體制化“空轉(zhuǎn)”:發(fā)展悖境中社區(qū)工作站運(yùn)行的組織行為分析
——以S市X社區(qū)為例

徐 剛盧艷紅

(1．華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州510631;2．深圳大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 深圳518061)

體制化“空轉(zhuǎn)”:發(fā)展悖境中社區(qū)工作站運(yùn)行的組織行為分析
——以S市X社區(qū)為例

徐 剛1盧艷紅2

(1．華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州510631;2．深圳大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 深圳518061)

社區(qū)工作站作為承接政府社區(qū)公共服務(wù)職能的新型社會(huì)組織，似乎并未真正摒棄行政化積弊及普遍性怠政現(xiàn)象，凸顯出事實(shí)與價(jià)值背離的發(fā)展悖境態(tài)勢(shì)。在當(dāng)前新工作情境下，社區(qū)工作站無(wú)論是窗口、街頭還是社區(qū)，其實(shí)都呈現(xiàn)出無(wú)工作負(fù)荷的“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，并彰顯慣習(xí)性運(yùn)作的體制化印記，而體制化“空轉(zhuǎn)”的致因邏輯又在于情境暗示效應(yīng)下的規(guī)章制度軟性約束、街道辦“示范效應(yīng)”及社區(qū)工作“應(yīng)付法則”。對(duì)此，有必要由情境反思予以解悖，從“干凈的石板(clean slate)”出發(fā)，在政策原點(diǎn)上破解社區(qū)工作站的運(yùn)行困境，嘗試社區(qū)工作站的機(jī)構(gòu)撤并及職能刪減，以摒除社區(qū)公共服務(wù)工作中本不該有的體制化“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，力促基層組織體制改革去行政化的不二取向。

發(fā)展悖境;體制化“空轉(zhuǎn)”;情境暗示效應(yīng);社區(qū)工作站;組織行為分析

一、問(wèn)題的提出:社區(qū)工作站的發(fā)展悖境

伴隨著現(xiàn)代化快速轉(zhuǎn)型引致的社會(huì)摩擦系數(shù)顯現(xiàn)為日益涌動(dòng)的社會(huì)關(guān)系沖突，一線公共執(zhí)法者和社會(huì)普羅大眾之間的話語(yǔ)不兼容也愈加嚴(yán)峻，并因其公開擴(kuò)大為對(duì)峙性情勢(shì)乃至群體性事件而倒逼政治體制改革的日益縱深化。而社區(qū)工作站作為政府在社區(qū)的工作平臺(tái)，正是社區(qū)管理體制改革新探索中，為矯正社區(qū)居委會(huì)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中過(guò)多承擔(dān)政府下派的公共性事務(wù)，偏離其基層群眾組織的自治屬性而出現(xiàn)的新型社會(huì)組織［1－3］。為改革社區(qū)居委會(huì)的非自治傾向，在《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的指導(dǎo)下，自2003年開始，深圳、北京、杭州、成都、南昌、南京、青島等城市陸續(xù)設(shè)立為社區(qū)居民提供“一門式”公共服務(wù)的社區(qū)工作站，強(qiáng)調(diào)由其承接政府下移到社區(qū)的公共服務(wù)職能，以使社區(qū)居委會(huì)能專注居民自治事務(wù)，并促進(jìn)基層公共治理與居民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展。

伴隨著社區(qū)工作站模式的實(shí)踐探索，近年來(lái)新聞媒體頻繁報(bào)道了各地圍繞社區(qū)工作站所進(jìn)行的改革新動(dòng)態(tài)，也漸次披露出該體制下社區(qū)工作站工作權(quán)責(zé)不清、公共服務(wù)職能弱化、社區(qū)居委會(huì)被邊緣化等現(xiàn)象，更不乏居民抱怨其服務(wù)水平不高，而社區(qū)工作站叫屈工作任務(wù)繁重的“橋段”。顧此失彼、兩頭不討好的“弱勢(shì)群體”的角色也成為社區(qū)工作站的運(yùn)行寫照。其實(shí)，盡管社區(qū)工作站是基于職能分工及社區(qū)自治性發(fā)展的體制改革和現(xiàn)實(shí)任務(wù)需要所設(shè)立的，但在實(shí)際運(yùn)行中并未真正承擔(dān)起分工職能、促進(jìn)工作效能，反而觸碰了機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)原則甚至干擾了社區(qū)決策機(jī)制，其“身在其位、不謀其政”的狀態(tài)已經(jīng)背離了組織創(chuàng)新初衷，也辜負(fù)了民眾服務(wù)期待，明顯顯現(xiàn)出價(jià)值上期望促進(jìn)發(fā)展、事實(shí)上卻制約發(fā)展的“發(fā)展悖境”。

關(guān)于社區(qū)工作站，羅曉蓉依據(jù)實(shí)踐中與社區(qū)居委會(huì)及政府部門的不同關(guān)系，將社區(qū)工作站模式概括為分設(shè)模式、下屬模式、條屬模式和專干模式［4］。徐道穩(wěn)則把社區(qū)工作站模式概括為“議行分設(shè)”模式、“居站分設(shè)”模式和“民非”模式［5］。王東認(rèn)為，工作站與居委會(huì)并行的管理模式有助于政府管理不因社區(qū)自治回歸而缺位［6］。而孫玉剛指出，“一委一站制”社區(qū)管理模式通過(guò)社區(qū)資源整合推動(dòng)了“共駐共建”，但同時(shí)也面臨社區(qū)行政化、自主性、報(bào)償性問(wèn)題及“精英參與”癥結(jié)［7］。王克力則基于“居站分設(shè)”體制中社區(qū)工作站性質(zhì)不明、職能過(guò)多、身份不明、定位不清、待遇偏低等問(wèn)題，對(duì)城市社區(qū)管理體制改革的行政化、民間化方向予以探討［8］。盡管這些文獻(xiàn)豐富了社區(qū)工作站的研究，但只是就社區(qū)工作站的管理模式類型、現(xiàn)存優(yōu)劣特征、未來(lái)發(fā)展方向等進(jìn)行理論探討，尚未對(duì)社區(qū)工作站的實(shí)際工作狀態(tài)展開實(shí)質(zhì)性研究。

在“播下的是龍種、收獲的是跳蚤”的質(zhì)疑聲中，社區(qū)工作站作為工作在第一線，直接面對(duì)廣大民眾，與民眾互動(dòng)最為頻繁、最為密切的組織，其工作態(tài)度、辦事作風(fēng)、個(gè)人喜好、執(zhí)法能力，直接關(guān)乎執(zhí)政黨和政府的威信和形象。因此，探究社區(qū)工作站運(yùn)行的行為狀態(tài)及心理機(jī)制也成為當(dāng)前社會(huì)治理的新課題［9］。不過(guò)，由于社會(huì)問(wèn)題的反身性，在策略互動(dòng)、自驗(yàn)預(yù)言、道德風(fēng)險(xiǎn)、選擇效應(yīng)等影響因素的相互作用下，時(shí)常會(huì)呈現(xiàn)出不均衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，使社會(huì)科學(xué)比自然科學(xué)更加難以解釋及預(yù)測(cè)［10］19。因此，要精準(zhǔn)探究社區(qū)工作站的具體行為特性，通常需要在類型論的基礎(chǔ)上，基于對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的類型分析和定向研究，形成依據(jù)現(xiàn)實(shí)情勢(shì)而定的概略化框架，充分考慮特定歷史、地域條件及政治、社會(huì)氛圍而進(jìn)行過(guò)程追蹤與本質(zhì)探析［11］7。

為此，本文將針對(duì)社區(qū)工作站當(dāng)前所處的悖境狀態(tài)，由結(jié)果與動(dòng)機(jī)、事實(shí)與價(jià)值、內(nèi)容與形式的反向關(guān)系出發(fā)，以“環(huán)境—行為”適應(yīng)性為邏輯框架，展開社區(qū)工作站工作情境要求和工作活動(dòng)狀態(tài)之間的制約與互動(dòng)關(guān)系分析，實(shí)現(xiàn)由全景式分析到情景式分析的演變?；谏鐓^(qū)工作站作為街道辦事處派駐到社區(qū)的工作機(jī)構(gòu)且其工作人員為直接與公眾打交道的基層一線人員的基本屬性，本文將在強(qiáng)調(diào)情境思維的語(yǔ)境下，重點(diǎn)以社區(qū)依法治理為背景，以《S市社區(qū)工作站管理試行辦法》為依據(jù)，具體探究社區(qū)工作站運(yùn)行中可能背離組織設(shè)置初衷和職能分工要求的逆向工作行為狀態(tài)，經(jīng)由工作行為和工作情境相悖性關(guān)系脈絡(luò)剖析社區(qū)工作站的悖境理路。而且，為探尋工作行為與工作要求的匹配程度，本文還將擴(kuò)展基層公職人員“職業(yè)倦怠”、“工作卷入”及“工作投入”等研究，以專注于探究即使工作不滿意仍會(huì)嵌入所處組織工作情境的“工作嵌入(job embeddedness)”為多路徑中介鏈［12］，具體分析當(dāng)前社區(qū)工作站運(yùn)行行為的外在表征及內(nèi)在性質(zhì)，并嘗試探究其致因邏輯，為沖突悖論和矛盾困局找尋解悖策略。

二、“空轉(zhuǎn)”狀態(tài):社區(qū)工作站運(yùn)行的行為表征

關(guān)于社會(huì)工作站在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中呈現(xiàn)的發(fā)展悖論，本文選擇在社區(qū)管理體制上領(lǐng)先創(chuàng)新的S市，以其X社區(qū)工作站為田野研究具體個(gè)案，首先觀察現(xiàn)行工作職責(zé)要求下社會(huì)工作站運(yùn)行的具體行為表征。

(一)個(gè)案選擇

S市從2005年開始推行在基層社區(qū)同時(shí)設(shè)立社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站的“居站分設(shè)”社區(qū)管理體制。2005年，S市頒布的《S市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法》明確規(guī)定，“設(shè)立社區(qū)工作站，在街道黨工委和街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作”;2006年，S市頒布的《S市社區(qū)工作站管理試行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》)進(jìn)一步指出:“社區(qū)工作站是政府在社區(qū)的服務(wù)平臺(tái)，協(xié)助、配合政府及其工作部門在社區(qū)開展工作，為社區(qū)居民提供服務(wù)。”本文的研究樣本S市X社區(qū)工作站則是S市最早設(shè)立的社區(qū)工作站，成立于2005年6月，隸屬于S市HB街道。其轄區(qū)面積約1．2平方公里，轄區(qū)樓宇550棟，建筑面積530 000平方米，轄區(qū)總?cè)丝诩s39 038人，其中常住人口350戶、1 038人，暫住人口約9 450戶、約38 000人。該社區(qū)工作站現(xiàn)有工作人員19人，分擔(dān)《試行辦法》等政策規(guī)定的各項(xiàng)工作職責(zé)，具體可見表1。

表1 S市X社區(qū)工作站工作職責(zé)清單表

在資料獲取上，本文主要通過(guò)參與式觀察、非結(jié)構(gòu)式訪談等方法獲取研究所需材料。2015年7月筆者以兼職形式進(jìn)入S市X社區(qū)工作站進(jìn)行了為期兩個(gè)月的田野調(diào)查，以工作站工作人員的身份參與到各類社區(qū)工作之中，以工作日志方式充分記錄所觀察到的社區(qū)工作站行為狀況并予以現(xiàn)象表征梳理。同時(shí)，筆者也不定期地對(duì)社區(qū)工作站工作人員及其家屬進(jìn)行了非結(jié)構(gòu)式訪談，圍繞社區(qū)工作站具體工作內(nèi)容及訪談對(duì)象具體經(jīng)歷深入探尋影響社區(qū)工作站行為的主客觀因素。

(二)窗口工作的“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)

窗口工作作為社區(qū)工作站在固定辦公場(chǎng)所為居民提供一般公共服務(wù)的第一工作形式，依據(jù)Lee等關(guān)于工作行為依附相關(guān)工作情境的“嵌入”界定，可按照以工作空間不同而進(jìn)行的工作嵌入差異性分析，將其界定為工作“內(nèi)嵌入”行為［13］。依據(jù)《試行辦法》，S市X社區(qū)工作站窗口工作的基本職責(zé)包括辦理計(jì)生、社會(huì)保障和勞動(dòng)就業(yè)、殘疾人及老年人服務(wù)、社會(huì)救助等，直接關(guān)涉社區(qū)居民享受公共服務(wù)的水平。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，X社區(qū)工作站窗口工作卻并未真正符合工作職責(zé)要求的“弱嵌入性”，呈現(xiàn)出盡管在資源充分配置的條件下展開卻并未滿足工作負(fù)荷要求的消極工作、隨意行事、倦怠執(zhí)行的“工作空轉(zhuǎn)(job idling)”狀態(tài)［14］。

雖然依據(jù)《試行辦法》，X社區(qū)工作站在辦公室的前方專門開設(shè)“一站式”服務(wù)窗口，并要求當(dāng)天值班的工作人員坐在窗口位置以便及時(shí)接待前來(lái)辦事的居民，但當(dāng)天值班的工作人員實(shí)際上很少坐在窗口位置，而是坐在各自的座位上，直到有居民前來(lái)辦事才移步到窗口處。而在接聽辦公室電話方面，街道辦規(guī)定電話最多響5聲就要接聽，但實(shí)際情況是，電話經(jīng)常響個(gè)不停也沒(méi)有工作人員前去接聽。而沒(méi)有人前去接聽電話的原因，不是工作人員都忙于工作，而是大都在“忙著”上網(wǎng)、玩游戲或聊天。當(dāng)然，這并不是說(shuō)工作人員完全不去接聽電話，而是表現(xiàn)為“看心情”的想接就接、不想接就不接的狀態(tài)。

問(wèn):為什么規(guī)定電話最多響5聲要接電話，可是沒(méi)人去接?

答:的確電話經(jīng)常響半天都沒(méi)人接，有時(shí)候我都在想安排值班有什么意義，安排了有些人也不去做啊。你也聽到啦，我都跟他們說(shuō)了要接電話、要接電話，但他們都把我的話當(dāng)耳邊風(fēng)。他們不接，我也沒(méi)辦法啊。有時(shí)候我會(huì)去接下，但有時(shí)如不想接我就不接，因?yàn)橛植皇禽喌轿抑蛋唷?2015年7月30日對(duì)工作組長(zhǎng)佟哥的訪談)

另外，盡管街道辦曾出臺(tái)了社區(qū)工作站的工作行為規(guī)范，但社區(qū)工作站經(jīng)常對(duì)這些規(guī)范的執(zhí)行無(wú)動(dòng)于衷。為監(jiān)督及提升社區(qū)工作站的服務(wù)質(zhì)量，街道辦就在社區(qū)工作站的窗口處統(tǒng)一配備了服務(wù)評(píng)價(jià)器，要求社區(qū)工作站工作人員在為社區(qū)居民辦完事之后要提醒社區(qū)居民對(duì)其服務(wù)的滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并規(guī)定了相應(yīng)的量化指標(biāo)，然而社區(qū)工作站根本就未把服務(wù)評(píng)價(jià)事項(xiàng)擺上工作日程，工作的內(nèi)嵌入程度明顯不足。

問(wèn):每次給居民辦完事之后，居民都要對(duì)服務(wù)的滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)嗎?

答:是的。評(píng)價(jià)有“滿意”、“一般”、“不滿意”三個(gè)等級(jí)。只要評(píng)價(jià)是“不滿意”這個(gè)等級(jí)都要寫報(bào)告。不過(guò)，下午社區(qū)工作站召開了全體會(huì)議，會(huì)議期間龐哥叫小鄒在會(huì)后跟工作站的其他人普及一下窗口服務(wù)評(píng)價(jià)器的事情。但從上次談?wù)摲?wù)評(píng)價(jià)這件事至今已過(guò)了6天，龐哥才跟工作站的其他人說(shuō)起這件事情。而且說(shuō)的時(shí)候，龐哥也只是略顯無(wú)奈地?fù)u搖頭，輕描淡寫地一句話帶過(guò)。(2015年7月31日對(duì)工作人員小胡的訪談)

(三)街頭工作的“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)

街頭工作是社區(qū)工作站走出固定辦公場(chǎng)所到所在轄區(qū)的街頭巷尾執(zhí)行任務(wù)的第二類工作形式，同樣需要探討工作活動(dòng)如何“嵌入”在其組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，而在此空間下依據(jù)組織行為與工作職責(zé)的聯(lián)結(jié)關(guān)系，可將街頭工作界定為工作“外嵌入”行為［15］。依據(jù)《試行辦法》，S市X社區(qū)工作站街頭工作職責(zé)主要包括綜合治理與維穩(wěn)、城市管理等方面，然而在筆者以社區(qū)工作站工作人員的身份參與其中，考察社區(qū)工作聯(lián)結(jié)、匹配及代價(jià)的“整體嵌入性”時(shí)，卻親身體驗(yàn)到了社區(qū)工作站不能真正依據(jù)工作職責(zé)要求擔(dān)負(fù)起工作負(fù)荷的工作“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)［16］。

社區(qū)工作站在街頭開展綜合治理與維穩(wěn)、城市管理工作的方式以巡邏為主，協(xié)助處理巡邏發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題為輔，而為保證其工作成效，相關(guān)文件明確規(guī)定了巡邏的時(shí)間和頻次。但是，這些規(guī)定并未得到有效的執(zhí)行，不僅沒(méi)有保證巡查的頻次，而且在巡查過(guò)程中“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。

問(wèn):據(jù)說(shuō)文件規(guī)定每天要到社區(qū)巡查兩次，上午和下午各一次，然后每個(gè)星期還要上報(bào)一次存在的問(wèn)題，每個(gè)季度還要進(jìn)行一次大清查，是不是真的這樣啊?

答:是的。不過(guò)上面(街道辦)有二十多個(gè)部門，每個(gè)部門布置一項(xiàng)任務(wù)下來(lái)，我們下面也忙不過(guò)來(lái)，像現(xiàn)在都在忙計(jì)生的事情，哪有時(shí)間每天巡查社區(qū)。說(shuō)是去巡查，其實(shí)就是去社區(qū)逛逛，順便買點(diǎn)東西之類的。唉!真要做是做不完的，而且天氣那么熱，走一圈全身都濕了。(2015年8月7日對(duì)工作人員小王的訪談)

實(shí)際上，以上訪談結(jié)果與筆者參與社區(qū)巡查工作所觀察到的現(xiàn)象基本一致。社區(qū)工作站工作人員巡查社區(qū)的路線較為隨意，想巡查哪里就巡查哪里，沒(méi)有較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃。只不過(guò)由于街頭場(chǎng)所的流動(dòng)性，相對(duì)于社區(qū)工作站窗口工作的消極性行為，街頭工作的隨意性行為較為隱蔽，難以明顯凸現(xiàn)其未能真正完成街頭工作任務(wù)的“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。

上午10點(diǎn)半左右，我與社區(qū)工作站的兩名工作人員去了社區(qū)巡查。下到社區(qū)后，我們首先是在社區(qū)的一家涼茶鋪買了涼茶，接著沿著社區(qū)的一條小道走了一小圈，然后就回辦公室了。在這期間實(shí)際上根本沒(méi)有按要求完整地巡查整個(gè)社區(qū)，而全程也僅耗時(shí)約半小時(shí)。在巡查時(shí)相互間的玩笑中，可聽出大家對(duì)社區(qū)工作站工作好壞及有無(wú)都抱著很無(wú)所謂的態(tài)度。(2015年7月9日街頭巡查的記錄)

(四)社區(qū)工作的“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)

社區(qū)工作作為社區(qū)工作站走出固定辦公場(chǎng)所，主動(dòng)到社區(qū)居民、個(gè)體工商戶、社區(qū)企業(yè)等社區(qū)主體的私人領(lǐng)域履行職能的第三類工作形式，則是社區(qū)層面的工作“外嵌入”行為。依據(jù)《試行辦法》，S市X社區(qū)工作站的社區(qū)工作職責(zé)主要包括人口與計(jì)生、社區(qū)消防安全等信息采集方面，而參與式觀察發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作站的社區(qū)工作因工作人員情緒、認(rèn)知層面或生理層面的行為自主性而明顯存在“弱嵌入性”狀況，并因過(guò)多注重工作權(quán)益、不愿承擔(dān)工作負(fù)荷而充分展現(xiàn)出工作“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)［17］。

在社區(qū)信息采集工作方面，盡管從HB街道辦領(lǐng)導(dǎo)的講話到信息采集工作的補(bǔ)助方案，再到街道辦相關(guān)科室工作人員對(duì)全員人口信息卡的細(xì)致解讀，以及代表上臺(tái)分享上門技巧，充分體現(xiàn)了HB街道辦對(duì)采集信息工作的重視。但是，社區(qū)工作站卻反應(yīng)遲鈍、得過(guò)且過(guò)，在街道辦專門舉行的培訓(xùn)結(jié)束后并沒(méi)有及時(shí)地行動(dòng)起來(lái)部署相關(guān)工作，直到培訓(xùn)結(jié)束幾天后才召開社區(qū)工作站的全體培訓(xùn)會(huì)議，傳達(dá)了培訓(xùn)涉及的主要內(nèi)容，且主要討論的是信息采集工作的加班方案。

一個(gè)星期前的下午2點(diǎn)半，社區(qū)工作站全體工作人員(除少數(shù)請(qǐng)假外)參加了由HB街道辦舉行的關(guān)于上門采集計(jì)生信息的培訓(xùn)班，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就信息采集的重要性、主要目的、補(bǔ)助方案等方面的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明。但直到今天下午3點(diǎn)半，社區(qū)工作站才召開了全體會(huì)議，強(qiáng)調(diào)了培訓(xùn)要求，但主要是宣讀《關(guān)于人口計(jì)生信息工作補(bǔ)助方案》，并討論上門采集信息的加班方案。(2015年7月14日關(guān)于信息采集培訓(xùn)的記錄)

在出臺(tái)并實(shí)施每個(gè)人都很關(guān)注的加班方案之初，社區(qū)工作站工作人員信息采集的積極性明顯提高，部分工作人員為了采集信息，甚至主動(dòng)加班。但是，在加班方案實(shí)施一段時(shí)間后，社區(qū)工作站的工作積極性逐漸消退，根本未顯現(xiàn)出社區(qū)工作應(yīng)有的持續(xù)性負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

本來(lái)我們B組今天要去上門采集信息的，但B組的工作人員最后達(dá)成了“共識(shí)”，都沒(méi)去上門。我也就跟著“偷懶”，也沒(méi)去上門，與其他工作人員在辦公室待到6點(diǎn)多(假裝加班)就直接回家了。第二天早上也照常休息，沒(méi)來(lái)上班，而不像之前，加班方案剛出臺(tái)時(shí)，張叔和他的搭檔等幾對(duì)搭檔都是頭天加晚班，次日也不補(bǔ)休，照常上班。而自己所在的小組，按照原定的工作方案上門次數(shù)應(yīng)為15次，但最后實(shí)際上只去了5次。(2015年7月23日關(guān)于信息采集落實(shí)的記錄)

三、體制化印記:社區(qū)工作站運(yùn)行的行為內(nèi)質(zhì)

對(duì)于社區(qū)工作站在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中呈現(xiàn)的發(fā)展悖論，在觀察社區(qū)工作站運(yùn)行的“空轉(zhuǎn)”行為表征基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步由社區(qū)工作站所處環(huán)境入手，剖析組織環(huán)境因素下社區(qū)工作站運(yùn)行的行為內(nèi)質(zhì)。

(一)社區(qū)工作站的慣習(xí)性行為

盡管賈海薇以生理、情緒、認(rèn)知、人際、社會(huì)—組織等工作倦怠來(lái)闡釋基層公務(wù)員工作狀態(tài)，然而工作倦怠卻難以充分解釋行動(dòng)空間情境下社區(qū)工作站的行為本性，畢竟在關(guān)注社區(qū)工作站行為時(shí)，不僅應(yīng)探尋外在的行為表征及狀態(tài)，更要追蹤其內(nèi)在的行動(dòng)機(jī)理及特質(zhì)［18］。Halbesleben等也認(rèn)為，低嵌入度其實(shí)是工作壓力的一種心理反應(yīng)，會(huì)顯現(xiàn)為情感衰竭、人格解體或人性弱化、動(dòng)機(jī)減退［19］。因此，秉承“到最基本的事實(shí)中”中尋找答案的宗旨，可在“環(huán)境—行為”適應(yīng)性框架下，由組織心理視角分析社區(qū)工作站工作“空轉(zhuǎn)”的行為本質(zhì)。

盡管Kurt Koffka的行為環(huán)境論和Kurt Lewin的生活空間論都強(qiáng)調(diào)以心理和環(huán)境因素構(gòu)成的主客混合場(chǎng)來(lái)分析組織行為，但是，以Bourdieu提出的關(guān)于社會(huì)成員按照特定的邏輯要求共同參與社會(huì)活動(dòng)的主要場(chǎng)所及網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型的“場(chǎng)域”思維進(jìn)行組織行為分析則更為合理［20］20－25。而在作為組織之間相互依賴的網(wǎng)絡(luò)場(chǎng)域的“組織場(chǎng)(organizational field)”中，為了獲得合法性機(jī)制，組織通常不得不接受制度環(huán)境里建構(gòu)起來(lái)的形式和做法，采用模仿機(jī)制以減少自身不確定性的處境狀態(tài)［21］，并在合法性機(jī)制和效率目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)有意識(shí)地將正式結(jié)構(gòu)與組織內(nèi)部的日常運(yùn)作分離開來(lái)，從而必然引致組織運(yùn)行的事實(shí)與價(jià)值割裂的現(xiàn)實(shí)悖境［22］。

由此，組織環(huán)境下社區(qū)工作站的實(shí)際運(yùn)行，其實(shí)可以界定為特定“場(chǎng)域”中表征特定群體或個(gè)人嗜好、愛好、秉性的慣習(xí)性行動(dòng)機(jī)制，并表現(xiàn)為促使行動(dòng)者依據(jù)既有資源和現(xiàn)行經(jīng)驗(yàn)選擇最可靠行為方式的可持續(xù)性傾向系統(tǒng)［20］31－37。而這也就是說(shuō)，在客觀關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型中，物質(zhì)、社會(huì)、文化等基本社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素通過(guò)人們的社會(huì)化經(jīng)驗(yàn)，必然內(nèi)化為相應(yīng)的、因循非正式常規(guī)的慣習(xí)性傾向。事實(shí)上，盡管在相關(guān)政策規(guī)定中，社區(qū)工作站相對(duì)于街道辦、上級(jí)政府職能部門而言，在機(jī)構(gòu)性質(zhì)及工作職能上存在明顯區(qū)別，但作為承接上級(jí)政府公共服務(wù)職能的社區(qū)工作平臺(tái)，社區(qū)工作站也無(wú)從規(guī)避地因循了相關(guān)政府部門及機(jī)構(gòu)的工作方式、處事作風(fēng)及行為習(xí)氣，并充分顯現(xiàn)出既有制度空間影響下的慣習(xí)性行為傾向。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在工作時(shí)間遵守方面，社區(qū)工作站的行為就突出反映了其在現(xiàn)實(shí)體察中生成的跟從性運(yùn)行模式，通常會(huì)顯現(xiàn)出延續(xù)街道辦、上級(jí)政府職能部門等行政機(jī)構(gòu)“散、慢、混”等機(jī)關(guān)作風(fēng)的慣習(xí)性行為狀態(tài)，基本忽視了為社區(qū)居民有效提供公共服務(wù)的原則性取向。盡管社區(qū)工作站都有明確的工作時(shí)間規(guī)定，但在實(shí)際工作過(guò)程中，工作人員按時(shí)上班、下班非常少見，大都習(xí)慣于工作的遲到早退，“定時(shí)遲到早退”實(shí)際已成為約定俗成的一種慣例。見表2:

表2 X社區(qū)工作站實(shí)際出勤時(shí)間表

同時(shí)，在值班時(shí)間安排方面，社區(qū)工作站的行為也反映了其在現(xiàn)實(shí)比較中形成的附隨性運(yùn)行態(tài)勢(shì)，通常會(huì)顯現(xiàn)出延續(xù)相關(guān)行政機(jī)關(guān)“慵、懶、怠”等官僚習(xí)氣的慣習(xí)性行為狀態(tài)。雖然相關(guān)文件規(guī)定社區(qū)工作站星期六上午要安排工作人員值班，以方便社區(qū)居民在這一規(guī)定時(shí)間內(nèi)隨時(shí)到社區(qū)工作站辦理相關(guān)事宜，同時(shí)采取值班調(diào)休制，規(guī)定凡是加班的工作人員相應(yīng)地可以在工作日調(diào)休。但直到筆者調(diào)查結(jié)束，S市X社區(qū)工作站尚未謀劃是否及如何執(zhí)行文件規(guī)定的事項(xiàng)。

從社區(qū)工作站收到星期六上午要加班的文件通知到現(xiàn)在，已將近兩個(gè)月了，但社區(qū)工作站尚未安排工作人員在星期六上午值班。臨走時(shí)問(wèn)過(guò)幾個(gè)工作人員，都是笑笑搖搖頭，沒(méi)有誰(shuí)能說(shuō)得出來(lái)什么時(shí)候可能會(huì)安排星期六上午值班，但都表示在這里工作大家認(rèn)為這本來(lái)就是習(xí)以為常的現(xiàn)象，并且也都基于自身實(shí)際利益的考慮，希望一直不要真正落實(shí)下來(lái)。(2015年8月20日關(guān)于值班安排的記錄)

(二)慣習(xí)性行為的體制化印記

韓志明將基層公職人員的行動(dòng)邏輯概括為激勵(lì)不足、選擇執(zhí)行、一線棄權(quán)及規(guī)則依賴，并強(qiáng)調(diào)安全和自我保護(hù)需要使其在照章辦事的邏輯中尋求免責(zé)且選擇理性的資源配置方式和最有利可圖的政策來(lái)執(zhí)行，而刻意規(guī)避某些麻煩的、危險(xiǎn)的、需要付出更多但難見成效的工作，并日益遠(yuǎn)離一線或現(xiàn)場(chǎng)［23］。因此，在深入剖析社區(qū)工作站“空轉(zhuǎn)”行為的本質(zhì)時(shí)，應(yīng)深入探究制度環(huán)境因素對(duì)社區(qū)工作站行為取向的影響。實(shí)際上，郭正模、蔡昉、周小亮、盧周來(lái)都曾在制度語(yǔ)境下就社會(huì)行為問(wèn)題的產(chǎn)生進(jìn)行過(guò)制度化歸因，強(qiáng)調(diào)其屬于中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史等綜合原因所致的體制性問(wèn)題，乃是公共政策的負(fù)面性效應(yīng)［24］。因此，借鑒以“政治型”、“政策性”或“體制化”為路徑探究問(wèn)題本質(zhì)的邏輯，基于對(duì)既有政府組織的性質(zhì)定位、權(quán)力安排、結(jié)構(gòu)形式等制度空間過(guò)于依賴的思維考量，也可將社區(qū)工作站工作行為進(jìn)行體制化解讀，并賦予其本質(zhì)以體制化的邏輯符號(hào)。

作為緣起于社會(huì)學(xué)概念的“體制化”，指的是某種特定行為在各種社會(huì)和組織空間內(nèi)部的發(fā)展過(guò)程和定型程度。而楊宗義則認(rèn)為，體制化作為在成長(zhǎng)和定型中形成的約定俗成、日趨穩(wěn)固的框架性形態(tài)，在慣性力量作用下通常顯現(xiàn)為新勢(shì)力難以逾越和破除的識(shí)記心理及機(jī)制［25］。應(yīng)該說(shuō)，體制化已在中國(guó)組織體制集權(quán)式管控和固化性運(yùn)作的制度空間下為中國(guó)社會(huì)烙上了特定印記，并成為當(dāng)今政府體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型中難以解決又不可回避的既在事實(shí)［26］。而體制化慣習(xí)行為意即組織機(jī)構(gòu)及人員在舊制度空間強(qiáng)勢(shì)影響下受到體制化思維禁錮而難以認(rèn)同和適應(yīng)新制度情境所形成的禁錮式、習(xí)慣性行為，其實(shí)質(zhì)是組織機(jī)構(gòu)及人員對(duì)待新舊體制截然相反的態(tài)度的外在顯現(xiàn)。這種體制化慣習(xí)表面上顯現(xiàn)為因循守舊及冷淡漠然的現(xiàn)象，而深層上實(shí)際淵源于主觀主義、官僚主義的思維［27］。正是在體制化慣習(xí)心態(tài)下，利益主體對(duì)陋習(xí)陳規(guī)的妥協(xié)與容忍以及對(duì)新制新規(guī)要求的排斥與抵制，直接引致了社區(qū)工作站的工作“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。

正是由于制度環(huán)境下對(duì)舊體制強(qiáng)大慣性影響的固有情感惰性，體制化行為其實(shí)明顯內(nèi)含著對(duì)舊體制習(xí)以為常的意識(shí)，由此也彰顯出組織機(jī)構(gòu)及人員對(duì)規(guī)則、習(xí)慣、意識(shí)等舊體制環(huán)境的固有缺陷顯現(xiàn)出依賴、留戀乃至容忍及放任的“體制依賴”思維［28］34－35。由于既存的規(guī)則、習(xí)慣及制度一般建立在以往成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，因此，很多情形下遵循既有工作性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及制度執(zhí)行等方面的慣例，的確是有利于提高工作效率、簡(jiǎn)化辦事程序的穩(wěn)妥而省力的工作方法。但是，由于客觀條件不斷變化，如果一直拘泥于“體制依賴”，久而久之必然會(huì)導(dǎo)致思維僵化、行為慵懶，不自覺(jué)地顯現(xiàn)出固化于組織之中的保持現(xiàn)有工作活動(dòng)模式與習(xí)慣的“組織惰性”傾向。然而社區(qū)工作站乃新型組織形式，不管是“體制依賴”，還是“組織惰性”，在組織環(huán)境、組織資源、運(yùn)作風(fēng)格、工作人員方面所殘留的舊體制痕跡，都會(huì)使社區(qū)工作無(wú)法能動(dòng)性、創(chuàng)造性地面對(duì)新問(wèn)題，顯現(xiàn)出在體制化慣性下消極對(duì)待新政策所建構(gòu)的新行政情境的“政策漠視”思維。

盡管社區(qū)工作站是社會(huì)組織而非政府機(jī)構(gòu)，其核心價(jià)值為提供公共服務(wù)而非實(shí)行行政管理，但龐雜繁復(fù)的體制環(huán)境氛圍所培育出的是社區(qū)工作站仍是承擔(dān)社區(qū)層面行政管理工作的“類行政組織”的體制化工作認(rèn)識(shí)，以及社區(qū)工作站工作輕松、收入穩(wěn)定、福利優(yōu)厚等體制化就業(yè)觀念，導(dǎo)致社區(qū)工作站時(shí)常吸引社區(qū)各類人員樂(lè)于“走進(jìn)來(lái)”。工作人員進(jìn)入社區(qū)工作站任職的初衷并不在于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)或認(rèn)同上級(jí)看法，而在于在體制內(nèi)環(huán)境下如何減少工作量、提高個(gè)人舒適度，這就是社區(qū)工作站體制依賴下“空轉(zhuǎn)”行為的主觀驅(qū)動(dòng)力。

問(wèn):為什么會(huì)來(lái)社區(qū)工作站工作?

答:怎么說(shuō)呢，我老公不用我這么辛苦咯，在這里工作比較輕松，待遇也還行，還能顧到家。并且端著體制內(nèi)的飯碗，也比較體面嘛!總之，這里的工作環(huán)境也比較好，工作壓力不大，有事情的時(shí)候就做，累了就休息下再做。相比之下，起碼企業(yè)工作壓力要大些，我們很多人現(xiàn)在都已經(jīng)很習(xí)慣這里了，再不想挪動(dòng)了。(2015年8月6日對(duì)工作人員燕姐的訪談資料)

盡管社區(qū)工作站工作人員在工作“弱嵌入性”情境下也有著做好工作的內(nèi)在愿望，但由于學(xué)歷等方面因素的限制，他們通常難以真正“走出去”。在X社區(qū)工作站的19名工作人員當(dāng)中，雖然已取得本科學(xué)歷的有5人，大專學(xué)歷的有8人，但這些學(xué)歷基本上是通過(guò)在職教育而非全日制教育取得的，而他們?nèi)罩平逃龑W(xué)歷多為中專、高中或職高，個(gè)別為大專，基本上沒(méi)有本科。學(xué)歷層次低的現(xiàn)實(shí)狀況很大程度上限制了社區(qū)工作站工作人員向外、向上發(fā)展的可能性，面對(duì)這種“想走出去，又難走出去”的窘境，社區(qū)工作站的工作人員通常更容易偏離其職責(zé)定位和角色期待，在“吃體制飯”的心態(tài)下更加凸顯出得過(guò)且過(guò)的體制化“空轉(zhuǎn)”行為特性。

問(wèn):聽說(shuō)工作站有些人在這里做了十幾二十年，挺長(zhǎng)時(shí)間的。

答:是啊。我們這些年紀(jì)較大的，家里又有小孩，可以顧一下家咯，比如去社區(qū)時(shí)順便買點(diǎn)菜回家之類的。唉，其實(shí)說(shuō)白了，是我們自己沒(méi)本事，所以將就著待在這里。雖然考公務(wù)員或是大學(xué)生村干部都有專門的崗位拿出來(lái)供選擇，但我們不行，學(xué)歷不夠，要是學(xué)歷夠的話肯定不會(huì)在這里啊!現(xiàn)在反正就在這體制內(nèi)養(yǎng)老混日子唄。(2015年7月21日對(duì)工作人員張叔的訪談)

五、社區(qū)工作站體制化“空轉(zhuǎn)”的致因邏輯

社區(qū)工作站工作“空轉(zhuǎn)”行為盡管時(shí)常被歸因于激勵(lì)不足、資源缺乏及信息不對(duì)稱等，但詮釋“空轉(zhuǎn)”行為內(nèi)在本性的制度化思維，則從根本上為其前因變量的詮釋預(yù)示了邏輯思路。鑒于社會(huì)工作站體制化“空轉(zhuǎn)”在“環(huán)境—行為”互動(dòng)性中實(shí)際也是組織情境要素含蓄、抽象地容忍甚至縱容其組織惰性行為方式的結(jié)果，因此，其致因邏輯可歸結(jié)于情境暗示效應(yīng)，并可以通過(guò)制度暗示、組織暗示及慣例暗示等效應(yīng)詮釋體制化“空轉(zhuǎn)”為何發(fā)生、何以可能發(fā)生及如何發(fā)生。

(一)為何發(fā)生:規(guī)章制度的軟性約束

在行政法制及財(cái)政預(yù)算軟約束的思維導(dǎo)引下，近年來(lái)政府制度的軟約束問(wèn)題逐漸受到關(guān)注，強(qiáng)調(diào)如果政府存在制度約束軟化，則難以有效制約下屬機(jī)構(gòu)及部門。Mastrofski主張，如果較低階者的利益與較高階者的利益不同，較高階層者有權(quán)施予的獎(jiǎng)懲有限而無(wú)法有效制約下屬的時(shí)候，較低階者就表現(xiàn)出明顯不服從命令的情況［29］。而沈榮華、王擴(kuò)建也認(rèn)為，制度約束力只有在行動(dòng)者服從的條件下才能體現(xiàn)，而要使行動(dòng)者服從則要有執(zhí)行相應(yīng)監(jiān)督制度的組織機(jī)構(gòu)及其激勵(lì)、懲罰等管控手段，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制，對(duì)本身有著背離組織要求的內(nèi)在沖動(dòng)的行動(dòng)者而言，制度就可能形同虛設(shè)，甚至?xí)?dǎo)致制度蔑視心理及機(jī)會(huì)主義行為泛濫［30］。因此，制度暗示效應(yīng)會(huì)直接促成社區(qū)工作站的體制化“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。關(guān)于制度等情境暗示效應(yīng)對(duì)社區(qū)工作站運(yùn)行的作用機(jī)制，具體可見圖1。

圖1 情境暗示效應(yīng)作用機(jī)制

在S市X社區(qū)工作站，政府的制度軟約束主要體現(xiàn)在獎(jiǎng)懲制度的失效上。盡管S市政府下發(fā)給社區(qū)工作站的《試行辦法》在工作人員管理專章規(guī)定中明確了工作獎(jiǎng)懲措施，而且從字面上看這些獎(jiǎng)懲措施能夠?qū)ι鐓^(qū)工作站的工作人員產(chǎn)生一定激勵(lì)作用，但在實(shí)際操作過(guò)程中并未有效執(zhí)行，呈現(xiàn)出“獎(jiǎng)勵(lì)多，懲罰少，獎(jiǎng)罰不對(duì)等”的特點(diǎn)。首先，在獎(jiǎng)勵(lì)方面，平均主義盛行，多勞者無(wú)法多得、少勞者也能多得的現(xiàn)象普遍存在，這不僅無(wú)法發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)本身的激勵(lì)效果，更是打消了積極者的工作積極性。但是，大多數(shù)人盡管對(duì)這種平均主義存在明顯的不滿情緒，可在不滿的同時(shí)也只能是明顯的無(wú)奈，最終多勞者越來(lái)越少，直至“空轉(zhuǎn)”成為組織集體行為的顯性表現(xiàn)。

問(wèn):你覺(jué)得工作站現(xiàn)在的激勵(lì)措施怎么樣?

答:很多都干了十幾年了，剛開始工作還比較積極，現(xiàn)在都懈怠了。在這里做多做少一個(gè)樣的。像年終考核，被評(píng)為優(yōu)秀的有1 000元獎(jiǎng)金，但現(xiàn)在變成每年輪流拿優(yōu)秀。還有啊，現(xiàn)在區(qū)里也出了個(gè)激勵(lì)方案，每個(gè)季度會(huì)進(jìn)行考核，然后按照不同的等級(jí)發(fā)獎(jiǎng)金，雖然站長(zhǎng)叫我們每個(gè)人寫3個(gè)名字上去，但是投票之后站長(zhǎng)自己收起來(lái)看，又不給我們看，也沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)公布結(jié)果，最后還是大家一起分，沒(méi)有區(qū)別的。并且有時(shí)最后也不一定會(huì)給錢，通常本來(lái)說(shuō)好了有錢拿的，但是到最后也沒(méi)有給我們。(2015年8月5日對(duì)工作人員李叔的訪談)

其次，在懲罰方面，實(shí)質(zhì)性的懲罰措施很少實(shí)施或幾乎不會(huì)實(shí)施。一般來(lái)說(shuō)，除非出現(xiàn)貪污行賄等原則性錯(cuò)誤，社區(qū)工作站解雇工作人員的情況根本不會(huì)出現(xiàn)。而且，即使文件明確規(guī)定了工作任務(wù)未達(dá)標(biāo)的懲罰措施，但仍然只是無(wú)關(guān)痛癢的“懲罰”。正是獎(jiǎng)懲措施的失效，使社區(qū)工作站沒(méi)有太大的壓力和動(dòng)力去努力工作，直接促使體制化“空轉(zhuǎn)”行為成為常態(tài)。

問(wèn):如果檢查不達(dá)標(biāo)的話，會(huì)有什么懲罰，能解雇他們嗎?

答:懲罰的話，據(jù)說(shuō)直接的一般沒(méi)有，該發(fā)工資獎(jiǎng)金的還是都會(huì)發(fā)。只是如果做得不好，會(huì)被點(diǎn)名批評(píng)、責(zé)罵，如果要升職的話，當(dāng)眾挨批挨罵，可能會(huì)給領(lǐng)導(dǎo)他們留下一點(diǎn)點(diǎn)不好的印象，但這也沒(méi)有什么太大的影響。至于解雇，雖說(shuō)可以，但是怎么說(shuō)呢，有些關(guān)系是很微妙的。(2015年8月3日對(duì)工作人員家屬譚伯的訪談)

(二)何以可能發(fā)生:街道辦的“示范效應(yīng)”

依據(jù)約翰·肯尼斯·加爾布雷斯的權(quán)力效應(yīng)“雙峰對(duì)稱”理論，組織只有贏得內(nèi)部對(duì)其目標(biāo)的服從時(shí)才能贏得外部的服從，其外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度，而就社區(qū)工作站而言，街道辦的“示范效應(yīng)”無(wú)疑助長(zhǎng)了體制化“空轉(zhuǎn)”行為的泛濫［31］44。根據(jù)《試行辦法》，S市X社區(qū)工作站是在街道黨工委、街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并接受市、區(qū)民政部門及其他政府工作部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因此，街道辦作為領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)工作站開展工作的機(jī)構(gòu)，其本身的工作狀態(tài)如何，將在很大程度上影響到社區(qū)工作站的工作狀態(tài)。由于在日常的工作中，街道辦也存在不積極工作、不按要求行事等行為現(xiàn)象，而基層公職人員的服從程度會(huì)受到他們所認(rèn)知的管理者命令的正當(dāng)合理程度的影響，因此，當(dāng)街道辦對(duì)社區(qū)工作站提出某種自身都未能很好落實(shí)的工作要求時(shí)，社區(qū)工作站往往會(huì)產(chǎn)生抗拒心理，在組織暗示效應(yīng)下向街道辦“學(xué)習(xí)”，從而在工作中形成體制化“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象［32］33－36。

在上下班時(shí)間方面，盡管社區(qū)工作站存在嚴(yán)重的遲到早退現(xiàn)象，而街道辦作為社區(qū)工作站的上級(jí)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有嚴(yán)格遵守相關(guān)的規(guī)章制度。至于安全檢查等工作，社區(qū)工作站在巡查社區(qū)的過(guò)程中不僅沒(méi)有保證巡邏的頻次，而且在巡邏過(guò)程中“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象嚴(yán)重，街道辦方面的因素也不容忽視。

下午，龐哥在傳達(dá)街道的工作要求時(shí)說(shuō):“街道辦要我們按時(shí)上下班，憑什么?每天4點(diǎn)半開始街道就有人開始下班，不信4點(diǎn)半的時(shí)候去XXXX(街道辦附近)那里看看，都是街道的人從那經(jīng)過(guò)。上梁不正下梁歪，他們都這樣，我們?yōu)槭裁床荒苓@樣。”其他工作人員也紛紛表示贊同。(2015年7月28日關(guān)于工作效仿的記錄)

街道辦作為社區(qū)工作站的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其消極性行為不僅打擊了社區(qū)工作站的工作積極性，而且對(duì)社區(qū)工作站產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的“示范效應(yīng)”，導(dǎo)致背離街道辦要求的行為在社區(qū)工作站看來(lái)是合情合理的。而對(duì)于社區(qū)工作站的“效仿”，街道辦雖有打擊的意圖，卻無(wú)打擊的底氣，畢竟自身也沒(méi)有嚴(yán)格遵守各項(xiàng)規(guī)定。在相互拉扯中，社區(qū)工作站極易在組織暗示效應(yīng)下出現(xiàn)體制化“空轉(zhuǎn)”行為。

問(wèn):那像安全檢查，不去巡查的話，上面(街道辦)不追究嗎?

答:你真的不明白嗎?如果沒(méi)有檢查，上面也不會(huì)管這個(gè)事情，我們是不用去做，有檢查的時(shí)候，上面管了，我們才去做的!(2015年8月12日對(duì)工作站負(fù)責(zé)人龐哥的訪談)

(三)如何發(fā)生:社區(qū)工作的“應(yīng)付法則”

社區(qū)工作站雖然處于公共政策鏈條最末端，但在“類行政組織”的默示定位下，他們實(shí)際上具有非常大的政策制定能力和自由裁量權(quán)力。由此，當(dāng)社區(qū)工作站作為受命執(zhí)行的“制度設(shè)定角色”遭遇其作為政策制定者的“現(xiàn)實(shí)角色”時(shí)，就會(huì)和居民委員會(huì)一樣在有意無(wú)意之間發(fā)展出一整套針對(duì)上層管理者和服務(wù)對(duì)象的“應(yīng)付機(jī)制”。盡管上級(jí)管理者一般都傾向于限制社區(qū)工作站的自由裁量權(quán)，但社區(qū)工作站的經(jīng)驗(yàn)專長(zhǎng)、基層工作的獨(dú)特性質(zhì)、行為監(jiān)督的內(nèi)在困難等，都使社區(qū)工作站易于運(yùn)用各種各樣的資源來(lái)抵制管理者的控制與約束，在強(qiáng)調(diào)選擇性重視的同時(shí)更多的是選擇性忽視。因而面對(duì)公民的彈性需求，社區(qū)工作站基于可資使用的資源和政策框架，會(huì)傾向于把公民需求局限在可掌握的資源范圍之內(nèi)，而對(duì)那些超乎自身能力的問(wèn)題采取漠視或“踢皮球”的方式加以搪塞，由此，在社區(qū)的普遍默許和認(rèn)同中日漸形成社區(qū)工作作風(fēng)和習(xí)氣上的“應(yīng)付法則”，并在慣例暗示效應(yīng)下直接促進(jìn)“空轉(zhuǎn)”式體制化慣習(xí)行為的形成。

社區(qū)工作站的“應(yīng)付法則”首先顯現(xiàn)于社區(qū)工作任務(wù)的隨性選擇。在社區(qū)工作站運(yùn)行中，由于目標(biāo)任務(wù)時(shí)常含糊不清，且測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)也難以精準(zhǔn)合適，必然會(huì)對(duì)管理者的政策控制造成極大困擾，也為社區(qū)工作站完成工作任務(wù)提供了自由選擇余地。在開展人口與計(jì)生工作的過(guò)程中，為及時(shí)掌握社區(qū)的人口與計(jì)生信息、普及計(jì)生知識(shí)等，社區(qū)工作站工作人員不僅要在窗口為居民提供相關(guān)服務(wù)，而且要在社區(qū)挨家挨戶去敲門詢問(wèn)、登記信息。就S市X社區(qū)而言，39 038轄區(qū)總?cè)丝谥杏?8 000人左右的暫住人口，流動(dòng)人口比例非常高，且這些流動(dòng)人口大部分沒(méi)有穩(wěn)定工作，流動(dòng)頻率也很高。流動(dòng)人口的“雙高”狀況直接決定了人口與計(jì)生工作具有工作量大、工作成效難衡量的特性，因此，在百分之百的信息采集率幾乎不可能達(dá)到的情況下，街道辦通常將達(dá)標(biāo)要求定在80%左右。而街道辦的放松要求，的確為社區(qū)工作站達(dá)到目標(biāo)任務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)可能性，卻也使社區(qū)工作站在沒(méi)有嚴(yán)格要求的氛圍下有了“得寸進(jìn)尺”的空間，并將“工作永遠(yuǎn)做不完”作為開脫體制化“空轉(zhuǎn)”行為的通用借口。

問(wèn):現(xiàn)在上門率大概有多少?今天不上門(登記人口信息等)，到時(shí)省里來(lái)檢查怎么辦?

答:我剛來(lái)的時(shí)候，上門率只有3%，后來(lái)提高到30%，已算很高的了。站長(zhǎng)說(shuō)不要倒數(shù)第一就行，最好是排在中間，排在前三的經(jīng)常有人來(lái)檢查，排在最后又很難看。至于檢查，計(jì)生工作本來(lái)就是做不完的，今天登記完，可能過(guò)幾天人家就搬走了，不用怕上面來(lái)查的。(2015年7月29日對(duì)工作人員梅姐的訪談)

社區(qū)工作的“應(yīng)付法則”還顯現(xiàn)于社區(qū)工作場(chǎng)所的隨性選擇。就工作場(chǎng)所而言，除窗口外，在街頭和社區(qū)工作站開展工作所面臨的具體狀況都是不確定的，甚至意味著要冒一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。因此，出于趨利避害的動(dòng)機(jī)，絕大多數(shù)工作人員更傾向于逃離街頭和社區(qū)，而盡可能多地待在窗口辦公，形成“一線棄權(quán)”。作為外嵌入行為的上門信息采集就是一件比較辛苦的事情，在街頭，社區(qū)工作站常常要面對(duì)混亂不堪、日曬雨淋的工作界面;而在社區(qū)，則要面臨一層一層地爬樓梯、“吃閉門羹”等吃力不討好的狀況。因而在可以隨性選擇、自由應(yīng)付的范式下，體制化“空轉(zhuǎn)”行為的產(chǎn)生似乎也是順理成章的。

由于前天沒(méi)去上門，跟我一起上門信息采集的搭檔說(shuō)今天一定會(huì)去上門(彌補(bǔ)工作)。沒(méi)想到到該去上門的時(shí)候，搭檔卻跟我說(shuō)，天氣太炎熱，不單是怕耗費(fèi)不小的體力與精力，而是全身的衣服肯定都會(huì)濕透，本來(lái)就身體不太舒服，怕上門會(huì)“中招”(生病的意思)，所以最終還是不去了。(2015年7月29日關(guān)于上門工作的記錄)

六、結(jié)論與討論

社區(qū)工作站作為政策輸送鏈條的最末端，是基于體制改革和現(xiàn)實(shí)任務(wù)需要而設(shè)立的，但在社區(qū)工作站的運(yùn)行上卻因公共政策的執(zhí)行障礙正處于日益遭受指責(zé)、詬病乃至謾罵，甚至“兩頭不討好”的特殊行政生態(tài)中，明顯顯現(xiàn)出價(jià)值上期望促進(jìn)發(fā)展而事實(shí)上卻制約發(fā)展的發(fā)展悖境。這種發(fā)展悖境作為結(jié)果與動(dòng)機(jī)、事實(shí)與價(jià)值、內(nèi)容與形式反向關(guān)系的顯現(xiàn)，實(shí)際上根源于知性邏輯的絕對(duì)化和局限性，因而有必要用對(duì)稱性思維予以解悖。因此，為了揭開想當(dāng)然假設(shè)的虛假面紗，必須質(zhì)疑沖突性觀點(diǎn)的基礎(chǔ)，以“干凈的石板(clean slate)”為出發(fā)點(diǎn)，重新辯證審視問(wèn)題，將局限性認(rèn)知拓展為開闊性視野［33］2－5。

如果說(shuō)社區(qū)工作站的工作行為首先涉及的是方式、方法問(wèn)題，可從工具理性的視角進(jìn)行分析，那么關(guān)于工具理性背后所隱藏的價(jià)值理性則更需予以關(guān)注，否則單純的微觀沖突時(shí)常會(huì)轉(zhuǎn)化為復(fù)雜的宏觀矛盾。因此，有必要在政治、體制等宏觀情境下充分關(guān)注社區(qū)工作站遭受社會(huì)廣泛質(zhì)疑的存在悖境的外在關(guān)系及內(nèi)在機(jī)理。為此，本文正視組織及個(gè)體行動(dòng)與組織資源的密切關(guān)聯(lián)關(guān)系，以“環(huán)境—行為”適應(yīng)性為邏輯框架，在探討工作行為和情境要求的依賴與反依賴中，分析社區(qū)工作站“空轉(zhuǎn)”的行為表征及體制化行為內(nèi)質(zhì)，并在其致因邏輯上詮釋制度環(huán)境、組織資源及慣例氛圍的影響［34］17－19。

由此，疏解社區(qū)工作站現(xiàn)實(shí)悖境的關(guān)鍵首先在于打消社區(qū)工作站及工作人員“縣官不如縣管”的心態(tài)以及“山高皇帝遠(yuǎn)”的做派。其實(shí)，在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，社區(qū)工作站真的那么忙嗎?其公共服務(wù)水平不高真的是因?yàn)楣ぷ魇聞?wù)繁重而無(wú)暇顧及嗎?事實(shí)并非完全如此，朱立言、胡曉東就曾總結(jié)過(guò)其工作情緒低落、行為拖沓、福利導(dǎo)向、責(zé)任逃避等現(xiàn)象;而鄒燕秋也揭露基層公職人員行為的“慢”、“散”、“混”、“浮”、“懶”、“庸”、“怨”等癥狀［35－36］。的確，盡管社區(qū)工作站的設(shè)立初衷為承接政府職能并開展公共服務(wù)，但在現(xiàn)行行政體制框架的裹挾下，基于利益動(dòng)機(jī)似乎并未真正脫離行政化積弊，并在日常工作過(guò)程中普遍顯現(xiàn)出與相關(guān)政府部門及機(jī)構(gòu)一脈相承的消極性、隨意性及倦怠性的怠政跡象，有必要從組織心態(tài)上予以調(diào)整。

不過(guò)，值得思量的是，社區(qū)工作站現(xiàn)實(shí)悖境的破局點(diǎn)則在于應(yīng)由情境反思予以解悖，從政策原點(diǎn)上審視社區(qū)工作站的存在合理性。盡管《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》《S市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法》《S市社區(qū)工作站管理試行辦法》等相關(guān)文件并未明確社區(qū)工作站的性質(zhì)定位，在名義上也稱謂各異，但設(shè)立社區(qū)工作站的基本初衷則是還原社區(qū)居委會(huì)的自治性質(zhì)并滿足政府社會(huì)管理的需要。然而，社區(qū)工作站作為承接政府服務(wù)性職能的社會(huì)組織，并未真正融入為其設(shè)定的地理空間及制度空間中，在現(xiàn)行行政體制框架的裹挾下仍然演變?yōu)椤邦愋姓M織”，并普遍存在消極工作、隨意行事、倦怠執(zhí)行的狀態(tài)，從而在很大程度上動(dòng)搖了社區(qū)工作站存在的必要性與合理性基礎(chǔ)［37］。正因?yàn)樯鐓^(qū)工作站未能很好地落實(shí)政府轉(zhuǎn)移的社區(qū)公共服務(wù)，反而增加了政府的管理層級(jí)，造成了“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”的管理格局，因此也有必要在國(guó)家權(quán)力介入的擴(kuò)大化和深度化反思中，對(duì)社區(qū)工作站的機(jī)構(gòu)及職能予以重新審思和考量［38］。

社區(qū)工作站作為我國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的產(chǎn)物，盡管在理論上似乎有助于提高社區(qū)公共服務(wù)的水平，但在現(xiàn)實(shí)中卻存在體制化“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。鑒于政府在根本性創(chuàng)新方面發(fā)揮著決定性作用［39］1－3，應(yīng)以理性、自然和開放的思維來(lái)看待社區(qū)工作站的運(yùn)作規(guī)律及存在因由［40］33－36，深入探索政府公共服務(wù)職能在下移至社區(qū)層面且不由居民委員會(huì)承擔(dān)時(shí)各種主體受讓的可能性。為此，有必要對(duì)《S市社區(qū)工作站管理試行辦法》等政策文件予以重新檢視，反省其規(guī)定的“社區(qū)工作站的設(shè)立，應(yīng)有利于社區(qū)管理和服務(wù)，有利于整合社區(qū)資源，有利于居民工作和生活”的宗旨及“社區(qū)工作站與居委會(huì)應(yīng)相互支持、協(xié)調(diào)與配合，共同做好社區(qū)工作”的要求，順應(yīng)“公民參與下的地方控制、小而富有的回應(yīng)性政府和作為專業(yè)咨詢加而不是領(lǐng)導(dǎo)中心的管理者”等社區(qū)治理價(jià)值新趨向，而重構(gòu)社區(qū)行政［41］。因此，在“公民掌事公民之事”的理念下，可考慮社區(qū)公共服務(wù)并不一定由專門的公務(wù)組織予以承接，而是外包給各類社會(huì)組織乃至企業(yè)組織;抑或嘗試逐步對(duì)社區(qū)工作站進(jìn)行規(guī)整，通過(guò)機(jī)構(gòu)撤銷、歸并以及職能縮減、整合來(lái)充分摒除社區(qū)公共服務(wù)工作中本不該有的行為體制化“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，從而力促組織體制改革去行政化的不二取向。

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［38］楊淑琴、王柳麗:《國(guó)家權(quán)力的介入與社區(qū)概念嬗變——對(duì)中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的理論反思》，《學(xué)術(shù)界》2010年第6期，第167－168頁(yè)。［Yang Shuqin＆Wang Liuli，″The Interference of State's Power and the Changes of Concepts of Community:Introspect to the Construction of City-community in China，″Academics in China，No．6 (2010)，pp．167－168．］

［39］M．Mazzucato，The Entrepreneurial State:Debunking Public vs．Private Sector Myths，London:Anthem Press，2013．

［40］［美］W·理查德·斯格特:《組織理論:理性、自然和開放系統(tǒng)》，黃洋等譯，北京:華夏出版社，2001年版。［W．R．Scott，Organizations:Rational，Natural，and Open Systems，trans．by Huang Yang et al．，Beijing:Huaxia Publishing House，2001．］

［41］ 管宇青:《取消社區(qū)工作站，重構(gòu)深圳社區(qū)行政》，《特區(qū)理論與實(shí)踐》2008年第3期，第25－27頁(yè)。［Guan Yuqing，″Cancellation of Community Work Station，Reconstruction of Community Administration in Shenzhen，″Theory and Practice of SEZS，No．3(2008)，pp．25－27．］

Institutional M alfunction:An Organization Behavior Analysis of Community W orkstations in the Development Dilemma—An Example of Workstation in Community X，City S

Xu Gang1Yu Yanhong2
(1．School of Public Administration，South China Normal University，Guangzhou 510631，China;2．School of Management，Shenzhen University，Shenzhen 518061，China)

As a new social organization to rectify community committees deviating its autonomous character in the reform exploration of community management structure，community workstation is a public governance platform arranged by sub-district offices to deal with local affairs．Since the working attitudes and styles，law enforcement capacities and personal preferences influence governmental prestigeand image，the research of its behavior and psychologicalmechanism process is the key to clarify the trends of community governance．Although aiming at the functions of providing community public service so that community committees can focus on community inhabitant self-governance affairs，community workstation couldn't keep away from bureaucratization because its self-cognition severely deviate from its original intention and fall into the state of being in a double squeeze and development dilemma．

Under the analytical framework of″e(cuò)nvironment-behavior，″the field research of Community X in City Swhich leads the community management innovation shows the fact that the community workstation is slack towork，arbitrary and unpredictable，rather thanmeets the demands of organizational functions and being weak embeddedness so as to promote the development of community self-governance．The malfunction of community workstation reveals habitual behavior in certain organization field while disregarding the policies and being dependent on the bureaucracy structure and original authority arrangement and being negative coping with the new administrative environment requirements．

Since the intrinsic nature ofmalfunction behavior as well as the bureaucratic considerations prefigure the logic thatadministrative environmenthas some places for organizational sluggishness，the paper suggests that the reasons of community workstationmalfunction should be situational hintswhich include institutional hints，organizational hints and conventional hints．These situational hints show why and how the malfunctions happen and how it is possible to happen，covering the regulatory soft constraint，the model effect of sub-district offices and muddle through the approach of community affairs．The paper argues it is quite necessary to startwith the clean slate to consolidate and relocate the community workstations so as to solve the malfunction problems of community workstations and promote the de-administration reform for primary organizations．

development dilemma;institutionalmalfunction;situational hints;community workstation; organizational behavior analysis

10．3785/j．issn．1008-942X．CN33-6000/C．2016．06．153

2016－06－15［本刊網(wǎng)址·在線雜志］http://www．zjujournals．com/soc

［在線優(yōu)先出版日期］2017－02－23［網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號(hào)］CN33-6000/C

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目(12YJC810028);華南師范大學(xué)高水平大學(xué)建設(shè)心理與行為科學(xué)學(xué)科群重點(diǎn)項(xiàng)目(15YZ0206);廣東省社會(huì)組織研究中心項(xiàng)目(2016L-01)

1．徐剛(http://orcid．org/0000-0001-8389-262X)，男，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，中山大學(xué)新華學(xué)院教授，管理學(xué)博士，主要從事公共組織與人力資源、社區(qū)治理研究;2．盧艷紅(http://orcid．org/0000-0001-8580-2923)，女，深圳大學(xué)管理學(xué)院助理研究員，管理學(xué)碩士，主要從事基層社區(qū)治理研究。