前瞻型政府：內涵、核心價值與培育策略

孔凡瑜+周柏春+婁淑華

摘 要：在風險社會視域下，政府改革面臨著諸多挑戰(zhàn)。面向未來，各級政府能否富于遠見地處理好當前與長遠的關系是關系政府能力的重要課題。為此，厘清前瞻型政府的內涵，明晰其核心價值，有針對性地探究培育策略，對于提升政府治理能力，助推民族復興的中國夢，具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：前瞻型政府；政府改革；民眾福祉；治國理政

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）05-0054-03

2017年1月，習近平總書記指出，“增強工作預見性，全面提升防范應對各類風險挑戰(zhàn)的水平”是夯實治國理政能力的重要內容。[1]當前，伴隨改革的深入推進，累積矛盾與新增矛盾多發(fā)、頻發(fā)，強化政府危機管理能力，解決政府行動滯后問題，引導經濟社會向好發(fā)展，是擺在理論界和實務界面前的重要任務。

一、前瞻型政府：從現(xiàn)時目標到未來目標的凝塑

政府不僅要應付頻發(fā)之事，更要引領未來，這既是民眾的期待，也是政府的重要職責。在行政實踐中，政府理應成為引領未來的掌舵手。從概念生成角度看，前瞻型政府來自于一種對過往政府類型的反思，來自于對政府行動實踐的深入思考。前瞻型政府與回應型政府是對應存在的，所謂回應型政府就是基于解決即刻發(fā)生問題的需要，著眼政府所采取的具體措施及其相應效果，特點是跟隨性、回應性和事后性，強調“糾正”和“改善”，在行動中，頻于“應急”和“救急”，著眼于“消防救火”，哪里出事哪里到，政府行為往往呈現(xiàn)為一定的慌亂無措狀態(tài)。

新世紀新階段，國際國內形勢復雜多變，發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)同時存在，如何把握機遇？在實踐中，維系發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，不能單純依靠“回應型政府”建設的傳統(tǒng)思路，要引領未來，必須善于謀劃、善于研判，創(chuàng)造優(yōu)勢，既解決好現(xiàn)實問題，也把握好發(fā)展態(tài)勢。為此，建設前瞻型政府已經成為社會發(fā)展的必然趨勢。前瞻型政府不僅要關注當下，更要關注未來，能夠未雨綢繆和謀劃長遠，強調規(guī)劃性、籌謀性和事前性?！扒罢啊笔且环N掌控未來的技術，對于政府而言，就是促使“公共管理者運用有計劃的變革來幫助機構適應外部的問題和機遇，迎接挑戰(zhàn)”。[2]在風險社會，“‘為什么政府不能防患于未然和‘政府怎樣才能避免悲劇重演”是為社會普遍關注的核心議題之一。[3]當然，前瞻型政府不是一味地將政府目標指向遙不可及的未來，而是在可預見的周期內，將問題和潛在可能努力謀劃好，增強方案的預見性，加強對事件尤其是危機事件的預知能力，對一切可能、未來發(fā)展狀況進行充分估計和研究，促使政府降低行政成本，提高行政效率。在實踐中，前瞻型政府就是要促使“政府不僅努力預防問題，它們還預料未來——給它們自己類似雷達的東西。在今天的短期行為的政治環(huán)境中這是非常困難的。但是鑒于變化的速度和對政治家們施加巨大壓力迫使出賣未來的情況，這也是非常重要的”。[4]就政府改革目標而言，前瞻型政府更多地強調對未來潛在可能與危機的掌控與把握，力圖把未來的不確定性壓縮在可控的范圍之內，促使行政決策者和行政管理者在思想上、制度上、行為邏輯上等方方面面都能夠顯現(xiàn)出“預見”的力量。

二、前瞻型政府核心價值：現(xiàn)實指向與內在意蘊

前瞻型政府著眼于對未來的策略籌劃和具體措施供給，主要體現(xiàn)為預見價值、服務價值、公共利益價值等。

1.預見價值。在行政實踐中，經常性地面臨不確定性工作或突發(fā)事件是政府的重要工作內容。不得不說，相對于紛繁復雜的社會問題，政府能力是有限的，不能把一切問題都解決。前瞻型政府的預見價值就是要促使政府通過對過往和現(xiàn)實問題的剖解，不斷增強研判能力和預測能力。政府及其公務員就是要通過勤奮的努力、不懈的奮斗，激發(fā)和喚起“人性中最高級的事物”，[5]為廣大民眾帶去積極的情緒情感與正能量，引導他們與政府一同努力。在實踐中，民眾能夠真切地感受和體察到來自于政府的強力依靠，這一切都可以為民眾帶來莫大的鼓舞和動力，也為民眾解決困難注入了勇氣和信心。因為，在民眾看來，政府正在那里為“我們”的生活和工作而努力，政府是給予“我們”解決困難兜底的屏障。我們沒有任何理由頹怠不前，這是前瞻型政府能帶給民眾的最大感動。

2.服務價值。前瞻型政府要求政府在實踐中不能短視，不能僅是忙于救急，乃至于在危機事件中束手無措，慌亂不堪，而是要把現(xiàn)有問題投放在已然成行的“未來謀劃”之中。在過往籌劃相關內容的過程中，內在地包含著解決潛在問題的需要。也就是說，前瞻型政府不僅要解決現(xiàn)有的問題，更要著眼于未來如何才能實現(xiàn)政府治理的向善性，“我們見到每一個城邦各是某一種類的社會團體，一切社會團體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)——所有人類的每一種作為，在他們自己看來，其本意總是在求取某一善果。既然一切社會團體都以善業(yè)為目的，那么我們也可說社會團體中最高而包含最廣的一種，它所求的善業(yè)也一定是最高而最廣的：這種至高而廣涵的社會團體就是所謂的城邦，即政治社團?！盵6]在前瞻型政府之中，“聰明的改革者必須知道怎樣將他們所中意的改革與其他正在執(zhí)行中的改革協(xié)調起來，怎樣使某種改革更好地配合其他改革。不僅如此，而且他們還必須利用政治手段，以使這些改革能夠按照他們所希望的方式被接受?！盵7]為此，前瞻型政府必須立足精細的服務供給，解決民眾的需要。在公共服務過程中，“公共行政官員既不是中立的專家、也不是做買賣的企業(yè)家。他們應該成為一個復雜治理系統(tǒng)中的負責任的行動主體，在這個復雜的治理體系中，他們可能扮演的角色有促進者、改革者、利益代理人、公共關系專家、危機管理者、經紀人、分析員、倡導者以及服務員?！盵8]一言以蔽之，就是要適應民眾所期待的各種服務角色，并及時給以適恰。

3.公共利益價值。前瞻型政府的核心要旨在于謀求公共利益提升，在于民生福祉改善與提高。從概念上看，“公共利益指社會或國家占絕對地位的集團利益而不是某個狹隘或專門行業(yè)的利益。公共利益標識構成一個政府的絕大多數(shù)人的共同利益，它基于提高大家的福利而不只是幾個人的福利?！盵9]在公共行政領域，民眾對個別官員的不滿情緒極易產生“暈輪效應”“蝴蝶效應”，以至于滋生對公權力的抵觸情緒。在此情況下，“公共管理者以負責的精神來履行其職業(yè)責任正變得日益困難。更有甚之，目的的喪失似乎是公共服務職業(yè)者的普遍苦惱?！盵10]170我們必須清楚的是，對于前瞻型政府而言，“維護和實現(xiàn)公共利益是國家和公共權力產生的主要原因”。[11]在前瞻型政府的視野之中，公共利益是政府對民眾承諾與踐諾的有機結合，承諾在于對未來的摹寫與籌劃，踐諾在于讓民眾感覺到有所增益。借此把政府與民眾期待有機結合，努力實現(xiàn)民眾所望即是政府努力的目標。一般情況下，政府提升公共利益的效能越高，越有利于增進民眾的信任感和依賴感，其行政活動或公共政策運行就越容易得到民眾的理解、支持，就更容易降低行政運行的成本，民眾期待的公共利益與政府前瞻目標就會越來越契合、民眾與政府互動就會越來越融洽，民眾就會更加信任政府、認同政府。

三、前瞻型政府的培育策略：政府行為的向善性發(fā)展

前瞻型政府既是應對復雜行政實踐活動尤其是應對危機管理的必然要求，也是提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。培育前瞻型政府，要多維并舉、多措并施，協(xié)同推進。

1.進一步凝聚社會共識。著眼民眾期待，滿足民眾合理訴求是前瞻型政府義不容辭的責任。與其說是對問題的前瞻，不如準確地說是對民眾需求的預判。前瞻型政府就是要問需于民，了解民眾需求、期盼和希望，找準現(xiàn)實與預期的癥結點、關節(jié)點，精準供給政策，確保實效。一是集思廣益，廣集民智。不可否認，政治精英的遠見卓識總是會在社會發(fā)展中發(fā)揮重要作用。但伴隨風險社會的來臨，應充分調動廣大人民群眾的智慧和力量，把所有人都置身于相關公共問題的討論之中——每一個人都是不可或缺的，經過反復的討論、協(xié)商和各種各樣的意見交換，最大限度地展現(xiàn)基于“該問題”視角的所有議案，在最基礎的內容和最關鍵的環(huán)節(jié)上找到各方的共識點。對公共政策輸出與供給而言，更為重要的就是要尋找公共利益的最大公約數(shù)，尋找最大的共識基礎。為此，必須鼓勵、支持和保障社會公眾參與到公共政策的全過程，既能最大限度地保證公共政策的科學性、民主性和合法性，也能最大限度地統(tǒng)合民眾意志資源，減少政策運行的摩擦成本。二是決策者個體要懷有悲天憫人、心系蒼生的情感。比較而言，行政決策者的性情品質對于推動政府實踐具有重要影響，注重以人為本，尤其是理解人、關心人、愛護人，尊重人的主體地位，對行政決策者和決策執(zhí)行者會產生良性的引導和約束作用，進而促使個體慎用、善用“裁量權”。當然，“法律和內部的組織正常不可能具體到足以涵蓋行政所遇到的所有情形和偶發(fā)事件；公眾參與也不可能深入到日常行為的細節(jié)中去；上級對行動范圍的監(jiān)督也是有限的。只有被深深內化的一系列個人道德品質才能夠保證既與組織目標之間保持和諧，又能與民主社會中的公民義務之間保持一致。這些個人道德品質還是官僚結構有效運轉的必備條件。”[12]

2.進一步完善“公平結構觀”。前瞻型政府就是要立足長遠，而“公平結構觀”作為強政府的標識，總是彌散和分解在具體的行政實踐或公共政策行為中。就建構公平結構觀而言，主要應注重兩個方面：一是提煉和凝塑公平價值?！肮绞蔷S持社會群體團結的黏合劑；不公平感會加劇社會的不信任；可以預測，不公平會導致政體合法性的下降。”[10]116顯然，在行政實踐中，對待公平的理解和認知是仁者見仁智者見智，但這不意味著公平就不重要。相反，正是在這諸多困頓與迷茫之中找到為大家所接受的公平對于和諧社會建設來說具有更為重要的意義?？梢哉f，公平一定是大家共同的底線認知，體現(xiàn)著集體的意見和建議，尤其能夠顯現(xiàn)和表征弱勢群體的利益。二是行政實踐要彰顯公平價值?！罢鳛楣补芾斫M織，追求社會公平無疑是政府公共性的基本規(guī)定。”[13]就行政實踐中的公平觀而言，公權力要借助于自身權威去“相互匹配并分配各種根本權利和義務”。[14]當然，“有些事情或成就能夠使一個人的生活更美好，無論他是否這樣認為?！盵15]在市場經濟條件下，公權力尤其是任性和放縱的公權力極可能淪為少數(shù)人徇私枉法的工具。單純依靠市場機制無法保障公平價值的實現(xiàn)，行政實踐要彰顯和表征公平價值就是要充分發(fā)揮政府在社會治理中的作用，注重體制機制和政策保障機制的供給和完善，現(xiàn)實地、有效地矯治社會不公，使公平成為民眾看得見、摸得到的有“相”之物。

3.進一步提升行政決策者和行政管理者的前瞻能力。提升行政決策者和行政管理者的前瞻能力，就是要保障行政決策者和行政管理者素質的與時俱進，不但要提升其解決現(xiàn)有問題的“救火”能力，也要提升其籌劃未來的研判能力；不但要能有效供給政策解決當下問題，也能夠有效借助于政策供給來引領發(fā)展。一是要提升行政決策者的預見能力。行政決策者的預見能力與個人的成長環(huán)境、學習經歷、個體性格等具有關系，提升預見能力，就是要立足現(xiàn)實、謀劃長遠，面向未來，不斷分析研判現(xiàn)實問題，找出風險點和癥結點，深入挖掘、剖析，預見可能出現(xiàn)的問題，敢于決斷、善于決斷，確保效果，只要“戰(zhàn)略上判斷得準確，戰(zhàn)略上謀劃得科學，戰(zhàn)略上贏得主動，黨和人民事業(yè)就大有希望”。二是要提升一般行政管理人員的預見能力。不可否認，行政管理人員前瞻能力的生成，既受個人主觀意識的制約，也受外在環(huán)境的影響。為此，行政管理人員要敢于解放思想，不斷向理論尤其是馬克思主義基本原理、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀，特別是習近平總書記治國理政的新理論新戰(zhàn)略新理念學習，向實踐學習，不因循守舊，在實踐中不斷提升自身的預見能力。

4.進一步統(tǒng)合“底線”和“戰(zhàn)略”協(xié)同保障。解紛與籌劃相結合就是在現(xiàn)有方案或謀劃的范圍內，既借助于前瞻型的政策來解決現(xiàn)有問題，也把可能發(fā)生的潛在問題投放在這個籃子里。一是注重政府與民眾的協(xié)商機制建設。前瞻型政府不是政治精英坐而論道的結果，而是敞開門的集思廣益，是對社會問題的把脈問癥。為此，需要與民眾或其他個體有效溝通，了解民之所訴、民之所盼和民之所急。二是把預警與解紛結合起來。隨著經濟社會的深入發(fā)展，行政環(huán)境更為復雜，行政實踐的不確定性日益增加，不可控性要求政府不僅要能夠有效處理日常工作并確保實效，也能夠時刻繃緊神經，做到未雨綢繆、防患未然。三是把盡責與前瞻有機結合起來。“政府應該要有耐心，學會傾聽公民群體的聲音，善于幫助他們解決難題。政府要主動掌握現(xiàn)實社會面臨的主要難題和相關需求，而不是采取回避的態(tài)度。如果政府有長遠的預見性，或在公民需求產生之前就有所預料，這也是盡職盡責的體現(xiàn)?！盵16]

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