科層抑或市場？*
——社會服務(wù)項(xiàng)目制下的政府行動策略

陳天祥,賈晶晶

科層抑或市場？*
——社會服務(wù)項(xiàng)目制下的政府行動策略

陳天祥,賈晶晶

公共部門的項(xiàng)目制已經(jīng)從原來的財(cái)政領(lǐng)域溢出至社會服務(wù)領(lǐng)域，它突破了科層體制的碎片化障礙，呈現(xiàn)出常態(tài)化和過程監(jiān)管的特點(diǎn)。作為一種介于科層與市場之間的混合形態(tài)，社會服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)行中的激勵(lì)與控制程度影響了政府在項(xiàng)目運(yùn)行中的行為邏輯。在科層邏輯與市場邏輯的互嵌下，社會服務(wù)項(xiàng)目的目標(biāo)一致性、資源依賴度、監(jiān)管嵌入性強(qiáng)弱及其不同組合造成了政府游走于科層與市場之間的行動策略，最終改變了政府與社會組織之間的關(guān)系狀態(tài)。

科層邏輯；市場邏輯；公共服務(wù)項(xiàng)目制；政府行動策略

一、 研究背景與問題的提出

通過項(xiàng)目制的方式進(jìn)行社會建設(shè)，已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國各級政府治理創(chuàng)新的重要手段之一?；鶎诱ㄟ^項(xiàng)目形式突破了原有科層體制的碎片化障礙，社會服務(wù)的供給由科層制向項(xiàng)目制轉(zhuǎn)變。然而，項(xiàng)目作為一種市場化手段，在基層公共服務(wù)供給過程中并未始終呈現(xiàn)出契約化特點(diǎn)。通過經(jīng)驗(yàn)觀察發(fā)現(xiàn)，政府在引進(jìn)公共服務(wù)項(xiàng)目過程中，有時(shí)采用市場化手段，有時(shí)則傾向于延續(xù)科層機(jī)制。2016年6月至9月期間，通過對F市N區(qū)GC街道的實(shí)地調(diào)查和參加30多個(gè)社會服務(wù)項(xiàng)目的招評標(biāo)及實(shí)施過程，筆者注意到了一個(gè)頗為有趣的現(xiàn)象：在GC街道探索型社區(qū)項(xiàng)目中，街道政府對項(xiàng)目的影響較小，社會組織自行決定項(xiàng)目內(nèi)容，政府與社會組織均按照合同來辦事；在GC街道由上下級政府共同出資的項(xiàng)目中，政府對社會組織干預(yù)較大，行政命令較多；在另一些項(xiàng)目如“社區(qū)矯正項(xiàng)目”中，政府對服務(wù)的專業(yè)性并不在乎，關(guān)注更多的是項(xiàng)目的開展是否有利于更好地完成部門任務(wù)；但在一些創(chuàng)新性項(xiàng)目中，更多時(shí)候合同雙方以合同外約定來推進(jìn)項(xiàng)目，看似市場化的項(xiàng)目制供給又回到了類似于科層供給的老路。

為何社會服務(wù)項(xiàng)目制供給中，政府會呈現(xiàn)出科層與市場互嵌的行為邏輯？項(xiàng)目制一般指分稅制以后中央通過轉(zhuǎn)移支付的方式向下級政府提供資金支持的做法。學(xué)界關(guān)于項(xiàng)目制的討論,主要有幾方面：一是關(guān)于項(xiàng)目制的起源及特征，以分稅制以來中央轉(zhuǎn)移支付作為起點(diǎn)，對項(xiàng)目制的產(chǎn)生進(jìn)行概括*渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體性支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期，第123—125頁；周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開放時(shí)代》2015年第2期，第85頁。；二是對項(xiàng)目制的運(yùn)行機(jī)制以及項(xiàng)目運(yùn)行可能的后果進(jìn)行了分析，通過發(fā)包、打包與抓包的分級治理機(jī)制*折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期，第131頁。，項(xiàng)目重塑了中央與地方各層級政府間的關(guān)系，且這種分級治理機(jī)制改變了政府間的權(quán)責(zé)配置機(jī)制*陳家建、張瓊文、胡俞：《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響》，《社會》2015年第5期，第11—24頁。，也帶來了一系列始料不及的后果*黃宗智、龔為綱、高原：《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時(shí)代》2014年第5期，第157—158頁；桂華：《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》2014年第4期，第61—62頁；周雪光著，程宇譯：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評論》2012年第1期，第69—74頁。。已有研究事實(shí)上表明項(xiàng)目制已經(jīng)超出了其事本主義特性，國家治理通過項(xiàng)目確立了新的結(jié)構(gòu)形態(tài)*渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期，第115頁。。項(xiàng)目制本身也是一種發(fā)包體制，是在分稅制以來收入集權(quán)的條件下，中央政府依靠“條線”來加強(qiáng)對下級政府的控制，強(qiáng)調(diào)的是一種“條條”的發(fā)包*周雪光、練宏：《中國政府的治理模式:一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》2012年第5期，第73—75頁；周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期，第3頁。。這與周黎安提出的“行政發(fā)包制”內(nèi)涵相近，兩者均強(qiáng)調(diào)在原有科層體制之內(nèi)嵌入一個(gè)市場化的發(fā)包體制，以此來解釋我國政府上下級之間的互動關(guān)系*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年，第54頁。。“行政發(fā)包制”突出的是一種屬地發(fā)包，體現(xiàn)的是“塊塊”關(guān)系。條線的項(xiàng)目發(fā)包與塊塊的行政發(fā)包構(gòu)成了我國政府內(nèi)部“橫向競爭與縱向政府間互倚”的治理格局*史普原：《政府組織間的權(quán)責(zé)配置——兼論“項(xiàng)目制”》，《社會學(xué)研究》2016年第2期，第141—142頁。。

雖然已有研究均強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目是介于科層制(官僚制、雇傭制)與市場制(發(fā)包制)之間的一種混合形態(tài)，但關(guān)于政府何時(shí)使用科層邏輯、何時(shí)使用市場邏輯以及這種邏輯對政府行為產(chǎn)生了何種影響，“行政發(fā)包制”與項(xiàng)目制均沒有進(jìn)行系統(tǒng)的解釋。同時(shí)，項(xiàng)目制早已溢出財(cái)政領(lǐng)域，成為基層政府社會治理領(lǐng)域一個(gè)重要的制度現(xiàn)象，并對國家與社會關(guān)系產(chǎn)生了重要影響*張瓊文、韋克難、陳家建：《項(xiàng)目化運(yùn)作對社區(qū)社會組織發(fā)展的影響》，《城市問題》2015 年第11期，第80頁。，甚至呈現(xiàn)出政府對社會組織的項(xiàng)目制治理特征*王向民：《分類治理與體制擴(kuò)容：當(dāng)前中國的社會組織治理》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會科學(xué)版2014年第5期，第130頁。。因此，項(xiàng)目制的解釋邏輯也應(yīng)該跳出單純上下級政府間的單向度解釋框架，兼顧橫向的政府與社會組織關(guān)系而進(jìn)行雙向度分析。本文試圖建立一個(gè)社會服務(wù)項(xiàng)目制的分析框架來回答:社會服務(wù)項(xiàng)目制何以呈現(xiàn)出科層與市場同時(shí)存在的特點(diǎn)，與財(cái)政領(lǐng)域的項(xiàng)目制有何區(qū)別？在何種情況下社會服務(wù)項(xiàng)目制體現(xiàn)出科層化邏輯？何種情況下社會服務(wù)項(xiàng)目制又偏向于合同制邏輯？科層與市場之間究竟是如何互嵌的？基層政府在這種互嵌中表現(xiàn)出了何種行動策略？

二、社會服務(wù)項(xiàng)目制的分析框架

(一)社會服務(wù)項(xiàng)目制的產(chǎn)生

項(xiàng)目制最早起源于財(cái)政領(lǐng)域，主要是由自上而下的財(cái)政再分配制度、財(cái)政的激勵(lì)制度、市場化改革、政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求以及績效合法性的要求而產(chǎn)生的一種新的國家治理體制*渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，前揭文，第116—118頁。。社會服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目制屬于國家治理體制的一部分，其運(yùn)作邏輯必然與官僚體系內(nèi)部的治理邏輯密不可分。但由于社會服務(wù)本身的特殊性，致使社會服務(wù)項(xiàng)目制的產(chǎn)生與財(cái)政領(lǐng)域項(xiàng)目制的產(chǎn)生邏輯不同*管兵、夏瑛：《政府購買服務(wù)的制度選擇及其治理效果：項(xiàng)目制、單位制、混合制》，《管理世界》2016年第6期，第26頁。?？偟膩碚f，社會服務(wù)項(xiàng)目制的產(chǎn)生受以下幾個(gè)因素的影響：

第一，社會服務(wù)項(xiàng)目制是績效合法性邏輯在社會服務(wù)領(lǐng)域的延續(xù)。已有文獻(xiàn)證明了改革開放以來中國政府的權(quán)威主要來自于績效的合法性*楊宏星、趙鼎新：《績效合法性與中國經(jīng)濟(jì)奇跡》，《學(xué)?！?013年第3期，第16頁。。中國上下分治的治理體制決定了上級政府必須對下級政府進(jìn)行激勵(lì)才能產(chǎn)生較好的治理績效，社會服務(wù)項(xiàng)目制作為一種新的公共服務(wù)供給方式能夠滿足這種績效合法性要求,并已成為基層政府社會治理創(chuàng)新的重要抓手。

第二，社會服務(wù)項(xiàng)目制是政府職能轉(zhuǎn)移的重要手段。因經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而誘發(fā)的社會結(jié)構(gòu)巨變和治理方式的重塑，要求減少政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接控制，而將更多的精力投入到公共服務(wù)領(lǐng)域，并實(shí)現(xiàn)由全能型政府向有限責(zé)任型政府的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中，一些地方政府將部分公共服務(wù)職能以合同外包的形式轉(zhuǎn)移給社會組織，以解決“條塊分割”體制的碎片化弊端，社會服務(wù)項(xiàng)目制應(yīng)運(yùn)而生。

(二)社會服務(wù)項(xiàng)目制的特點(diǎn)

美國項(xiàng)目管理協(xié)會(PMI)編寫的《項(xiàng)目管理知識體系指南》(PMBOK?指南)中指出項(xiàng)目是一種臨時(shí)性、階段性的為完成特定服務(wù)或任務(wù)的努力。但在社會服務(wù)領(lǐng)域中，項(xiàng)目制供給模式是中國基層政府緩和社會矛盾、解決社會難題的手段。它不僅具有外包合同制的特點(diǎn)，而且也具有政府績效合法性邏輯下的行政化色彩，是介于科層與市場之間的制度機(jī)制。與上下級政府間的項(xiàng)目制相比，社會服務(wù)項(xiàng)目制具有以下幾個(gè)特點(diǎn)(詳見表1)：

第一，社會服務(wù)項(xiàng)目制因社會建設(shè)的長期性而體現(xiàn)出常態(tài)化特征，其目標(biāo)主要是緩和社會矛盾、對社會實(shí)行合法化控制，因此，政府對項(xiàng)目的監(jiān)督往往是過程式的。

第二，社會服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目制也存在兩種運(yùn)作邏輯，但內(nèi)涵不同?？v向是權(quán)力控制下的科層化供給模式，橫向是政府與社會組織之間的合同化供給模式，且縱向政府之間的權(quán)力關(guān)系往往會影響橫向關(guān)系，實(shí)際反映的是權(quán)威模式與協(xié)商模式的交叉運(yùn)行*[美]菲利普·庫珀著，竺乾威、盧毅、陳卓霞譯，竺乾威校：《合同制治理：公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第46—53頁。。

第三，相對于上下級政府間項(xiàng)目制中的上級擁有權(quán)責(zé)而下級只具有反控籌碼而言*陳家建、張瓊文、胡俞：《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響》，前揭刊，第4頁。，在社會服務(wù)項(xiàng)目制中，外包的只是公共服務(wù)業(yè)務(wù)而非公共服務(wù)責(zé)任，政府為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)采取各種科層手段對社會組織進(jìn)行控制，而社會組織則只能利用專業(yè)知識優(yōu)勢對政府進(jìn)行反控制。

表1 上下級政府間項(xiàng)目制與社會服務(wù)項(xiàng)目制的比較

資料來源：作者自制

(三)社會服務(wù)項(xiàng)目制的運(yùn)作：科層與市場的互嵌

在新公共管理運(yùn)動的浪潮下，公共服務(wù)合同外包已經(jīng)成為世界各國政府普遍采取的方式，但它是一種績效為導(dǎo)向的合同外包*Lawrence L M. Performance-based Contracting for Human Services: A Proposed Model.Public Administration Quarterly, 2007, Vol. 31(1/2):130—158.。我國在社會發(fā)育不成熟和績效合法性的潛在約束下，契約化的合作精神并未真正體現(xiàn)，項(xiàng)目的運(yùn)行常常糅合了科層與市場兩種邏輯。更多情況下，科層邏輯與市場邏輯是互嵌的。波蘭尼(Karl Polanyi)最先提出“嵌入”一詞，主要用于對市場與社會關(guān)系的分析，認(rèn)為市場是對社會的“實(shí)體性嵌入”*[英]波蘭尼著，黃樹民譯：《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第25頁。。格蘭諾維特(Mark Granovetter)則認(rèn)為，市場是對社會的“形式性嵌入”*Gannovetter M. Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddness.American Journal of Sociology, 1985, Vol.91(3): 504—507.。但他們都強(qiáng)調(diào)了一個(gè)重要的現(xiàn)象，即社會與市場是無法隔離的，是互嵌的,社會服務(wù)項(xiàng)目制的運(yùn)行就具有以上嵌入性的特點(diǎn)。威廉姆森(Oilver E.Williamson)從交易成本視角出發(fā)，對市場制、混合制和層級制進(jìn)行了區(qū)分，并提出激勵(lì)強(qiáng)度、行政控制和合同法制度是區(qū)別三者的關(guān)鍵維度*Williamson O E. Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective. Journal of Law, Economics, & Organization, 1999, Vol. 15(1): 312—314.。但他認(rèn)為市場制通過強(qiáng)激勵(lì)、弱行政控制和司法爭端解決機(jī)制進(jìn)行自主適應(yīng)，而層級制通過弱激勵(lì)、強(qiáng)行政控制和企業(yè)內(nèi)部爭端解決機(jī)制而實(shí)現(xiàn)協(xié)同適應(yīng)。公共服務(wù)項(xiàng)目制不完全等同于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的企業(yè)發(fā)包制與雇傭制，但在區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目制究竟采用市場還是科層的問題上，威廉姆森的三維度分析框架給了我們啟發(fā)：隨著激勵(lì)程度與行政控制的不同，政府的公共服務(wù)邏輯會發(fā)生變化。通過激勵(lì)程度與控制程度的強(qiáng)弱組合，可以得到一個(gè)二維的矩陣圖(詳見圖1)。

圖1 社會服務(wù)項(xiàng)目制下的科層與市場互嵌邏輯

圖1的左上角和右下角分別是科層與市場兩個(gè)極端，右上角與左下角分別代表的是市場與科層互嵌的結(jié)果。社會服務(wù)項(xiàng)目制究竟是如何使得基層政府游走于科層與市場之間的呢？本文將激勵(lì)程度與控制程度進(jìn)一步細(xì)化，用目標(biāo)一致性維度來測量激勵(lì)程度，使用資源依賴程度與監(jiān)管嵌入性來衡量項(xiàng)目運(yùn)行中的控制程度。

第一，組織目標(biāo)是提供指定與選擇行動方案的準(zhǔn)則，是決策與行動的方向與約束，可以提供辨識和評估特定的組織運(yùn)作的準(zhǔn)則，并指導(dǎo)行為、激勵(lì)行為、標(biāo)志行為、證明行為和評價(jià)行為*[美] W·理查德·斯科特、杰拉爾德·F·戴維斯著，高俊山譯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第210頁。。因此，基層政府與社會組織雙方的價(jià)值目標(biāo)與偏好是否一致會影響二者合作的策略*Najam A. The Four-C’s of Third Sector-Government Relations. Nonprofit Management and Leadership, 2000, Vol. 10(4):382—384。?；鶎诱陨淼陌l(fā)展目標(biāo)與社會組織作為理性經(jīng)濟(jì)人之間存在著目標(biāo)分立的潛在壓力：一方面，在社會服務(wù)項(xiàng)目制的供給模式下，作為委托人的基層政府有著整體上晉升的激勵(lì)，目標(biāo)趨向于以治理創(chuàng)新來解決社會問題；而社會組織首先要解決的目標(biāo)是生存問題，二者之間存在目標(biāo)的不一致。另一方面，在“條塊分割”的政府管理體制下，各層級政府之間的目標(biāo)也存在不一致性，這會對基層政府與社會組織各自的行動策略產(chǎn)生影響。

第二，組織對環(huán)境資源的依賴程度會影響其在運(yùn)行過程中的權(quán)力支配情況，因此組織一般都選取受約束最少的途徑協(xié)調(diào)同其他組織的關(guān)系，減少交換關(guān)系所帶來的依賴性*費(fèi)顯政：《資源依賴學(xué)派之組織與環(huán)境關(guān)系理論評介》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會科版2005年第4期，第452頁。。根據(jù)交易成本理論，交易能否有效推行，要在依賴等級權(quán)威和指令的組織與依賴價(jià)格信號的市場之間進(jìn)行選擇*[美]威廉姆森著，蔡曉月、孟儉譯：《市場與層級制：分析與反托拉斯含義》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011年，第95—120頁。，這就決定了政府在社會服務(wù)項(xiàng)目中必須依賴組織之外的資源。資源依賴程度的大小決定了權(quán)力的大小，即依賴性較小的主體比依賴性較大的主體擁有更多權(quán)力，后者將處于不利地位*Epstein, E.M. Business Political Activity: Research Approaches and Analytical Issues. Research in Corporate Social Performance and Policy, 1980,2: 155.。政府對社會組織的資源依賴程度強(qiáng)弱會影響政府在與社會組織合作過程中的權(quán)力配置情況，資源依賴程度越高，政府在雙方的權(quán)力配置中越處于劣勢，越要加強(qiáng)對社會組織的控制以改變不利地位。本文將政府對社會組織的資源依賴程度劃分為對社會組織的專業(yè)性依賴和項(xiàng)目績效依賴兩個(gè)層次。

第三，監(jiān)管嵌入性反映了組織的控制強(qiáng)度。不完全契約理論從產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)，認(rèn)為由于信息的不完全和認(rèn)識的有限性，導(dǎo)致完全契約事實(shí)上的不存在*Hart O, Moore J. Property Rights and the Nature of the Firm, Journal of Political Economy. 1990, Vol. 98(6) :1121—1122.。這就導(dǎo)致合同外的剩余控制權(quán)的存在和控制權(quán)的歸屬對參與雙方的激勵(lì)問題*Hart O, Shleifer A and Vishny R W. The Proper Scope of Government:Theory and an Application to Prisons, Quarterly Journal of Economics.1997, Vol. 112(4):1128.。政府在公共服務(wù)外包的過程中，只是將服務(wù)業(yè)務(wù)承包給社會組織，但提供公共服務(wù)的責(zé)任依然是政府，這也就給社會組織對社政府實(shí)施反控制提供了條件。因此，作為委托人的基層政府必然要對合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)控。學(xué)者將嵌入性理解為個(gè)體多大程度上嵌入一個(gè)網(wǎng)絡(luò)或個(gè)體是否為某個(gè)社會網(wǎng)絡(luò)的一部分*Tsai L. Solidary Groups, Informal Accountability, and Local Public Goods Provision in Rural China.American Political Science Review. 2007, Vol. 101(2):356.。本文的嵌入性實(shí)際上就是指在政府監(jiān)管過程中，是否將社會組織嵌入自身體制，并主要分為兩個(gè)層次：一是對社會組織的結(jié)構(gòu)嵌入，二是對社會組織的政治嵌入。后者指政府在監(jiān)管過程中，是否將自身意志加入項(xiàng)目。嵌入性越強(qiáng)，政府對社會組織的控制程度也越強(qiáng)。

通過對以上三個(gè)維度的分析，本文認(rèn)為上級政府、基層政府與社會組織之間各自的目標(biāo)一致性不同，會導(dǎo)致激勵(lì)程度的不同；資源依賴度強(qiáng)弱與監(jiān)管的嵌入性將會影響項(xiàng)目運(yùn)行中的權(quán)力分配與控制程度。在社區(qū)探索型服務(wù)項(xiàng)目中，公共服務(wù)相對于社區(qū)而言為增量，基層政府與社會組織的目標(biāo)主要是保證項(xiàng)目落地并長期合作。此時(shí)，基層政府對社會組織的資源依賴程度較低，政府在權(quán)力配置中處于優(yōu)勢地位，因此在此類項(xiàng)目中政府對社會組織的控制力度也相應(yīng)較弱。基層政府將公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施全權(quán)委托給社會組織，此時(shí)社會服務(wù)項(xiàng)目呈現(xiàn)出強(qiáng)激勵(lì)、弱控制特點(diǎn)，基層政府在此類項(xiàng)目運(yùn)作中通過正式契約與社會組織合作，是市場導(dǎo)向的行為邏輯。

在政績亮點(diǎn)工程項(xiàng)目中，公共服務(wù)項(xiàng)目承載了“晉升錦標(biāo)賽”的功能，政府與社會組織之間的目標(biāo)較為一致，雙方都希望項(xiàng)目能成為“亮點(diǎn)”。在此類項(xiàng)目中，政府對社會組織的資源依賴程度較高，政府依靠社會組織的服務(wù)來保證政績的延續(xù)性，致使政府在權(quán)力配置中處于不利位置；基層政府為了保證亮點(diǎn)工程績效，往往在項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施過程中加入自身的意志，監(jiān)管嵌入性較強(qiáng)，從而加強(qiáng)了對社會組織的控制。此時(shí)基層政府往往通過嚴(yán)格把關(guān)合同來實(shí)現(xiàn)對社會組織的控制，是將市場嵌入科層的邏輯。

在某些上級指定的社會服務(wù)項(xiàng)目中，因上下級政府間目標(biāo)存在不一致性而抑制了基層政府的行為積極性。由于項(xiàng)目并非政績亮點(diǎn)，因此基層政府對社會組織的專業(yè)性依賴和項(xiàng)目績效較低，致使政府在此類項(xiàng)目中處于有利地位，同時(shí)社會組織在項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)過程中往往接受上級政府與基層政府的雙重財(cái)政支持，這降低了基層政府對社會組織的控制程度。此外，在此類項(xiàng)目中，大部分社會組織需要接受基層政府與上級政府的雙重考核，因此，基層政府不便將自身意志強(qiáng)加在項(xiàng)目中，體現(xiàn)出一種弱控制的特點(diǎn)，基層政府通過與社會組織合謀來對上級政府實(shí)施反控，是一種將科層嵌入市場的行為邏輯。

在某些涉及綜治維穩(wěn)等領(lǐng)域的社會服務(wù)項(xiàng)目中，基層政府的目標(biāo)是緩解體制內(nèi)人員編制不足的壓力，具有“官方背景”的社會組織只是為了“分一杯羹”，雙方目標(biāo)存在不一致性，政府對社會組織也沒有實(shí)施強(qiáng)有力的激勵(lì)。從控制程度來看，政府對社會組織的項(xiàng)目績效依賴比較高，政府有通過控制來改變自身不利地位的動力；在此類項(xiàng)目中，政府將社會組織直接納入體制的一部分，且在項(xiàng)目監(jiān)管中將綜治維穩(wěn)的意志貫徹于項(xiàng)目始終，監(jiān)管的嵌入性強(qiáng)。政府通過吸納來控制社會組織，是一種科層導(dǎo)向的行為邏輯。

綜上所述，社會服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作下政府的行為邏輯呈現(xiàn)出游走于科層與市場之間的特點(diǎn)(詳見表2)。

表2 社會服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作對政府行動策略的影響

資料來源：作者自制

三、案例經(jīng)驗(yàn)：游走于科層與市場之間的基層政府行動策略

GC街道是F市N區(qū)下轄的街道辦事處之一。2009年6月，街道推出了旨在創(chuàng)新社會治理的“關(guān)愛GC”建設(shè)，由街道財(cái)政專項(xiàng)撥款成立“關(guān)愛基金”，用于社會服務(wù)項(xiàng)目的購買。到2016年，“關(guān)愛基金”已持續(xù)投入5 000多萬元，購買了超過30多個(gè)社會組織的涵蓋長者、城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、企業(yè)及外來務(wù)工人員、青少年、社區(qū)矯正、心理援助等多個(gè)領(lǐng)域的社會服務(wù)項(xiàng)目*數(shù)據(jù)來源：GC街道歷年“關(guān)愛GC”建設(shè)總結(jié)材料，內(nèi)部資料。，項(xiàng)目化供給逐漸成為該街道社會服務(wù)供給的主導(dǎo)模式。

(一)“通過契約的合作”：強(qiáng)激勵(lì)、弱控制下的市場邏輯

GC街道通過開發(fā)探索型社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目來解決社區(qū)發(fā)展問題。在此類項(xiàng)目中，基層政府對社會組織的干預(yù)比較少，是一種“通過契約的合作”。具體表現(xiàn)為：第一，項(xiàng)目招標(biāo)采取競爭形式，注重項(xiàng)目標(biāo)書設(shè)計(jì)和項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)建設(shè)；第二，項(xiàng)目內(nèi)容的確立主要以有效解決社區(qū)實(shí)際問題為原則，而不是基于政府的主觀意志；第三，項(xiàng)目評估以《“關(guān)愛基金”服務(wù)項(xiàng)目管理辦法》為依據(jù)。

服務(wù)外來工子女的“愛心學(xué)堂‘合’你同行”項(xiàng)目就屬于以上類型的項(xiàng)目。該項(xiàng)目的服務(wù)使用單位即L社區(qū)是外來人口聚居的社區(qū)，流動人口占總?cè)丝诘?3.98%，就讀于該社區(qū)小學(xué)的本地學(xué)生與外來工學(xué)生比例為1:7，社區(qū)需要解決外來工子女的融入問題。由于有助于解決社區(qū)的實(shí)際問題，基層政府積極配合項(xiàng)目開展而非進(jìn)行控制，總體上呈現(xiàn)出“通過契約的合作”特點(diǎn)。基層政府按市場邏輯與社會組織展開合作的原由主要有：

第一，基層政府與社工機(jī)構(gòu)的目標(biāo)一致?；鶎诱哪繕?biāo)是盡力讓項(xiàng)目留在社區(qū)，從而解決社區(qū)外來工子女的融入問題；社工機(jī)構(gòu)首要的目的是盡力把項(xiàng)目設(shè)計(jì)好并具體落實(shí)，并希望項(xiàng)目能持續(xù)下去，使自己站穩(wěn)腳跟。目標(biāo)較為一致促使雙方有較高的激勵(lì)，從而有動力開展合作。

第二，政府對社會組織的專業(yè)性依賴、項(xiàng)目績效依賴均較低。由于“愛心學(xué)堂”項(xiàng)目沒有涉及政府關(guān)鍵政績領(lǐng)域，政府對項(xiàng)目的要求只在于活躍社區(qū)氛圍，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，故而對社會組織的依賴度較低。GC街道某社區(qū)負(fù)責(zé)人表示：“反正社工來了，至少有一個(gè)好處就是它能活躍社區(qū)氛圍，有活動搞嘛，我們歡迎它加入到社區(qū)中來。”(訪談記錄20160708)由此可見政府對社會組織的資源依賴程度總體上較弱，這使政府在權(quán)力關(guān)系中的位置較為有利，因而政府對社會組織的控制力度也較低。

第三，監(jiān)管的嵌入性較弱使政府對社會組織的控制程度亦較弱。在社區(qū)探索型項(xiàng)目中，社工機(jī)構(gòu)只要按合同要求做即可達(dá)標(biāo)，街道沒有將自身意志嵌入項(xiàng)目，也無需對社會組織進(jìn)行人員吸納。社區(qū)某負(fù)責(zé)人說：“我們對具體的項(xiàng)目形式會推薦一下，但整體內(nèi)容還是由機(jī)構(gòu)(指社工機(jī)構(gòu))來寫，最終項(xiàng)目的發(fā)展方向也比較傾向于機(jī)構(gòu)所設(shè)計(jì)的項(xiàng)目內(nèi)容?！?訪談記錄20160708)這表明政府對社會組織的結(jié)構(gòu)嵌入與政治嵌入均較低，基層政府呈現(xiàn)出市場導(dǎo)向的行動策略。

(二)“通過合同的控制”：強(qiáng)激勵(lì)、強(qiáng)控制下的市場嵌入科層邏輯

在政府創(chuàng)新社會治理的初期，公共服務(wù)外包的形式往往不是競爭性的，是一種政府對社會組織的單一采購。更多情況下，社會服務(wù)項(xiàng)目是由基層政府部門與社工機(jī)構(gòu)共同設(shè)計(jì)或共同研發(fā)的。隨著時(shí)間的推移，代表政府政績亮點(diǎn)的公共服務(wù)項(xiàng)目中，基層政府的行為邏輯發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開始通過合同來對社會組織實(shí)施控制：由單一采購轉(zhuǎn)向“邀約”競爭購買，逐漸加大“邀約”力度；由合同外約束轉(zhuǎn)向合同內(nèi)約束；扶持社會組織發(fā)展的同時(shí)加強(qiáng)對它們的控制，提高驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，整體上呈現(xiàn)出一種市場對科層的嵌入。這些變化皆緣于項(xiàng)目的激勵(lì)與控制強(qiáng)度發(fā)生了變化。

首先，目標(biāo)一致使政府有動力將服務(wù)內(nèi)容深化?！捌髽I(yè)創(chuàng)享家”項(xiàng)目是“關(guān)愛GC”建設(shè)的七大主題中心之一，以“關(guān)注企業(yè)、關(guān)愛人”為宗旨，為企業(yè)及其員工提供各類服務(wù)。2012年，B機(jī)構(gòu)理事長受政府職能部門邀請一起設(shè)計(jì)和研發(fā)企業(yè)社會服務(wù)的形式，“企業(yè)創(chuàng)享家”項(xiàng)目由此而來。該項(xiàng)目作為GC街道社會治理創(chuàng)新的一大亮點(diǎn)工程，有利于實(shí)現(xiàn)良好的治理績效預(yù)期和樹立良好的地方聲譽(yù)，因而受到政府的高度重視。承接該項(xiàng)目的B機(jī)構(gòu)也有著與街道一致的目標(biāo)，因?yàn)轫?xiàng)目的開展有利于增強(qiáng)組織的服務(wù)能力和提高組織聲譽(yù)。因此，雙方均具有做好項(xiàng)目的強(qiáng)激勵(lì)。

其次，政府對社會組織的項(xiàng)目績效依賴與專業(yè)性依賴均比較高。由于B機(jī)構(gòu)開展的企業(yè)社會服務(wù)是街道整個(gè)社會治理創(chuàng)新中的亮點(diǎn)，為了避免不確定性和政績風(fēng)險(xiǎn)，政府不愿輕易更換項(xiàng)目承接方。雖然該服務(wù)項(xiàng)目一年一投標(biāo)，但B機(jī)構(gòu)連續(xù)多年中標(biāo)，這是因?yàn)樵贕C街道能夠開展企業(yè)社工服務(wù)的機(jī)構(gòu)中，B機(jī)構(gòu)的專業(yè)性最強(qiáng)。由于社會服務(wù)多為軟性服務(wù)，難以事先準(zhǔn)確界定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，合同雙方經(jīng)常通過合同外約束來推進(jìn)項(xiàng)目，B機(jī)構(gòu)借此不斷調(diào)整具體的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，這使政府不斷承受項(xiàng)目調(diào)整的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府有強(qiáng)控制社會組織的動力。

最后，監(jiān)管的結(jié)構(gòu)嵌入和政治嵌入均較強(qiáng)。由于“企業(yè)創(chuàng)享家”項(xiàng)目的“亮點(diǎn)”作用，在服務(wù)過程中，政府的監(jiān)管是過程式且嵌入式的。每個(gè)主題中心的服務(wù)運(yùn)營都由政府建立的社工中心與社工機(jī)構(gòu)協(xié)同推進(jìn)，社工機(jī)構(gòu)幾乎成為社工中心的“運(yùn)營部”，監(jiān)管的結(jié)構(gòu)嵌入較強(qiáng)；而對項(xiàng)目的運(yùn)行，政府始終將“留住企業(yè)、留住人才以穩(wěn)定GDP”的意志貫穿在服務(wù)始終，以對項(xiàng)目發(fā)展方向嚴(yán)格把控，體現(xiàn)為較強(qiáng)的政治嵌入，導(dǎo)致政府的控制力度也較強(qiáng)。

由此，政府在此類項(xiàng)目中既巧妙運(yùn)用市場的邏輯擺脫自身對社會組織的依賴，又運(yùn)用科層式的監(jiān)督與檢查把控項(xiàng)目發(fā)展方向，以實(shí)現(xiàn)績效的合法性。為了控制風(fēng)險(xiǎn)，政府在監(jiān)督中加大考核力度，提高驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，甚至在某些情況下降低招標(biāo)門檻，邀請多個(gè)社工機(jī)構(gòu)參與競標(biāo)，降低對某個(gè)社會組織的依賴程度，是一種“通過合同的控制”策略。

(三)“通過合謀的合作”：弱控制、弱激勵(lì)下的科層嵌入市場邏輯

針對上級指定的社會服務(wù)項(xiàng)目，基層政府的行動策略開始發(fā)生變化。在F市，不少社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目由街道開始，被上一級政府(區(qū)政府)吸納，然后自上而下予以推廣。其中，“職工·家”項(xiàng)目就是一個(gè)典型?；鶎诱畬Υ讼麡O應(yīng)對并與社會組織結(jié)成聯(lián)盟，是一種“通過合謀的合作”策略，具體表現(xiàn)為項(xiàng)目招標(biāo)中的傾向性選擇、項(xiàng)目執(zhí)行中的合同外約束和項(xiàng)目運(yùn)行中的合作式反控等科層嵌入市場的行為邏輯。

之所以出現(xiàn)上述局面，首先是因?yàn)轫?xiàng)目參與各方的目標(biāo)不一致。本屬于GC街道的政績亮點(diǎn)一旦被上級政府自上而下推行，基層政府和相關(guān)服務(wù)承接機(jī)構(gòu)的積極性就會大打折扣。B機(jī)構(gòu)通過競標(biāo)獲得了街道層級的“職工·家”項(xiàng)目的執(zhí)行權(quán)，但由于該類項(xiàng)目是由N區(qū)總工會自上而下推動的，且將區(qū)級“職工·家”建設(shè)以項(xiàng)目形式打包給了一個(gè)社工機(jī)構(gòu)，這就意味著B機(jī)構(gòu)要面對承接了區(qū)級“職工·家”項(xiàng)目的社工機(jī)構(gòu)同行的驗(yàn)收。對此，B機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人深表不滿：“從2015年開始，我們就面臨多頭領(lǐng)導(dǎo)的問題。評估上我們面臨兩套標(biāo)準(zhǔn)：一是區(qū)總工會的標(biāo)準(zhǔn)，二是街道‘關(guān)愛GC’的標(biāo)準(zhǔn)。而且我們的評估資料是要交給執(zhí)行區(qū)級項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)來審核，大家都是同行，我們心里不平衡?！?訪談資料20160811)由此可以看出，基層政府與上級政府的目標(biāo)差異挫傷了基層政府和社工機(jī)構(gòu)的積極性，促使兩者結(jié)盟對付上級政府機(jī)構(gòu)。

其次，基層政府在項(xiàng)目實(shí)施中的控制力較低。這緣于兩個(gè)方面：一是政府對社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)性依賴與項(xiàng)目績效依賴均較低。由于此項(xiàng)目的推行由N區(qū)政府自上而下推行，GC街道只是負(fù)責(zé)執(zhí)行。此外，承接該項(xiàng)目的社工機(jī)構(gòu)并非無可替代，因此，政府對機(jī)構(gòu)的依賴度較低。二是社工機(jī)構(gòu)對GC街道的資源依賴度也較低，由于“職工·家”項(xiàng)目由N區(qū)總工會自上而下推行，項(xiàng)目同時(shí)接受上級政府的獎勵(lì)資金和街道政府的“關(guān)愛基金”，因此，社工機(jī)構(gòu)對GC街道的資金依賴較低。以上兩個(gè)原因，都導(dǎo)致GC街道的控制力度較低。

最后，GC街道在項(xiàng)目監(jiān)管中的結(jié)構(gòu)嵌入與政治嵌入均較低。由于承接服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)得到了雙重資助，因此，在考核過程中，社工機(jī)構(gòu)需要向兩個(gè)資助方提交項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度表，并以區(qū)總工會規(guī)定的指標(biāo)為主要的考核依據(jù)。GC街道“關(guān)愛基金”在本項(xiàng)目中的資助只能用于人員經(jīng)費(fèi)，不能用于活動經(jīng)費(fèi)，這使GC街道難以將自身意志嵌入項(xiàng)目執(zhí)行和監(jiān)督中。此外，在實(shí)際運(yùn)行過程中，N區(qū)總工會要求各個(gè)鎮(zhèn)街“職工·家”機(jī)構(gòu)直接向其遞交匯報(bào)材料，從而降低了街道對社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)嵌入的可能性。這樣，GC街道對社工機(jī)構(gòu)的控制力被削弱了。

因此，在新的項(xiàng)目周期中，GC街道鼓勵(lì)B機(jī)構(gòu)承接所有的“職工·家”項(xiàng)目，前提是它需要配合GC街道從事一些部門職能工作。為此，街道總工會明確規(guī)定其中一個(gè)社工兼顧項(xiàng)目與街道總工會的工作，并要求社工機(jī)構(gòu)在向區(qū)級工會遞交材料前(包括微信公眾號等)，需先期接受街道總工會的審核。街道總工會與社工機(jī)構(gòu)通過結(jié)盟實(shí)現(xiàn)對區(qū)總工會的反控，是“通過合謀的合作”，基層政府呈現(xiàn)出科層嵌入市場的行為特點(diǎn)。

(四)“通過吸納的控制”：弱激勵(lì)、強(qiáng)控制下的科層導(dǎo)向邏輯

在社會發(fā)育不良的情況下，大量具有官方背景的社會組織承接了社會服務(wù)項(xiàng)目，其最主要的目的是通過承接服務(wù)而解決體制內(nèi)政府人員緊缺的問題。在這一目標(biāo)的左右下，基層政府的行為邏輯表現(xiàn)為“通過吸納的控制”：一是以解決組織人員短缺為目標(biāo)，代替了真正的項(xiàng)目服務(wù)目標(biāo)；二是以吸納社工機(jī)構(gòu)工作人員代替了與社工機(jī)構(gòu)的平等合作；三是以完成部門職能任務(wù)代替了項(xiàng)目的專業(yè)性任務(wù)。

第一，目標(biāo)不一致導(dǎo)致基層政府和社會組織的積極性均較低。在維穩(wěn)及綜治領(lǐng)域，引入社會服務(wù)的初衷是維持社會穩(wěn)定，降低治理風(fēng)險(xiǎn)，而基層政府則欲借助引入社工機(jī)構(gòu)而解決人員短缺的問題，社工機(jī)構(gòu)承接此類項(xiàng)目的主要目的卻是獲得組織更大的生存空間，雙方在目標(biāo)上存在不一致性。2009年，社區(qū)矯正工作由公安機(jī)關(guān)移交到司法機(jī)關(guān)，目的是更好地利用司法機(jī)關(guān)所擁有的資源優(yōu)勢，深化社區(qū)矯正服務(wù)。然而，GC街道司法所卻無法提供充足的人力資源。從2012年至2015年，GC街道社區(qū)矯正對象中，全年在管人數(shù)從49人增長到90人，非全年在管人數(shù)由118人增長到200人*數(shù)據(jù)來源：《GC街道社區(qū)矯正采購社會服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容及費(fèi)用分析》，2016年7月。。按相關(guān)規(guī)定，至少20個(gè)社區(qū)矯正對象要配備一名專職人員，但事實(shí)情況卻是“我們的人員流動性很大，目前專門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的只有一個(gè)專職人員。因?yàn)樯婕暗綀?zhí)法工作，所以還是公務(wù)員編制的比較好。但編制問題在街道一級本來就很難解決，因此，我們也希望通過購買項(xiàng)目來解決人手不足的問題”(訪談記錄20160706)。在人手嚴(yán)重不足的情況下，基層政府與社工機(jī)構(gòu)窮于應(yīng)付，談何項(xiàng)目激勵(lì)呢？

第二，從資源依賴程度看，基層政府對社會機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目績效依賴程度較高。2011年，GC街道成立社區(qū)矯正教育基地，以政府購買服務(wù)的方式提供相關(guān)服務(wù)，“風(fēng)信子”項(xiàng)目由此產(chǎn)生。這種方式得到廣東省司法廳的肯定，也成為GC街道又一個(gè)治理創(chuàng)新的“亮點(diǎn)”。因此，GC街道對“風(fēng)信子”項(xiàng)目的績效依賴度也較高，政府在權(quán)力分配中處于不利地位，基層政府自然也會加強(qiáng)控制保證項(xiàng)目績效的延續(xù)性。

第三，從監(jiān)管的嵌入性看，基層政府的結(jié)構(gòu)嵌入與政治嵌入均較強(qiáng)，這使政府的控制力度大大加強(qiáng)。“風(fēng)信子”項(xiàng)目只是司法所為了做社區(qū)矯正而開展的項(xiàng)目，以項(xiàng)目來輔助部門職能工作的開展，將項(xiàng)目人員當(dāng)成司法所的工作人員，政府對社會組織的結(jié)構(gòu)嵌入較強(qiáng)。此外，社區(qū)矯正項(xiàng)目涉及綜治維穩(wěn)工作，政府不敢掉以輕心，在項(xiàng)目執(zhí)行和監(jiān)督中的政治嵌入非常強(qiáng)。由此，基層政府將社工機(jī)構(gòu)吸納到自身體制，既加強(qiáng)了對社會組織的控制，同時(shí)保證了項(xiàng)目的發(fā)展方向在自己的控制之內(nèi)，此時(shí)基層政府采取的完全是科層導(dǎo)向的行動策略。

四、結(jié)論與討論

本文試圖通過項(xiàng)目制運(yùn)行中的激勵(lì)程度與控制程度來解釋政府的行為邏輯。通過對GC街道開展的30多個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目的剖析，對政府在社會服務(wù)運(yùn)行中的行為選擇進(jìn)行了類型學(xué)劃分。本文提到的基層政府主要是指街道辦事處，它是公共服務(wù)項(xiàng)目最終落地的地方，也是各個(gè)行為主體接觸最頻繁的地方，因此在街道這個(gè)場域中分析政府的行為策略具有典型意義。

項(xiàng)目制成為近年來學(xué)界討論的重點(diǎn)，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目制是在原有科層體制內(nèi)部嵌入了市場化的發(fā)包體制。但已有研究忽略了介于科層與市場之間的項(xiàng)目制究竟是如何導(dǎo)致基層政府行為發(fā)生轉(zhuǎn)變的，基層政府又是如何在科層邏輯與市場邏輯之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換的。事實(shí)上，社會建設(shè)的長期性決定了社會服務(wù)項(xiàng)目制常態(tài)化和過程監(jiān)管特點(diǎn)，契約化的公共服務(wù)外包并未能直接約束基層政府的行為，反而在一定程度上成為政府控制社會組織的籌碼。在社會發(fā)育不良的環(huán)境下，社會組織一方面沒有足夠?qū)嵙εc政府討價(jià)還價(jià)，另一方面也未受到行業(yè)約束而提升專業(yè)性，最終加強(qiáng)了它與政府之間不對等的資源依賴?；鶎诱男袨椴呗砸膊⒎且怀刹蛔儯涸谏婕罢冃У捻?xiàng)目中，政府不惜任何代價(jià)加強(qiáng)對社會組織實(shí)施控制；在沒有涉及政府“亮點(diǎn)”工程的項(xiàng)目中，政府的行為才可能趨向于市場的邏輯。項(xiàng)目推進(jìn)的程度不同，也會改變政府與社會組織之間的力量對比，從而使政府迅速做出反應(yīng)，及時(shí)調(diào)整策略。政府的行動策略同時(shí)受到制度環(huán)境的影響，如何保證社會服務(wù)項(xiàng)目能在中國式官僚政治體系中正常運(yùn)轉(zhuǎn)且避免政府對社會組織的控制，以真正實(shí)現(xiàn)社會力量對公共事務(wù)的自主和平等參與，時(shí)至今日，仍是一個(gè)懸而未決和需要努力探討的話題。

本文的案例發(fā)生地是珠三角發(fā)達(dá)城市，基層政府具有較雄厚的財(cái)力用于購買社會服務(wù)，案例所涉及的社會組織以社工組織為主，這就決定了本文結(jié)論的外推空間。此外，本文重點(diǎn)關(guān)注科層與市場究竟是如何互嵌而導(dǎo)致政府的不同行為策略。在公共服務(wù)外包中，社會組織應(yīng)如何應(yīng)對政府的行為策略以及具有何種行為選擇，也是探討政社關(guān)系的重要組成部分。合同雙方的各種行動策略會造成政府與社會組織之間關(guān)系的何種變化，以及這些關(guān)系形態(tài)會造成何種后果，都有待深入研究，需要學(xué)界同仁共勉。

【責(zé)任編輯：楊海文；責(zé)任校對：楊海文，趙洪艷】

2017—01—04

陳天祥，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院(廣州510275)； 賈晶晶，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院 (廣州510275)。

10.13471/j.cnki.jsysusse.2017.03.017