年社會工作與志愿服務(wù)基金會，為開展持續(xù)深入推動工作發(fā)展提供支持保障。

志愿精神與福利彩票的宗旨是相通的，福利彩票中心是由財政部監(jiān)管、民政部主管的二級銷售機(jī)構(gòu)，每年總銷售收入達(dá)幾千億元。2015年我國福利彩票年銷售2015.1億元，全年籌集福彩公益金563.8億元。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的彩票公益金分配政策，中央集中彩票公益金在中央和地方之間按照50比50的比例分配，專項用于社保、體育等社會公益事業(yè)。據(jù)此，可通過與各層級財政部門協(xié)商，以政府購買服務(wù)形式，從專項公益基金中申請一定金額用于政府購買志愿服務(wù)項目。

（本文系2017年浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會研究課題成果，課題編號2017NO2,作者系杭州國際城市學(xué)研究中心助理研究員）