鬧上憲法法院的韓國遷都

俞飛

根據(jù)韓國法律規(guī)定，憲法法院作出最終裁決后，有關(guān)遷都的法律爭論將畫上句號，政府推進的遷都計劃必須中止，所有與遷都相關(guān)的工作也被視為無效，總統(tǒng)盧武鉉的遷都計劃就此擱淺。

上世紀60年代以前，全球20余國實施遷都計劃，巴西、尼日利亞、科特迪瓦、德國、哈薩克斯坦不一而足，還有十多個國家提出遷都動議。

這其中當屬韓國遷都最為艱難。盧武鉉政府的新首都夢想，遭到反對黨、首爾市民等聯(lián)手抵制，憲法法院大法官一錘定音，宣布遷都計劃違憲。盧武鉉政府退而求其次，致力于打造世宗特別市……

政府、公司扎堆的首爾

追溯歷史，公元1394年朝鮮國王李成桂遷都漢陽，并改名為漢城。1948年8月15日，大韓民國成立，流亡美國多年的李承晚總統(tǒng)下令將漢城改稱“??”（韓語首都之意），成為朝鮮半島唯一沒有漢字名的城市。2005年1月，韓國政府正式宣布“??”中文譯名改為“首爾”。

朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，首爾人口從180萬暴跌至6萬。彈指一揮間，走出戰(zhàn)爭廢墟的首爾，人口迅速增至一千多萬，躋身全球前十大城市行列。依山傍水的首爾，地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟更是一枝獨秀。不到韓國國土面積0.6%（六百平方公里）的首爾，GDP卻占全國的21%。

作為韓國當之無愧的首善之區(qū)，韓國中央政府、國會、憲法法院、最高法院等政治機構(gòu)在這里；首爾大學、高麗大學、延世大學等一流教育機構(gòu)在這里；朝鮮日報、東亞日報、中央日報以及各大出版社等文化機構(gòu)在這里；三星、現(xiàn)代等各大財閥和工廠也大都以首爾為中心。難怪首爾人有底氣擺出一副高高在上的神態(tài)，優(yōu)越感十足，總是對外地人愛答不理。

首爾首爾，想說愛你真的好難！豈不知，首爾北部與三八線僅40公里，朝韓雙方虎視眈眈，屢屢擦槍走火。一旦朝韓關(guān)系生變，核導彈11分鐘就能打來，首當其沖的首爾危如累卵，損失難以估量。

有鑒于此，韓國歷屆政府無不憂心忡忡。上世紀70年代樸正熙擔任總統(tǒng)時期，韓國就有過遷都的念頭。可是遷都實屬不易，只能暫時擱置。從維護國家安全、增加戰(zhàn)略縱深的需要上看，首都南遷可大大提高國防安全系數(shù)。遷都，無疑成了韓國擺脫國防威脅的一大高招。

加之首爾人口1200多萬，足足占全國總?cè)丝?/4，人口密度更是高達16364人/平方公里，比東京、倫敦和紐約還高。人口爆炸、交通堵塞、住宅擁擠、房地產(chǎn)投機、空氣污染等“城市肥大病”一樣不少，讓首爾市民有苦難言?！俺_上下班高峰期，平時也時常塞車，尤其周末，我寧愿坐公共交通，盡管地鐵擁擠，幾乎人挨人?！北本┑捻n國留學生鄭址浩感慨。

別忘了，首爾集中了韓國70%以上財閥集團，與欠發(fā)達的中、南、西、東部相比懸殊太大。經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，引發(fā)諸多地區(qū)間和階層間的矛盾和沖突，在政壇上形成了弊端頗多的“地域”山頭，中央和地方矛盾日益加劇。遷都，不僅可以有效地緩解棘手的城市肥大化難題，還能促進區(qū)域均衡發(fā)展，有利于國家的整體發(fā)展。

遷都的總統(tǒng)和抗議的民眾

2002年總統(tǒng)大選，盧武鉉把建立新行政首都作為競選綱領(lǐng)的一大亮點，是對選民的莊嚴承諾，非兌現(xiàn)不可。2003年12月29日，韓國議會通過《新行政首都特別措施法》，遷都從此有了法源。

法案規(guī)定：2004年下半年最終確定地址后，對土地所有人進行補償。按計劃，新行政首都將于2007年年底開工。從2012年開始，青瓦臺和中央行政機關(guān)分批遷移，計劃于27年內(nèi)耗資380億美元，遷移人口50萬。大力主張遷都的盧武鉉總統(tǒng)強調(diào)：“遷移行政首都關(guān)系到國家命運，是政府的核心任務(wù)，必須堅定不移地加以推進?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/06/06/fany201709fany20170930-1-l.jpg" style="">

遷都遷都，茲事體大！動了自家的奶酪，抵制遷都者眾，其實力不可小覷。巨額房產(chǎn)面臨大幅貶值的風險，首爾市民吃了秤砣鐵了心，決不同意。首爾一干房地產(chǎn)開發(fā)商，更是跳腳痛罵：“開什么國際玩笑！”反對人士在首爾國會大廈懸掛一條巨幅標語：誓死反對遷都！

首爾市長李明博批評遷都勞民傷財，影響韓國的競爭力?！拔艺J為決定新的行政首都要考慮到統(tǒng)一后的問題，應(yīng)在統(tǒng)一后由南北雙方協(xié)商決定，應(yīng)該考慮以首爾、平壤和仁川為背景的城市?！北姸嘀醒牍珓?wù)員，自然也是對遷都“談虎色變”。

經(jīng)濟學家和企業(yè)界反對者認為，遷都將有可能導致首都圈房地產(chǎn)價格暴跌。出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“空洞化”，并造成新的地區(qū)發(fā)展不均衡，在經(jīng)濟上得不償失。反對遷都的，少不了千方百計爭奪政治地盤的在野黨，大國家黨輸?shù)舸筮x，又怎肯善罷甘休。且看韓國朝野圍繞遷都計劃展開激烈的政治攻防。

官司打到憲法法院

2004年初，遷都計劃揭開神秘的面紗。一石激起千層浪，計劃一公布就遭遇重重質(zhì)疑，因為搬遷對象中，不僅有總統(tǒng)府青瓦臺、政府各部委行政機構(gòu)，還包括國會、最高法院這些在憲法上獨立于政府的機構(gòu)。反對派振振有詞，痛斥：“盧武鉉政府的潛意識是塑造行政萬能的獨裁國家！”

2004年6月，韓國保守派的喉舌《朝鮮日報》公開批評政府的遷都決定過于草率、漫不經(jīng)心，政府從來沒有具體討論過遷都的得與失，而且也沒有在全國國民的關(guān)心下認真進行辯論。《朝鮮日報》社論批評，遷都是一個相當復雜和敏感的問題，政府閃電式地做出決定，難免有“天方夜譚”之嫌。

受訪的韓國民眾更擔心，人為遷都將傷及韓國筋骨，以數(shù)百億美元的巨額投資搬遷50萬人，得不償失，沒有必要?！斑w都不僅達不到地區(qū)均衡發(fā)展的目標，反而會造成地區(qū)間新的矛盾。更重要的是遷都對普通人還意味著要繳納更多的稅?！睂＜翌A言。

大國家黨發(fā)言人表態(tài)：“遷都將導致首爾地區(qū)房地產(chǎn)價格暴跌、銀行虧損、首爾荒廢。”還有一些人認為，遷都應(yīng)有長遠的打算，要考慮到朝鮮半島統(tǒng)一后的情況；不管是從地理因素還是基礎(chǔ)設(shè)施因素上來說，首爾大可成為統(tǒng)一后的國家首都，何必多此一舉。

2004年6月15日韓國公布四處新首都候選地。7月5日新首都候選地評估忠清南道燕岐公州地區(qū)名列第一。箭在弦上，不得不發(fā)。7月12日，由50名首爾市議員和反對遷都的大學教授、公務(wù)員以及大學生等169人組成的“韓國遷都違憲憲法訴愿代理人團”，向憲法法院提出憲法訴訟。首爾市長李明博向憲法法院提交了2300頁文件，力陳遷都會導致國家競爭力下降，使公眾和外國投資者感到不安，而且只會減少2%的首爾人口，并不是疏散人口的有效辦法。

韓國政府面臨三大指控：依據(jù)韓國《憲法》，首都遷移屬于應(yīng)當進行全民公決的重大問題，未經(jīng)國民同意而強行遷都，侵害了國民的參政權(quán)；政府遷都濫用國民稅金，侵害了納稅人的權(quán)利；中央政府制定該特別法時，未與首爾市政府協(xié)商，從而侵害了首爾市公務(wù)員的公務(wù)擔任權(quán)等。與此同時，憲法訴愿代理人團提出臨時處分申請，要求在憲法法院作出裁決之前，全面中止新行政首都建設(shè)推進委員會的活動。

次日，韓國憲法法院決定受理有關(guān)“遷都”違憲的起訴案，定于一周后就此案舉行聽證會。韓國民意測驗顯示，持正反意見的民眾比例幾乎各占一半，各種反遷都的市民運動此起彼伏。

67%的民眾認為遷都事關(guān)重大，應(yīng)進行全民公決，只有29%的民眾反對?？偨y(tǒng)盧武鉉公開表示反對公投，“因為朝野四黨已就遷都一事達成協(xié)議，并經(jīng)過國會批準。再進行全民公決，將違反國會通過的決議，也不符合三權(quán)分立的原則。”

以快打慢，8月11日韓國政府確定燕岐公州地區(qū)為新行政首都候選地，并公布了具體的建設(shè)新首都日程表。對此，首爾市和大國家黨表示強烈反對。

談起韓國憲法審查機構(gòu)，那可真是說來話長。建國60年間，韓國先后移植法國憲法委員會、德國憲法法院以及美國最高法院，效果無不讓人大失所望。依據(jù)1987年新憲法，韓國1988年設(shè)立憲法法院，以保障公民基本權(quán)利，守護憲法秩序。從1960年到1988年，韓國僅有三起憲法審查訴訟；而在1988年憲法法院成立的頭一年，大法官就對400個案件行使了審判權(quán)。

憲法官司會不會輸？韓國政府信心滿滿，韓國《憲法》并未如同其他國家一樣，明確規(guī)定首都條款。當初，制憲者顧慮韓半島處于分裂狀態(tài)，不宜規(guī)定首都，留待民族統(tǒng)一后再作決定。加上韓國議會表決通過專門法案，遷都有何不妥？

為應(yīng)對遷都可能造成的負面影響，國會還通過了《國家均衡發(fā)展特別法》和《地方分權(quán)特別法》，規(guī)定為從首爾遷往新都的企業(yè)提供財政、行政及土地使用等方面的支持。新都地址被視為“新規(guī)劃區(qū)”，禁止過度開發(fā)和不動產(chǎn)投機。政府征用土地按公示價格進行補償。

執(zhí)政黨民主黨發(fā)言人表示，“巴西等國遷都后，并沒有發(fā)生房地產(chǎn)價格暴跌以及城市空洞化現(xiàn)象”。韓國文化界知名人士也積極支持政府遷都，“對大首都的崇拜，隱含著對等級制度的認同，是反文明反文化的表現(xiàn)”。首都必須最大，樣樣都要占爭第一，別的地方不可超越，縱容首爾無限膨脹，最終變成巨型怪獸。他們打出旗號：“我們不要一個臃腫的經(jīng)濟動物！我們要一個人人可以自由自在奔跑的首爾！”

遷都不成建特別市

針尖對麥芒，萬眾矚目的遷都案，憲法法院大法官該如何下判？

2004年10月21日，憲法法院9位大法官以8∶1的表決票，宣布《新行政首都特別措施法》違憲。

“雖然現(xiàn)行憲法中沒有首都是首爾的明確條文，但首爾自朝鮮王朝以來六百多年間一直作為首都，已經(jīng)成為國民的傳統(tǒng)共識，事實上是一條不成文的憲法慣例?！币勒茉洪L宣讀判決書：“決定首都變更是國家的核心大事。要廢除首爾的首都地位，必須按照憲法規(guī)定的程序，對憲法進行修改。政府不經(jīng)修憲程序就推行遷都計劃，屬于侵犯憲法規(guī)定的國民投票權(quán)的違憲行為?！?/p>

根據(jù)韓國法律規(guī)定，憲法法院作出最終裁決后，有關(guān)遷都的法律爭論將畫上句號，政府推進的遷都計劃必須中止，所有與遷都相關(guān)的工作也被視為無效。

判決一出，韓國政府發(fā)言人鄭順均發(fā)表聲明：“政府決定終止包括新行政首都建設(shè)促進會在內(nèi)的帶有法律效力的活動。今后將廣泛聽取國民的意見，就憲法法院裁決的法律效力與法理合理性等向法律專家進行咨詢，并與黨進行密切協(xié)商，慎重制定政府的應(yīng)對策略?！鼻嗤吲_深感“震驚”。盧武鉉總統(tǒng)說，自己以前也做過法官、律師，但大法官在違憲決定理由中使用的“憲法慣例”這個詞匯，自己從來沒有聽說過。

在野黨大國家黨對憲法法院的裁決表示歡迎：“這是法治的勝利?！笔谞柺泄賳T和市議員贊揚：“這是英明的決策，體現(xiàn)了大法官的勇氣和膽識。”市長李明博更是歡呼：“這是首爾市民的勝利，全體國民的勝利?！?/p>

憲法法院“遷都案”判決受到韓國輿論的高度評價，圍繞遷都問題產(chǎn)生的國家矛盾和輿論分裂得以平息。憲法法院的裁定一錘定音為最終結(jié)果，政府只有遵照執(zhí)行。

“憲法裁判所依據(jù)的應(yīng)該是區(qū)別于多數(shù)輿論的真正的國民意志。法治的出發(fā)點應(yīng)當是依憲法的支配。為了實現(xiàn)依憲法的支配，憲法裁判制度不可或缺?！表n國憲法學會會長梁建教授指出，“韓國憲法法院十幾年來逐漸贏得了國民的信賴。也就是以國民的信賴為基礎(chǔ)，大法官在與當權(quán)者有核心的利害關(guān)系的問題上，作出了反對當權(quán)者的決定?！?/p>

遷都無望，人權(quán)律師出道的盧武鉉總統(tǒng)最終接受裁決，不與憲法法院正面交鋒。退而求其次，建設(shè)一座“世宗行政城市”，遷移中央機關(guān)（9部2處2廳）即可。2005年3月，國會通過《行政中心城市特別法》。韓國媒體贊揚：“新方案使之前如同一團亂麻、讓整個韓國社會陷入一片幽暗的迷路當中的世宗市問題，進入了一個嶄新的局面?！?/p>

2013年12月，韓國16個中央部門1.3萬名公務(wù)員“大搬家”，遷移到新建行政“中心復合城市”世宗市辦公，但包括總統(tǒng)府和國會在內(nèi)的外交、統(tǒng)一、法務(wù)、國防等部門不會遷移。

4月，從首爾前往世宗市，韓國國花木槿花沿途盛開，美麗的花兒仿佛還在向人們默默訴說韓國遷都那些事……