關(guān)于《刑法修正案 (八)》對社區(qū)矯正影響的調(diào)研報告

王進(jìn)義 (吉林省司法廳廳長 吉林長春 130051) ■文

關(guān)于《刑法修正案 (八)》對社區(qū)矯正影響的調(diào)研報告

王進(jìn)義 (吉林省司法廳廳長 吉林長春 130051) ■文

Research Report on the Impact of the 8th Amendments to the Criminal Law on Community Corrections

第十一屆全國人大常委會第十九次會議審議通過的《中華人民共和國刑法修正案 (八)》 (以下簡稱《刑法修正案(八)》),規(guī)定了 “依法實行社區(qū)矯正”,標(biāo)志著我國社區(qū)矯正法律制度的確立,對于改革與完善我國刑罰執(zhí)行制度意義重大,影響深遠(yuǎn)?！缎谭ㄐ拚?(八)》施行后,它將對司法行政系統(tǒng)廣大社區(qū)矯正工作者帶來怎樣的思想撞擊?社區(qū)矯正工作將有怎樣的發(fā)展前景?如何在新形勢下破解依法推進(jìn)社區(qū)矯正工作的難題?帶著諸多問題,我們進(jìn)行了深入的調(diào)研?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、吉林省社區(qū)矯正實現(xiàn)了由局部試點向全省試行的重要跨越,五年來的實踐為依法實行社區(qū)矯正積累了寶貴經(jīng)驗

2006年 2月,在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和高度重視下,我省主動開展了社區(qū)矯正試點工作。5年多來,我們認(rèn)真貫徹司法部和省委、省政府的部署和要求,與有關(guān)部門密切配合,試點和試行工作順利推進(jìn)、健康發(fā)展。

一是省委、省政府高度重視,各有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合,社區(qū)矯正工作順利推進(jìn)、健康發(fā)展。我省社區(qū)矯正從啟動試點到全面試行,始終得到了省委、省政府的高度重視與關(guān)注,省委常委會和省政府常務(wù)會議曾專題研究社區(qū)矯正試點工作。為順利推進(jìn)試點和試行工作,省委、省政府就機構(gòu)設(shè)置、隊伍組建和專項經(jīng)費等問題,先后制定并出臺了一系列保障性政策和措施,并將省級工作經(jīng)費列入年度財政預(yù)算。

二是領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制建立健全,設(shè)置專門的管理機構(gòu),社區(qū)矯正執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)覆蓋全省。在全省形成了黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),司法行政部門牽頭組織,相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合,司法所具體實施,社會力量廣泛參與的社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。省、市 (州)、縣 (市、區(qū))司法行政機關(guān)均設(shè)置由編制部門批準(zhǔn)的社區(qū)矯正工作管理科 (處),實現(xiàn)了社區(qū)矯正管理機構(gòu)專設(shè)、編制單列、人員專職,執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)全省覆蓋。

三是積極采取有效措施,加強基層司法所工作力量,社區(qū)矯正專群結(jié)合工作隊伍不斷發(fā)展壯大。積極采取各種有效措施,充實和加強基層司法所社區(qū)矯正工作力量。按照職業(yè)化、專業(yè)化、社會化的目標(biāo),建設(shè)以司法行政工作者為主體的刑罰執(zhí)行隊伍、以社會工作者為輔助的專業(yè)化幫教隊伍和以社會幫教志愿者為補充的志愿服務(wù)隊伍。目前,全省司法所從事社區(qū)矯正工作的在編人員已達(dá) 2619人;由政府出資,為司法所配備的社區(qū)矯正公益性崗位招聘人員 2643人;發(fā)展聘任社區(qū)矯正社會志愿者 14747人。

四是建立和完善相關(guān)規(guī)章制度,符合非監(jiān)禁刑罰實際的制度框架和工作流程基本形成,社區(qū)矯正工作依法規(guī)范運行。試點以來,我們與有關(guān)部門,先后制定了《吉林省社區(qū)矯正試點工作實施意見》、《吉林省社區(qū)矯正工作暫行辦法》、《吉林省社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組例會制度》、《吉林省社區(qū)服刑人員管理辦法 (試行)》、《吉林省社區(qū)服刑人員教育工作規(guī)定 (試行)》等規(guī)范性文件。隨著社區(qū)矯正工作在全省的試行,制定出臺了《關(guān)于在全省試行社區(qū)矯正工作的意見》、《吉林省社區(qū)服刑人員風(fēng)險評估暫行辦法》、《吉林省社區(qū)服刑人員矯正效果評估暫行辦法》,形成了我省社區(qū)矯正工作的基本制度框架,依法規(guī)范了全省社區(qū)矯正工作。

五是積極探索具有我省特點的社區(qū)矯正工作模式,不斷提高教育改造質(zhì)量,全面落實社區(qū)矯正工作三項任務(wù)。加強對社區(qū)矯正人員的教育矯正。根據(jù)《吉林省社區(qū)矯正人員教育工作規(guī)定 (試行)》,通過公益勞動、心理咨詢、個案矯正、分階段教育等多種教育矯正措施和方法,教育矯正社區(qū)矯正人員的不良心理和行為惡習(xí),增強了教育改造效果,防止了再犯罪。如樺甸市“一室三基地”建設(shè)、長春市 “精心構(gòu)建六大體系”等做法在司法部、吉林省人民政府辦公廳簡報信息上予以刊發(fā);加強對社區(qū)矯正人員的監(jiān)督管理。根據(jù)《吉林省社區(qū)矯正人員管理辦法 (試行)》,制定了社區(qū)矯正人員報到、遷居、外出請銷假、教育學(xué)習(xí)等監(jiān)管制度,成立了監(jiān)督考察小組,通過談話、走訪、分類分級管理,落實管控措施,避免脫管、漏管現(xiàn)象發(fā)生;加強對社區(qū)矯正人員的社會適應(yīng)性幫扶。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門,將符合最低生活保障條件的社區(qū)矯正人員納入最低生活保障范圍,為符合條件的農(nóng)村籍社區(qū)矯正人員落實責(zé)任田,保障其必需的生活來源,調(diào)動其改造積極性,減少了再犯罪。自 2009年以來,全省組織社區(qū)矯正人員集中教育 39876人 (次),個別談話 46840人 (次),心理咨詢 9039人 (次),公益勞動 39231人(次),辦理低保 793人、落實責(zé)任田 2892人、開展技能培訓(xùn) 1741人、指導(dǎo)就業(yè)或就學(xué) 2615人。

5年來,我省社區(qū)矯正工作,高點起步,規(guī)范運作,快速推進(jìn),發(fā)展健康,實現(xiàn)了由局部試點向全省試行的重要跨越。目前,全省累計接收社區(qū)矯正人員 12739人,解除矯正5592人,現(xiàn)有社區(qū)矯正人員 7147人,再犯罪率 0.06%,取得了明顯成效。一是對社區(qū)矯正人員進(jìn)行有針對性的監(jiān)督教育,有效防止了脫管、漏管,為維護我省社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用;二是綜合運用社會力量參與對社區(qū)矯正人員的矯正與幫扶,矯正的手段和方式日益豐富,絕大多數(shù)社區(qū)矯正人員能夠認(rèn)真接受矯正,遵紀(jì)守法意識和社會責(zé)任感明顯增強,矯正期間的再犯罪率始終控制在較低水平,教育矯正質(zhì)量不斷提高;三是降低了刑罰執(zhí)行成本,節(jié)省了大量監(jiān)管經(jīng)費,為司法行政機關(guān)承擔(dān)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行積累了經(jīng)驗;四是推進(jìn)了社會管理創(chuàng)新,全省各級司法行政機關(guān)自覺地把社區(qū)矯正工作放到社會管理創(chuàng)新中來謀劃和推進(jìn),堅持把管理與服務(wù)、控制與疏導(dǎo)、改造與幫扶結(jié)合起來,著力構(gòu)建社區(qū)矯正人員管理新體系,在維護社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了積極作用。我省社區(qū)矯正工作的模式和做法多次得到司法部領(lǐng)導(dǎo)的肯定,并在 2009年全國社區(qū)矯正工作會議上介紹了經(jīng)驗。

二、《刑法修正案 (八)》為社區(qū)矯正的發(fā)展提供了強大的動力,也使社區(qū)矯正工作面臨新的壓力和挑戰(zhàn)

《刑法修正案 (八)》對社區(qū)矯正相關(guān)內(nèi)容的修改,主要集中在刑法第三十八條、第七十二條、第七十四條、第七十六條、第七十七條、第八十一條、第八十五條、第八十六條。

結(jié)合上述條款,在調(diào)研中我們感到,《刑法修正案 (八)》頒布和施行,對社區(qū)矯正意義重大、影響深遠(yuǎn),但同時,也賦予社區(qū)矯正更加繁重的職責(zé),面臨著新的壓力與挑戰(zhàn)。

積極影響之一：在我國刑事基本法中確立社區(qū)矯正制度,使社區(qū)矯正這一刑罰執(zhí)行制度具有明確的法律依據(jù)?！缎谭ㄐ拚?(八)》首次將社區(qū)矯正制度寫入我國刑事基本法律之中,標(biāo)志著我國社區(qū)矯正法律制度的確立。修改了原刑法“被判處管制的犯罪分子,由公安機關(guān)執(zhí)行” (第三十八條)、“被宣告緩刑的犯罪分子,在緩刑考驗期限內(nèi),由公安機關(guān)考察”(第七十六條)、“被假釋的犯罪分子,在假釋考驗期限內(nèi),由公安機關(guān)予以監(jiān)督” (第八十五條)的規(guī)定。明確規(guī)定：“對判處管制的犯罪分子,依法實行社區(qū)矯正”(《刑法修正案 (八)》第二條);“對宣告緩刑的犯罪分子,在緩刑考驗期限內(nèi)依法實行社區(qū)矯正” (《刑法修正案(八)》第十三條);“對假釋的犯罪分子,在假釋考驗期限內(nèi),依法實行社區(qū)矯正”(《刑法修正案 (八)》第十七條)。

積極影響之二：明確了緩刑、假釋標(biāo)準(zhǔn),完善了管制刑及緩刑、假釋的執(zhí)行方式。《刑法修正案 (八)》第十一條將緩刑的適用標(biāo)準(zhǔn)具體化為“犯罪情節(jié)較輕、有悔罪表現(xiàn)、沒有再犯罪的危險、宣告緩刑對所居住社區(qū)沒有重大不良影響”四個要件;《刑法修正案 (八)》第十六條將假釋的標(biāo)準(zhǔn)修改為“認(rèn)真遵守監(jiān)規(guī),接受教育改造,確有悔改表現(xiàn),沒有再犯罪危險”,并同時規(guī)定“對犯罪分子決定假釋時,應(yīng)當(dāng)考慮其假釋后對所居住社區(qū)的影響”。以 “沒有再犯罪危險”代替“不致再危害社會”,使緩刑、假釋的適用條件更加明確,易于操作。同時,也使司法行政機關(guān)社會調(diào)查成為適用社區(qū)矯正的前置程序?！缎谭ㄐ拚?(八)》第二條、第十一條增加了管制與緩刑規(guī)定中的禁止令,即在適用管制或緩刑時,可以根據(jù)犯罪情況,同時禁止犯罪分子在管制執(zhí)行期間或緩刑期間“從事特定活動、進(jìn)入特定場所、接觸特定的人”。據(jù)此規(guī)定,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關(guān)問題的規(guī)定 (試行)》(法發(fā) [2011]9號)。《規(guī)定》明確,司法行政機關(guān)指導(dǎo)管理的社區(qū)矯正機構(gòu)負(fù)責(zé)禁止令的執(zhí)行,對被宣告禁止令的犯罪分子依法監(jiān)督管理。對違反禁止令、情節(jié)嚴(yán)重的緩刑犯,應(yīng)當(dāng)依法提請撤銷緩刑,執(zhí)行原判刑罰。

積極影響之三：加速了我國社區(qū)矯正立法進(jìn)程,助推社區(qū)矯正法及相關(guān)配合法規(guī)盡快出臺?！缎谭ㄐ拚?(八)》規(guī)定依法實行社區(qū)矯正,為社區(qū)矯正立法預(yù)留了空間,必將推動社區(qū)矯正相關(guān)制度如具體項目設(shè)置以及社區(qū)矯正隊伍建設(shè)等的配套立法完善。目前,司法部為配合《刑法修正案(八)》的出臺,正在著手《社區(qū)矯正法》的起草、調(diào)研工作。所以,繼刑法規(guī)定社區(qū)矯正制度之后,一部系統(tǒng)的《社區(qū)矯正法》勢必令人引頸期待。由此可見,社區(qū)矯正的立法化進(jìn)程的加快,給我國寬嚴(yán)相濟刑事政策的發(fā)揮提供更大的空間,將促使非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行考察落到實處,真正發(fā)揮管制、緩刑、假釋的作用,使得寬嚴(yán)相濟刑事政策在非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行中切實得到體現(xiàn)。

積極影響之四：促進(jìn)了行刑權(quán)的統(tǒng)一,為司法行政機關(guān)依法實行社區(qū)矯正提供了法律依據(jù)?！缎谭ㄐ拚?(八)》從刑事立法精神上有力回應(yīng)了國際社會行刑社會化的要求,對社區(qū)矯正試點試行工作給予充分肯定,為司法行政機關(guān)履行指導(dǎo)管理社區(qū)矯正工作職能、積極推進(jìn)依法實行社區(qū)矯正工作提供了法律依據(jù),體現(xiàn)了黨和國家的高度重視,預(yù)示了社區(qū)矯正將有更廣闊的發(fā)展空間。

積極影響之五：使我國刑罰結(jié)構(gòu)更加合理,順暢了監(jiān)禁矯正與非監(jiān)禁矯正之間的轉(zhuǎn)換。此次刑法修訂,使得我國刑罰結(jié)構(gòu)更加合理化,條文規(guī)定更加科學(xué)化,刑事法網(wǎng)更加嚴(yán)密化,整個刑法體系進(jìn)一步得到完善。確立了相輔相成的監(jiān)禁矯正與社區(qū)矯正兩大矯正體系,以監(jiān)禁矯正保障社區(qū)矯正的依法適用,通過推進(jìn)社區(qū)矯正彌補監(jiān)禁矯正的不足,使得行刑資源配置更加合理,刑罰效能進(jìn)一步增強,行刑成本大幅度降低。

在看到積極影響一面的同時,我們更深切地感到,司法行政機關(guān)依法實行社區(qū)矯正,正面臨著前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)之一：《社區(qū)矯正法》尚未出臺,相關(guān)配套法規(guī)和程序保障還不健全?！缎谭ㄐ拚?(八)》雖然規(guī)定 “依法實行社區(qū)矯正”,解決了社區(qū)矯正的法律依據(jù)問題,但內(nèi)容還很原則,依法實行社區(qū)矯正的《社區(qū)矯正法》尚未出臺。在社區(qū)矯正的實踐中,依然存在著許多制約社區(qū)矯正發(fā)展的法律性和制度性障礙,社區(qū)矯正工作相關(guān)的配套法規(guī)的程序保障尚不完善,缺乏對社區(qū)矯正人員強有力的監(jiān)督措施和手段,社區(qū)矯正懲罰力度過低,強制性執(zhí)行后續(xù)手段相對較弱,監(jiān)管手段相對落后。

挑戰(zhàn)之二：社區(qū)矯正人員的數(shù)量和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,社區(qū)矯正人員占監(jiān)獄押犯比重逐年增大?！缎谭ㄐ拚?(八)》的貫徹施行,必將對社區(qū)矯正人員的數(shù)量和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響：

首先,從數(shù)量上看,社區(qū)服刑人員總量持續(xù)增長、占監(jiān)獄押犯的比重逐年加大。一是《刑法修正案 (八)》明確了緩刑的適用條件,完善了假釋的適用條件,完善了對未成年人和老年人從寬處理的規(guī)定,將一些危險駕駛、惡意欠薪等危害嚴(yán)重、人民群眾反映強烈的違法行為入罪,降低食品藥品安全犯罪的入罪門檻、加重其法定刑等等。在今后一段時期內(nèi),隨著寬嚴(yán)相濟的刑事政策的深入貫徹,審判機關(guān)依法適用社區(qū)矯正將會進(jìn)一步增多,社區(qū)矯正人員數(shù)量將呈上升趨勢。二是《刑法修正案 (八)》完善死刑法律規(guī)定,適當(dāng)減少死刑罪名,調(diào)整死刑與無期徒刑、有期徒刑之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。規(guī)范和限制對被判處死刑緩期執(zhí)行犯罪分子的減刑(《刑法修正案 (八)》第四條);提高了被判處無期徒刑犯罪分子的假釋門檻;適當(dāng)延長有期徒刑數(shù)罪并罰的刑期,數(shù)罪并罰總和刑期新突破,可以到二十五年;加強對民生的保護,增加一些新的犯罪規(guī)定,加大懲處力度,如,對一些社會危害嚴(yán)重,人民群眾反響強烈,原來由行政管理手段或者民事手段調(diào)整的違法行為,規(guī)定為犯罪。上述因素,都將導(dǎo)致監(jiān)獄在押罪犯刑期變長,重刑犯會長期緩慢增長。監(jiān)獄為了控制監(jiān)獄人員數(shù)量、改善監(jiān)獄環(huán)境、集中精力教育改造重刑長刑罪犯,提高監(jiān)獄教育改造質(zhì)量,勢必會將那些不需要監(jiān)禁關(guān)押、符合社區(qū)矯正條件的罪犯投放到社區(qū)進(jìn)行改造,預(yù)示著將有更多的監(jiān)禁罪犯進(jìn)入社區(qū)服刑,增加社區(qū)矯正人員的數(shù)量。

其次,從結(jié)構(gòu)上看,社區(qū)矯正人員中未成年人和老年人比重將會有所加大。為了完善對未成年人和老年人犯罪從寬處理的規(guī)定,《刑法修正案 (八)》對刑法作出補充：對犯罪時不滿十八周歲的人不作為累犯 (《刑法修正案 (八)》第六條);對不滿十八周歲的人和已滿七十五周歲的人犯罪,只要符合緩刑條件的,應(yīng)當(dāng)予以緩刑 (《刑法修正案 (八)》第十一條);已滿七十五周歲的人故意犯罪的,可以從輕或者減輕處罰,過失犯罪的,應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰 (《刑法修正案 (八)》第一條);對已滿七十五周歲的人,不適用死刑,但以特別殘忍手段致人死亡的除外 (《刑法修正案(八)》第三條);對未滿十八周歲的人犯罪被判處五年有期徒刑以下刑罰的,免除其前科報告義務(wù) (《刑法修正案(八)》第十九條)。對未成年人和老年人犯罪從寬處理的規(guī)定,將會影響社區(qū)矯正人員的結(jié)構(gòu),使未成年人和老年人社區(qū)矯正人員的比重加大。如何做好這部分人的教育、監(jiān)管、幫扶,是我們必須認(rèn)真重視,加以研究的課題。

挑戰(zhàn)之三：社區(qū)矯正人員教育改造任務(wù)更加艱巨,監(jiān)管安全難度加大,對現(xiàn)行工作體制和保障機制提出新的挑戰(zhàn)。目前,面對依法實行社區(qū)矯正的繁重職能,社區(qū)矯正人員數(shù)量的持續(xù)增長,社區(qū)矯正的組織機構(gòu)薄弱、工作力量不足、經(jīng)費保障缺乏的矛盾已日益突出。我省從試點起,在省委、省政府的高度重視下,經(jīng)省編制部門批準(zhǔn),在縣以上司法行政機關(guān)設(shè)置了指導(dǎo)、管理社區(qū)矯正的專門機構(gòu)——社區(qū)矯正管理科 (處)。由于實行編制零增長政策,各級工作機構(gòu)人員只能從本機關(guān)內(nèi)部調(diào)劑解決,除省級社區(qū)矯正管理部門 7人外,其余僅有 2至 3人,指導(dǎo)、管理力量明顯不足。近年來,我省司法所建設(shè)取得了突破性發(fā)展,從 2009年起,由省財政出資,為全省基層司法所配備 2643個社區(qū)矯正公益性崗位,平均每所 3人,作為司法所社區(qū)矯正工作輔助人員,在一定程度上緩解人員不足的問題。目前,我省現(xiàn)有889個司法所,政法專項編制 1392個,平均每個司法所僅有1.56人,即使加上地方行政編制、地方事業(yè)編制補充的人員,平均每所多的也僅有 2.23人,且大都身兼數(shù)職,職能較多。此次《刑法修正案 (八)》規(guī)定,對管制、緩刑的罪犯適用禁止令,以現(xiàn)有司法所的監(jiān)管手段和人員力量以及現(xiàn)有身份負(fù)責(zé)禁止令的執(zhí)行,無疑加大了監(jiān)管的工作量和難度。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),由于缺乏必要的管理設(shè)施、技術(shù)監(jiān)控手段,司法所社區(qū)矯正工作人員普遍超負(fù)荷工作,雙休日和其他法定節(jié)假日得不到休息,無法保證正常休假。三個特定“禁止令”的增加,加大了監(jiān)管的難度,其工作量已經(jīng)無法用工作時間和工作強度來衡量。許多基層司法所社區(qū)矯正工作人員,擔(dān)心社區(qū)矯正人員脫管、漏管,心理壓力加大,存在畏難情緒。受編制瓶頸的限制,社區(qū)矯正執(zhí)法力量嚴(yán)重不足,專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏,隊伍不穩(wěn)定的問題勢必影響社區(qū)矯正的依法開展。我省社區(qū)矯正試點試行以來,省級專項工作經(jīng)費列入了政府預(yù)算,但多數(shù)地區(qū)主要靠政府臨時性撥款或擠占其他業(yè)務(wù)經(jīng)費,特別是司法所的辦公、交通、通訊、裝備等正常的工作業(yè)務(wù)經(jīng)費缺乏必要的保障,不利于依法推進(jìn)社區(qū)矯正工作需要,司法所的建設(shè)亟待加強。

三、加強對《刑法修正案 (八)》施行的學(xué)習(xí)和研究,有效應(yīng)對和破解社區(qū)矯正重大課題

《刑法修正案 (八)》雖然對社區(qū)矯正作出規(guī)定,但是,依法推進(jìn)社區(qū)矯正工作,還有很多課題需要我們實踐和破解,如何貫徹執(zhí)行好《刑法修正案 (八)》,依法實行社區(qū)矯正,將是司法行政機關(guān)特別是社區(qū)矯正工作機構(gòu),今后一個時期面臨的一個重大課題。

(一)深入學(xué)習(xí)、全面掌握、正確執(zhí)行《刑法修正案(八)》社區(qū)矯正的規(guī)定,切實履行管理指導(dǎo)社區(qū)矯正法律職責(zé)

一要充分認(rèn)識《刑法修正案 (八)》的重要意義,深刻理解和把握相關(guān)社區(qū)矯正規(guī)定。做到 “兩堅持”、 “兩結(jié)合”,即,堅持把學(xué)習(xí)《刑法修正案 (八)》作為社區(qū)矯正工作機構(gòu)當(dāng)前的一項突出而緊迫的工作任務(wù),堅持把學(xué)習(xí)《刑法修正案 (八)》作為社區(qū)矯正工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的重要內(nèi)容;與不斷深化對中國特色社會主義法律體系的學(xué)習(xí)緊密結(jié)合起來,與不斷提高司法行政機關(guān)執(zhí)法辦案能力和水平緊密結(jié)合起來。通過集體學(xué)習(xí)、組織全員培訓(xùn)、舉辦學(xué)習(xí)講座、適時檢查考核等形式,使社區(qū)矯正工作人員全面熟悉《刑法修正案 (八)》,特別是社區(qū)矯正規(guī)定。近期,我省擬以“深入貫徹《刑法修正案 (八)》,依法實行社區(qū)矯正”為主題,組織對全省社區(qū)矯正管理干部進(jìn)行培訓(xùn),克服畏難情緒,明確工作職責(zé),增強責(zé)任意識,提高依法推進(jìn)社區(qū)矯正工作的能力。建議司法部社區(qū)矯正管理局,結(jié)合“兩院兩部”《社區(qū)矯正實施辦法》出臺,對省級社區(qū)矯正管理干部進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容培訓(xùn),使各省了解和掌握司法部和社區(qū)矯正管理局的工作思路,共同推進(jìn)社區(qū)矯正工作。

二要嚴(yán)格依法實行社區(qū)矯正規(guī)定,切實加強對社區(qū)矯正人員的監(jiān)管。刑法是我國刑事基本法律,是當(dāng)前社區(qū)矯正執(zhí)法主要依據(jù)。司法行政機關(guān)承擔(dān)著管理指導(dǎo)社區(qū)矯正工作的職責(zé)和重任,正確理解和執(zhí)行刑法是保障刑法全面貫徹實施的基礎(chǔ)。因此,要認(rèn)真貫徹寬嚴(yán)相濟的刑事政策,堅持把管理與服務(wù)、控制與疏導(dǎo)、改造與幫扶結(jié)合起來,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念,創(chuàng)新工作方法,切實履行管理指導(dǎo)職責(zé),加強對社區(qū)矯正人員教育矯正、監(jiān)督管理、社會適應(yīng)性幫扶工作,防止脫管漏管,避免和減少再犯罪。

三要加強研究解決社區(qū)矯正中的新情況新問題,進(jìn)一步推進(jìn)依法實行社區(qū)矯正工作。認(rèn)真落實“兩院兩部”印發(fā)《關(guān)于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關(guān)問題的規(guī)定 (試行)》的通知,加強對管制、緩刑罪犯禁止令執(zhí)行情況的探索研究。擬于 8月中下旬召開座談會,專題交流,研究解決執(zhí)行中遇到的問題,探索禁止令具體執(zhí)行辦法,及時為司法部和相關(guān)部門立法提出更好的建議。

(二)加強刑事訴訟法律制度研究,進(jìn)一步完善和推進(jìn)社區(qū)矯正相關(guān)配套制度建設(shè)

目前,《刑事訴訟法》修改在即,應(yīng)以此為契機,在刑訴法中進(jìn)一步明確社區(qū)矯正相關(guān)問題。具體建議：

1、在總則中明確司法行政機關(guān)作為刑罰執(zhí)行機關(guān)。將現(xiàn)行刑訴法第二百一十四條、第二百一十七條、第二百一十八條有關(guān)管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等由公安機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行或者監(jiān)督考察的內(nèi)容修改為由司法行政機關(guān)執(zhí)行。

2、在刑訴法中增加一條：“對被判處管制、剝奪政治權(quán)利而在社會上服刑、被宣告緩刑、被裁定假釋、被決定監(jiān)外執(zhí)行的罪犯,應(yīng)當(dāng)接受司法行政機關(guān)組織實施的社區(qū)矯正,人民政府有關(guān)部門和基層組織及罪犯所在單位、學(xué)校予以配合”。將社區(qū)矯正的對象明確規(guī)定為所有適用非監(jiān)禁刑的罪犯。

3、進(jìn)一步明確社區(qū)矯正執(zhí)法人員的法律地位,同時,對社區(qū)矯正輔助人員 (專職社會工作者、社會志愿者)在刑事訴訟中的地位也應(yīng)予以確認(rèn),以便其參與刑事訴訟,協(xié)助社區(qū)矯正執(zhí)法人員工作,保證刑罰和寬嚴(yán)相濟刑事政策的正確執(zhí)行以及社會安全、社會和諧等問題的妥善解決。

4、進(jìn)一步完善暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯保證制度。對暫予監(jiān)外執(zhí)行程序中的保證人條件、保證人義務(wù)、保證人責(zé)任作出更為嚴(yán)格的規(guī)定,以加大對保證人的制約力度,敦促保證人加強對被暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的日常管束和教育。同時,將繳納保證金明確為監(jiān)外執(zhí)行的保證方式之一,以加強對罪犯的控制力。

5、明確規(guī)定公安機關(guān)負(fù)責(zé)脫逃社區(qū)矯正人員的抓捕工作。規(guī)定“社區(qū)矯正人員矯正期限內(nèi)脫逃的,社區(qū)矯正執(zhí)行機關(guān)應(yīng)及時查找,規(guī)定期限內(nèi)仍查找不到的,社區(qū)矯正執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即通知公安機關(guān),由公安機關(guān)負(fù)責(zé)追捕,社區(qū)矯正執(zhí)行機關(guān)密切配合”。

6、賦予司法行政機關(guān)社區(qū)矯正機構(gòu)其相應(yīng)的社會調(diào)查取證的職權(quán)。公安、檢察機關(guān)在調(diào)查取證過程中,往往重視收集有罪證據(jù),對于證明犯罪人的人身危險和主觀惡性大小的證據(jù)以及有利于被告人的證據(jù)則較少關(guān)注,使得法官在判斷是否適用社區(qū)矯正時猶豫和保守,不宜作為社會調(diào)查主體。而人民法院作為中立的第三方居中裁判,也不應(yīng)享有調(diào)查取證權(quán)。司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正執(zhí)行,居于中立地位,向人民法院提交司法社會調(diào)查報告,提出可以、慎重、不宜適用非監(jiān)禁刑的綜合評估建議更有說服力。由人民法院作為委托主體在司法社會調(diào)查中委托司法行政機關(guān)開展司法社會調(diào)查,符合社區(qū)矯正工作的需要。因此,為保障司法行政機關(guān)有效履行調(diào)查職責(zé),有必要在刑事訴訟法中賦予其相應(yīng)的調(diào)查取證的職權(quán)。

7、明確社區(qū)矯正執(zhí)行程序的文書送達(dá)程序。法律文書是執(zhí)行機關(guān)對社區(qū)矯正對象進(jìn)行矯正的依據(jù)。實踐中法律文書送達(dá)不及時、手續(xù)不齊全等問題時有發(fā)生。現(xiàn)行法律對管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋罪犯的法律文書送達(dá)程序規(guī)定尚屬空白。因此,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行人員,審判機關(guān)或者監(jiān)獄、看守所應(yīng)將有關(guān)的法律文書在規(guī)定期間內(nèi)送達(dá)司法行政機關(guān),告知在規(guī)定的期限內(nèi)到社區(qū)矯正機構(gòu)報到,接受社區(qū)矯正,以便社區(qū)矯正工作依法順利執(zhí)行。

(三)積極研究社區(qū)矯正法律制度,進(jìn)一步為依法實行社區(qū)矯正提供有力保障

目前,司法部已經(jīng)開始社區(qū)矯正立法的起草、調(diào)研、論證工作?！渡鐓^(qū)矯正法》 (征求意見稿)對社區(qū)矯正的法律性質(zhì)、適用范圍、監(jiān)督管理措施、保障體系、工作程序以及社區(qū)矯正機構(gòu)和人員的設(shè)置等方面作出了較為明確規(guī)定。建議司法部在做好調(diào)研、論證,適時提交全國人大常委會,盡快出臺全國統(tǒng)一的《社區(qū)矯正法》的同時,還應(yīng)對修改完善其他相關(guān)法律法規(guī),出臺相應(yīng)配套法規(guī)和政策統(tǒng)籌考慮,以保證社區(qū)矯正法律法規(guī)的統(tǒng)一銜接。

1、明確司法行政機關(guān)社區(qū)矯正管理機構(gòu)建制、編制。目前,我省雖然經(jīng)編制部門批準(zhǔn),在各級司法行政機關(guān)設(shè)置了社區(qū)矯正工作機構(gòu),由于司法行政機關(guān)編制有限,機構(gòu)人員編制只能從內(nèi)部調(diào)劑解決,工作力量明顯不足,與所承擔(dān)的依法實行社區(qū)矯正繁重的任務(wù)極不相適應(yīng)。建議司法部根據(jù)社區(qū)矯正工作的刑罰性質(zhì)、繁重任務(wù)等情況,盡快與中央編制部門協(xié)調(diào),將現(xiàn)已成立的部社區(qū)矯正管理局 (司局級建制)改建為與監(jiān)獄管理局并列的社區(qū)矯正管理局;在縣以上司法行政機關(guān)設(shè)立社區(qū)矯正工作管理局 (副廳 (局)級建制),對各級社區(qū)矯正機構(gòu)的設(shè)置、人員編制作出明確規(guī)定。在縣級司法行政機關(guān)建立一支專業(yè)的社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍。同時,大力充實司法所工作力量,爭取編制和人員,配備必要的社區(qū)矯正裝備,以適應(yīng)社區(qū)矯正工作迅速發(fā)展的迫切需要。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上,我們將進(jìn)一步抓好工作機構(gòu)建設(shè),進(jìn)一步加強與有關(guān)部門的配合。

2、建立社區(qū)矯正官制度,明確執(zhí)法身份。社區(qū)矯正是一項法律性、專業(yè)性很強的刑罰執(zhí)行工作,必須有一支專業(yè)化的執(zhí)法隊伍。此次《刑法修正案 (八)》對管制、緩刑罪犯規(guī)定了“禁止令”。調(diào)研中,許多基層同志反映,“禁止令”的執(zhí)行,體現(xiàn)了刑罰的強制性、懲罰性,由于執(zhí)法環(huán)境涉及的活動、場所、人員情況較為復(fù)雜,這就需要執(zhí)法人員必須有一個明確的執(zhí)法身份,確保執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。因此,無論從刑罰執(zhí)行的屬性講,還是從刑罰執(zhí)行工作的需要看,都有必要在社區(qū)矯正執(zhí)行機關(guān)設(shè)置社區(qū)矯正官,承擔(dān)社區(qū)矯正執(zhí)法工作,并由人民警察擔(dān)任,這也符合我國現(xiàn)階段的國情。關(guān)于社區(qū)矯正官的配備。一是可以先從司法所從事社區(qū)矯正工作的人員中擇優(yōu)錄用;二是從有經(jīng)驗的監(jiān)獄警察、勞教警察中調(diào)配;三是采取公開招考的形式加以補充,對從事心理、教育、社會工作、法律等專業(yè)的人才應(yīng)予以優(yōu)先錄取。鑒于社區(qū)矯正人員是在開放的社區(qū)服刑,對其監(jiān)管的難度,特別是再犯罪對社會的危害等因素,配備比例應(yīng)大于監(jiān)獄警囚 1：18的比例,至少不能低于監(jiān)獄警囚比例。借鑒國外社區(qū)矯正隊伍的建設(shè)經(jīng)驗,逐步建立起社區(qū)矯正官的選拔任職、招聘程序、工作職權(quán)、考評培訓(xùn)、辭退等完整的配套措施,保證社區(qū)矯正官應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù),確保社區(qū)矯正官制度的順利實施。

3、加大對服刑人員的監(jiān)管力度,增加限制性管理規(guī)定。美國的緩刑制度規(guī)定了緩刑犯應(yīng)遵守如下幾項義務(wù)：一是定期向緩刑官報告;二是遵守法律;三是服從搜查;四是禁攜槍支禁吸毒;五是禁酗酒;六是不與刑事犯交往;七是不擅離管轄區(qū)域;八是工作、居住地變更向緩刑官報告;九是支付緩刑費用等。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外社區(qū)矯正的經(jīng)驗和有效做法,對社區(qū)矯正人員增加一些限制性管理的規(guī)定。社區(qū)矯正罪犯畢竟不同于社會普通公民。在社區(qū)矯正期間,罪犯應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,向社區(qū)矯正組織報告自己的活動情況,遵守會客規(guī)定,離開居所或遷居報矯正組織批準(zhǔn),報告大額資金來源及用途等。對一些屢教不改的社區(qū)矯正人員,可以參照國外的做法建立日報告中心,建立專門的規(guī)章制度,在固定的時間段開展對服刑人員一天主要活動的檢查,或者增設(shè)必要的矯正中心或中途之家,對危險性較大的服刑人員,強制其晚上居住在中途之家,由專人進(jìn)行監(jiān)管。下一步,我們將加強與公安機關(guān)的配合銜接,對脫管、漏管等違反社區(qū)矯正管理規(guī)定的社區(qū)矯正人員依法予以治安處罰,對重新違法犯罪的社區(qū)矯正人員及時依法處理。

4、加快社區(qū)矯正工作信息化建設(shè),加大信息技術(shù)手段應(yīng)用力度。目前,我國部分省市如江蘇、浙江、山東等地,陸續(xù)組建了社區(qū)矯正移動管理信息平臺系統(tǒng),嘗試?yán)?GPS和/或 GPRS手機終端對部分社區(qū)服刑人員進(jìn)行實時跟蹤管理,在一定程度上提高了監(jiān)管效能。但該監(jiān)管系統(tǒng)無法克服人機分離弊病,使得推廣意義不大。而電子手銬、電子腳鐐,作為一種新型的罪犯電子監(jiān)控方式,定位跟蹤技術(shù)、信息管理技術(shù)、系統(tǒng)整合技術(shù)融于一體,構(gòu)建了一道無形的電子圍墻,已被世界主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍采用,如美國,依賴其高科技的發(fā)展,采用電子管束方法要求社區(qū)矯正的罪犯佩帶電子器械,以便隨時確定罪犯行蹤,取得了良好的經(jīng)驗和效果。國外的成功經(jīng)驗應(yīng)該成為我國罪犯電子監(jiān)控方式的發(fā)展主流方向。為了適應(yīng)社區(qū)矯正適用范圍擴大、人數(shù)增加的必然趨勢,建議司法部加快提高管理的信息化水平,著手研究引進(jìn)國外罪犯先進(jìn)科技電子監(jiān)控管理系統(tǒng)和設(shè)備,在給予社會服刑人員人身自由的同時,確保我國社會和諧穩(wěn)定、社區(qū)公共安全和廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全。對此,我們將爭取省委、省政府的重視和支持,搞好調(diào)研、論證工作,重點加快全省社區(qū)矯正管理信息平臺系統(tǒng)建設(shè)。

5、確立適用社區(qū)矯正社會調(diào)查制度。當(dāng)前,審前社會調(diào)查制度尚未納入我國法律規(guī)定,該制度在具體執(zhí)行過程中遇到一些困難和問題,使該制度的可操作性和合法性缺少法律依據(jù)。(1)在立法上確立審前社會調(diào)查制度。我們認(rèn)為,除在《刑事訴訟法》修改時增加相應(yīng)的條款外,還應(yīng)在制定社區(qū)矯正法的同時,將該項制度納入法律規(guī)定,使其更具合法性和可操作性。(2)統(tǒng)一審前社會調(diào)查的啟動主體與啟動程序。由于實行審前社會調(diào)查需要一定的調(diào)查期限,而且開展調(diào)查需要有一定調(diào)查力量的參與,并占一定的社會資源,需要在立法上對調(diào)查資源合理配置、整合。(3)確定調(diào)查主體、規(guī)范調(diào)查工作。鑒于社區(qū)矯正機構(gòu)工作力量有限,在立法上可適當(dāng)擴大具體參與社會調(diào)查的主體,并對調(diào)查工作程序作出規(guī)范。明確社會調(diào)查應(yīng)由社區(qū)矯正機構(gòu)根據(jù)具體情況隨機指定該機構(gòu)若干人員組成調(diào)查小組進(jìn)行社會調(diào)查,明確規(guī)定參與調(diào)查人員的人數(shù)、調(diào)查的方式、調(diào)查地點、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查筆錄的制作方式,對調(diào)查人員的調(diào)查過程進(jìn)行程序上的監(jiān)督、制約。對調(diào)查人員進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn),從而提高調(diào)查人員的調(diào)查水平與調(diào)查質(zhì)量。(4)統(tǒng)一審前社會調(diào)查的適用對象。(5)明確審前社會調(diào)查報告的性質(zhì),在立法上對該調(diào)查報告的性質(zhì)進(jìn)行“定位”。我們將總結(jié)松原、白山社會調(diào)查的做法,進(jìn)一步規(guī)范社會調(diào)查工作。

6、明確把公益勞動作為社區(qū)矯正人員的法定義務(wù)。目前,同監(jiān)獄服刑人員承擔(dān)的刑事義務(wù)相比,社區(qū)服刑人員承擔(dān)的刑事義務(wù)太少,兩者的巨大差異,不利于監(jiān)禁行刑與非監(jiān)禁行刑的合理銜接,不利于司法機關(guān)對非監(jiān)禁刑的適用選擇。因此,(1)應(yīng)當(dāng)把一定量的公益勞動作為社區(qū)矯正人員社區(qū)服刑的法定義務(wù);(2)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)強制性、無償性、懲罰性。公益勞動是對犯罪行為否定的法律評價和道德評價。(3)應(yīng)借鑒國外社會服務(wù)的做法,引入以公益勞動補償被害人、社會 (社區(qū))的表述。既然犯罪對社會 (社區(qū))造成了物質(zhì)的和秩序安寧的損害,傷害了社會 (社區(qū))成員的情感,社區(qū)服刑人員理應(yīng)通過無償?shù)墓嫘缘膭趧?補償自己的犯罪行為對社會、對社區(qū)和被害人造成的損害,取得被害人與社區(qū)成員的諒解和對其回歸社區(qū)的支持。

關(guān)于將對哪類社區(qū)矯正人員規(guī)定公益勞動的法定義務(wù),我們認(rèn)為,對剝奪政治權(quán)利、管制、監(jiān)外執(zhí)行三類社區(qū)服刑人員不宜附加公益勞動的義務(wù)。剝奪政治權(quán)利與暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯不存在爭議。如果賦予管制罪犯公益勞動法定義務(wù),刑法規(guī)定,被判管制的犯罪分子,參加勞動的應(yīng)當(dāng)同工同酬。法律沖突的問題,如何解決,這是社區(qū)矯正立法應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

7、大力推進(jìn)社區(qū)矯正工作的社會化,建立社區(qū)矯正經(jīng)費法律保障制度。一是由國家投資,以縣 (市、區(qū))為行政區(qū)劃,建立社區(qū)矯正教育矯正、監(jiān)督管理、社會適應(yīng)性幫扶的社區(qū)矯正設(shè)施。也可以鼓勵民間力量投入資金興辦此類機構(gòu),并由司法行政社區(qū)矯正機構(gòu)指導(dǎo)管理,開展符合社區(qū)矯正人員特點和實際的矯正項目,提高其生活、就業(yè)及與社會人際交往的能力,促使其順利融入和回歸社會。社會團體通過政府購買服務(wù)等方式實現(xiàn)對罪犯的心理矯正、技能培訓(xùn)和教育幫扶。以政府購買服務(wù)形式扶持成立非營利社會組織社區(qū)矯正服務(wù)中心、中途之家或重返社會訓(xùn)練所,專門為矯正對象提供技能培訓(xùn)及就業(yè)推薦、無家可歸人員食宿救助、心理咨詢、社會適應(yīng)輔導(dǎo)等支持服務(wù)和對新接收人員進(jìn)行教育訓(xùn)練以及對嚴(yán)重違規(guī)人員進(jìn)行法制教育,為社區(qū)矯正人員順利回歸社會提供支持服務(wù),進(jìn)行系統(tǒng)性的教育,提高教育矯正質(zhì)量。同時,可以借鑒西方國家的一些經(jīng)驗,鼓勵和號召社會民間力量支持和幫助社區(qū)矯正工作,并通過法律的形式,規(guī)范有關(guān)民間社團組織和慈善機構(gòu)對社區(qū)矯正的投入?？梢越梃b德國的做法,除了政府基本經(jīng)費的保障之外,其社區(qū)矯正機構(gòu)還有來自民間的資金支持,幫助社區(qū)矯正機關(guān)減輕經(jīng)費上的問題,也可以向經(jīng)濟條件較差的社區(qū)矯正人員提供經(jīng)濟支持。二是建立社區(qū)矯正經(jīng)費法律保障制度。社區(qū)矯正是國家刑罰執(zhí)行工作。建立社區(qū)矯正經(jīng)費保障機制,是依法實行社區(qū)矯正的重要保障。近些年社區(qū)矯正的實踐,經(jīng)費保障問題始終是制約社區(qū)矯正試點試行工作深入發(fā)展的重要因素之一。鑒于目前我國縣級財政的狀況,建議立法中,按照我國監(jiān)禁刑的經(jīng)費主要由國家和省級財政承擔(dān)的做法,由國家和省級財政全額保障社區(qū)矯正工作,并根據(jù)工作發(fā)展的實際需要,實行社區(qū)矯正動態(tài)增長機制。下一步,我們將在有條件的縣 (市、區(qū)),探索建立集管理教育服務(wù)等多功用為一體的社區(qū)矯正機構(gòu)。參照浙江、江蘇等省市經(jīng)驗做法,爭取和協(xié)調(diào)省財政部門,建立基層司法所社區(qū)服刑人員教育矯正經(jīng)費保障制度。

8、完善社區(qū)矯正制度建設(shè),為社區(qū)刑罰發(fā)揮功能創(chuàng)造條件。歐美國家成熟的社會矯正制度為我國提供了典范,比如英國的社區(qū)服務(wù)命令制度、美國的轉(zhuǎn)向方案、家中監(jiān)禁、中途之家、間歇監(jiān)禁、歸假制度、法國的半自由制度等。目前,我國社區(qū)矯正制度建設(shè)的重點在于明確考察官的職責(zé),包括賦予考察官進(jìn)行人格調(diào)查并提出是否適用非監(jiān)禁刑的權(quán)力,以及進(jìn)行監(jiān)管、矯正并幫助罪犯獲得教育、就業(yè)機會的義務(wù)等。這些都是我國社區(qū)矯正制度非常缺失的,應(yīng)盡早完善。如登記報到制度、分類矯正制度、外出遷居制度、風(fēng)險評估制度、分級管理制度、定期報到制度、考核獎懲制度、強制報到制度、回訪考察制度、執(zhí)行地變更制度、異地托管制度、檔案管理制度、矯正工作銜接制度、社會參與制度、審前社會調(diào)查制度等等,期待社區(qū)矯正立法過程予以回應(yīng),得到較好地解決。

(責(zé)任編輯 張文靜)