維和警察：在沖突地區(qū)種下法治的種子

靖力+張振華

與執(zhí)行軍事任務的維和部隊不同，維和警察承擔的主要是任務區(qū)的社會重建工作，如監(jiān)督選舉、行政執(zhí)法、培訓當?shù)孛窬?、幫助難民回家等。

3月20日，浙江省舟山市邊防支隊舉行赴利比里亞維和警察回歸歡迎儀式，儀式上，邊防支隊官兵汪翔龍和前來參加儀式的妻子許夢莎擁吻在一起。2016年2月14日，正值西方的情人節(jié)，汪翔龍與許夢莎到民政局領了結(jié)婚證，第二天，汪翔龍就隨部隊前往利比里亞了，這一吻，整整遲了一年。

自1988年12月6日中國正式加入聯(lián)合國維持和平（簡稱“維和”）行動特別委員會以來，像汪翔龍一樣的維和人員已經(jīng)派出了上萬名，共參與維和行動20余次。其中，維和警察共派出2600余人次，截至目前，仍有161名維和警察在聯(lián)合國總部和利比里亞、南蘇丹、塞浦路斯、阿富汗4個任務區(qū)執(zhí)行任務。

與執(zhí)行軍事任務的維和部隊不同，維和警察承擔的主要是任務區(qū)的社會重建工作，如監(jiān)督選舉、行政執(zhí)法、培訓當?shù)孛窬?、幫助難民回家等，“不只要弄武，還要習文”。“相對和平的年代，除了傳統(tǒng)的執(zhí)行軍事任務的維和部隊，沖突地區(qū)更需要維和警察，幫助重建穩(wěn)定的秩序、種下法治的種子?！惫膊繃H合作局局長廖進榮告訴《方圓》記者。

維和警察只有部分人配發(fā)槍支

根據(jù)聯(lián)合國官方出版的《藍盔》一書中的定義，維和行動是聯(lián)合國根據(jù)《聯(lián)合國憲章》中和平解決爭端的規(guī)定、基于幫助沖突地區(qū)維持或恢復和平的目的、由各成員國派員參加的行動，參與維和行動的人員包括維和部隊、維和警察以及其他文職人員。維和部隊是以軍隊的形式參與維和的人員，參加過聯(lián)合國的特別訓練，擁有武裝，負有軍事目的。而維和警察不同，主要由各國警察選派組成，不是所有人都配發(fā)槍支，主要任務是監(jiān)督選舉、行政執(zhí)法、培訓當?shù)貓?zhí)法人員等。

聯(lián)合國組建維和部隊已有半個多世紀的歷史，1956年，第二次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)，聯(lián)合國向埃及派出了歷史上第一支維和部隊，幫助英法軍隊撤離，并監(jiān)督戰(zhàn)爭結(jié)束。維和警察比維和部隊“年輕”一些。20世紀60年代，警察開始參與聯(lián)合國在剛果的維和行動，那個時候，警察只是作為維和部隊的補充，一直沒有作為獨立的機構(gòu)被部署于維和行動。1988年，聯(lián)合國開展納米比亞維和行動，正式出現(xiàn)了以監(jiān)督選舉、行政執(zhí)法、安置和遣返難民以及為當?shù)鼐焯峁┙ㄗh、培訓當?shù)鼐鞛橹饕ぷ髂繕说木S和警察。

從這個時期開始，聯(lián)合國開始逐漸擴大維和警察參加維和行動的數(shù)量和規(guī)模。聯(lián)合國總部維和行動部民事警察司是負責維和警察事務的決策、部署等總體工作的部門。其統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截至1987年，維和警察才部署了35名；截至1993年，則迅速達到了4500名。目前，聯(lián)合國總計已經(jīng)派出維和警察數(shù)萬名。

廖進榮向記者介紹，傳統(tǒng)意義上，維和行動的任務為單純軍事范圍，主要包括監(jiān)督停火、停戰(zhàn)、撤軍，使沖突雙方脫離接觸，觀察、報告局勢，幫助執(zhí)行和平協(xié)議等。隨著國際維和局勢的發(fā)展，維和任務已擴大到監(jiān)督選舉、全民公決、行政管理、保護和分發(fā)人道主義援助、重建基礎設施、裁軍、協(xié)助培訓民警、幫助掃雷和遣返難民等非傳統(tǒng)性的任務。復雜的環(huán)境決定了入駐各沖突地區(qū)的維和人員不僅要致力于維持和平，還要大力參與沖突后的重建與和平問題。參與維和者除了軍事人員以外，增加了警察、觀察員、人權(quán)專員以及民政和通信等方面的專家。

在不同時期和不同任務區(qū)，維和警察的權(quán)力和任務各不相同。大致可將維和警察參與維和行動的區(qū)域分為執(zhí)法型任務區(qū)和監(jiān)督指導型任務區(qū)。執(zhí)法型任務區(qū)一般是當?shù)貓?zhí)法隊伍不存在或無力執(zhí)法的地區(qū)，維和警察可以直接履行執(zhí)法權(quán)，一般會配發(fā)槍支，如東帝汶任務區(qū)等。監(jiān)督指導型任務區(qū)的維和警察沒有執(zhí)法權(quán)，一般不參與直接執(zhí)法工作，主要是監(jiān)督當?shù)貓?zhí)法隊伍執(zhí)法以及培訓當?shù)貓?zhí)法人員，保證公正執(zhí)法，這種情況下就很少配發(fā)槍支，如利比亞任務區(qū)、蘇丹任務區(qū)等。

一批維和警察執(zhí)行任務的期限一般在一年以內(nèi)，經(jīng)聯(lián)合國維和行動部批準，最長不超過兩年。執(zhí)行維和任務期間，維和警察只向聯(lián)合國負責。

除了絕大多數(shù)執(zhí)行民事任務的維和警察，還有一種維和警察防暴隊?！熬S和警察防暴隊其實是介于維和民事警察和維和部隊之間的一種成建制的、機動性的武裝力量，隸屬維和警察總警監(jiān)指揮。近年來，一般稱其為成建制警察分隊（FPU），中國稱之為維和警察防暴隊?！痹鴧⒓永壤飦喚S和的齊立偉向《方圓》記者介紹，維和警察防暴隊主要任務是配合維和警察和當?shù)鼐爝M行執(zhí)法，一般參與綁架、搶劫等惡性案件以及大型騷亂、群體性事件的處置。中國目前只向海地和利比里亞派出過維和警察防暴隊。

2000年1月，中國向東帝汶派出了國內(nèi)歷史上首支維和警察隊伍，至今已有17年。“17年以來，公安部共向海地、利比里亞、蘇丹、南蘇丹、東帝汶、阿富汗、波黑、科索沃、塞浦路斯等9個任務區(qū)和聯(lián)合國總部派遣維和警察2609人次?！绷芜M榮告訴《方圓》記者。

維和警察的法律依據(jù)

頗為尷尬的是，雖然聯(lián)合國的維和行動已經(jīng)進行了半個世紀，然而直到1999年，聯(lián)合國才真正出臺關(guān)于維和部隊的相關(guān)規(guī)范性文件《關(guān)于聯(lián)合國部隊遵守國際人道主義法的公告》，對維和部隊進行定義和約束。而關(guān)于維和警察的規(guī)范性文件，則一直欠缺。

中國人民武裝警察部隊學院教授楊新（化名）告訴記者，維和警察在行動中應遵循的法律主要有《聯(lián)合國憲章》、國際人道法、國際人權(quán)法、國際難民法、《國際刑事法院羅馬規(guī)約》以及東道國法律。

“總體上說，維和警察參與維和行動的法律基礎主要表現(xiàn)在《聯(lián)合國憲章》中的聯(lián)合國的宗旨和原則中。雖然憲章沒有明文規(guī)定維和警察的地位，但憲章第六章、第七章規(guī)定了維和部隊的相關(guān)內(nèi)容，從措辭中可以推導出維和警察的合法性?！敝袊嗣窆泊髮W副教授李鑫表示。

中國人民武裝警察部隊學院部隊管理系講師孫梅認為，國內(nèi)法對于維和警察參與維和行動的法律依據(jù)也存在不足的問題?！熬蛧鴥?nèi)法而言，《憲法》中，還沒有關(guān)于軍隊、警察及其他人員參加聯(lián)合國維和行動的依據(jù)，而在《人民警察法》中，對于警察參加維和行動的有關(guān)問題則根本沒有涉及?！睂O梅說。

中國人民武裝警察部隊學院維和培訓部主任高心滿介紹，與維和部隊類似，維和警察的法律依據(jù)主要還是國際人道主義法體系，包括以《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》為主的一系列與人權(quán)相關(guān)的聯(lián)合國條約、國際人道法律、聯(lián)合國人權(quán)文書、區(qū)域文書等。其中與維和警察執(zhí)法與保護最密切相關(guān)的條約和文件是《聯(lián)合國及有關(guān)人員安全公約》《執(zhí)法人員使用武力和火器的基本原則》《執(zhí)法人員行為守則》、聯(lián)合國維和迎戰(zhàn)原則等。

執(zhí)法并不是隨心所欲

由于國與國之間的道德、法律、文化風俗等各方面的背景不同，維和警察在異國執(zhí)法存在巨大挑戰(zhàn)。

一般來說，維和行動的任務區(qū)經(jīng)過戰(zhàn)爭、動亂，司法、警察體系被破壞得很嚴重，有的甚至處于法律“真空”狀態(tài)。有的任務區(qū)盡管保留或沿用了以往的法律體制，但這種法律體制經(jīng)常存在獨裁、反人道的特點。例如，1999年聯(lián)合國在東帝汶成立過渡行政當局，沿用了印度尼西亞的刑法和刑事訴訟程序，然而，東帝汶的司法系統(tǒng)是完全重建的，沿用的刑事訴訟程序基本無法使用，直到2000年3月，過渡行政當局陸續(xù)頒布一系列刑事訴訟程序規(guī)定，才使司法機關(guān)終于有了用武之地。

在異國執(zhí)法，沒有當?shù)爻墒斓姆审w制作為依據(jù)，維和警察只能倚重聯(lián)合國有關(guān)人權(quán)與刑事司法的條約、宣言、規(guī)范等，底線是“執(zhí)法活動不能超越聯(lián)合國人權(quán)保護”。

根據(jù)不同任務區(qū)的具體情況，聯(lián)合國會在維和警察民事執(zhí)法、訊問、羈押、囚犯待遇等方面確立各種標準與準則。在執(zhí)法中，一旦聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)特別是人權(quán)機構(gòu)認為某維和行為侵犯了人權(quán)或其他權(quán)利，會對這種行為進行投訴，或者直接干預。

中國人民武裝警察部隊學院的一名維和培訓部老師告訴《方圓》記者，聯(lián)合國目前給維和警察發(fā)放的《行為準則》中，詳細規(guī)定了維和警察能干什么、不能干什么，具體到工作時的著裝、業(yè)余生活的消遣。其中，不乏一些有趣的規(guī)定。例如，維和警察不得與任務區(qū)當?shù)厝水a(chǎn)生男女感情，更不得發(fā)生性關(guān)系，一旦發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國和派出國都會嚴肅懲處，嚴重的直接取消維和警察資格。維和警察也不得從當?shù)鼐用裉庂I東西，只能在聯(lián)合國指定的免稅店進行采購，一方面，任務區(qū)環(huán)境惡劣，亂用、亂吃東西容易導致疾?。涣硪环矫?，在物資匱乏的任務區(qū)，一旦放開讓購買力強的維和警察肆意采購，將會導致任務區(qū)物價不穩(wěn)定，進而影響社會安定。

聯(lián)合國和派出國對于維和警察的紀律要求遠比旁人想象中嚴格。2016年，南蘇丹首都朱巴發(fā)生激烈武裝沖突，來自歐洲三個國家的12名維和警察在沒有與聯(lián)合國方面協(xié)商的情況下擅自撤離，聯(lián)合國在調(diào)查后，取消了他們的維和警察資格，禁止其歸隊繼續(xù)參與維和，甚至該三個國家要求繼續(xù)派員補充也遭到了拒絕。

維和培訓部老師表示，一旦發(fā)現(xiàn)維和警察違紀，聯(lián)合國職業(yè)標準辦公室會進行調(diào)查，確認屬實后，會對違紀維和警察進行處分，輕微的會進行通報批評，稍嚴重的聯(lián)合國會記錄在案，將影響以后的調(diào)遣，最嚴重的聯(lián)合國會要求派出國將其遣返，回國后按照本國法律進行處理，并且不再征用?！澳壳耙恍┤蝿諈^(qū)存在國外維和警察對任務區(qū)平民進行性剝削的現(xiàn)象，即利用優(yōu)勢地位強迫平民賣淫，聯(lián)合國對這種現(xiàn)象是零容忍，一旦查證屬實立刻遣返。”維和培訓部老師告訴《方圓》記者。

一些具體的執(zhí)法行為，如果聯(lián)合國的規(guī)定與本國的規(guī)定不同的，維和警察也還需要一段適應的過程。

以訊問為例，不同國家的刑事訴訟法都規(guī)定了對訊問的人員、訊問的地點、訊問的時間和方式以及訊問的內(nèi)容的一些限制（例如我國《刑事訴訟法》第116條至第121條），而維和警察在異國訊問犯罪嫌疑人，參照聯(lián)合國的相關(guān)規(guī)定，彼此差距是比較明顯的。

例如，聯(lián)合國依據(jù)的《關(guān)于刑事訴訟中的人權(quán)問題的決議》第17條規(guī)定，“被追訴者有權(quán)保持沉默，并且從警察或司法機關(guān)進行首次訊問開始即有權(quán)知悉所受到的指控”。這意味著，犯罪嫌疑人一開始便有權(quán)保持沉默，而這種沉默權(quán)不會在將來的法庭上作為不利于其的指控。而我國法律規(guī)定“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應當如實回答。但是與本案無關(guān)的問題，有拒絕回答的權(quán)利”。

再如，使用測謊儀、心理測試等偵查手段的，不同國家有不同態(tài)度，德國、意大利等國認為測謊、心理測試等偵查手段侵犯了犯罪嫌疑人的自由意志，而不得采用；而在中國，目前是不禁止的，但也不能直接作為定案依據(jù)。聯(lián)合國遵循“不得強迫自證其罪”的原則，在犯罪嫌疑人自愿的情況下，可以使用測謊儀、心理測試等。

公安部人事訓練局副處長談鈞曾赴波黑執(zhí)行聯(lián)合國維和任務，擔任薩拉熱窩國際機場國際維和警察局副局長，他撰文回憶，“做好這項工作，其中最重要的是必須熟悉和掌握各類案件查處的程序和步驟，熟悉法律和當?shù)匾?guī)章制度。這些法律法規(guī)和各種規(guī)章制度非?？菰铮x中文的法律條文有時都覺得不好理解，更何況學習英文的法律條款”。

對此，楊新介紹，在聯(lián)合國甄選的過程中，以及到任務區(qū)以后，維和警察要接受一輪又一輪的培訓，培訓的內(nèi)容包括東道國概況、當?shù)鼐斓臉藴蕡?zhí)法程序及相關(guān)法律、維和警察的標準執(zhí)法程序、行為準則、任務區(qū)的機構(gòu)設置、人權(quán)知識、疾病防治等。擔當培訓教官的維和人員是聯(lián)合國派遣的各個領域的專家。

維和警察的利益保護

高心滿介紹，維和期間，聯(lián)合國按規(guī)定向派出國支付維和警察的生活津貼、武器裝備及各種設備的折舊補償費，其工資仍由各國自行支付。維和警察執(zhí)行維和任務期間的運輸、后勤保障由聯(lián)合國負責，但個人的軍裝被服均由派出國自備，聯(lián)合國只配發(fā)藍色貝雷帽（即“藍盔”）、藍色圍巾、聯(lián)合國臂章。

楊新說，目前世界上的4個任務區(qū)，基本都是執(zhí)法監(jiān)督指導型任務區(qū)，執(zhí)法型任務區(qū)例如海地等，因為局勢穩(wěn)定，已經(jīng)逐漸撤銷了。根據(jù)規(guī)定，監(jiān)督指導型任務區(qū)的維和警察不攜帶武器，當?shù)赜谐尚偷木鞕C構(gòu)，所以他們的任務是監(jiān)督當?shù)鼐靾?zhí)法是否公正、執(zhí)法程序是否合理，在發(fā)現(xiàn)執(zhí)法程序不合理或者不公正等問題后，報告聯(lián)合國總部，聯(lián)合國再同當?shù)鼐觳块T進行交涉。即使在執(zhí)法型任務區(qū)，因為聯(lián)合國要求維和警察最低限度地使用武力，因此槍支的使用頻率不高，大部分維和警察一槍未發(fā)。

前文所述的維和培訓部老師告訴《方圓》記者，聯(lián)合國要求維和警察遵守《武力使用指令》，即除自衛(wèi)需要以外，不得使用武力手段，加之任務區(qū)復雜危險的環(huán)境，維和警察的權(quán)益保護成了一大難題。

高心滿表示，維和警察權(quán)益保護主要分為兩個層面，即國際法層面與國內(nèi)法層面?！皬暮暧^角度來講，國際法層面能夠覆蓋維和警察權(quán)益保護的主要范疇，執(zhí)法權(quán)益保護和個人權(quán)益保護同時包含。”高心滿說，與維和警察權(quán)益保護相關(guān)的法律文件有《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》、維和行動迎戰(zhàn)原則、維和行動指導原則、《人員死亡和傷殘索償指南》等。

《聯(lián)合國人員和有關(guān)人員安全公約》明確了締約國有確保聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的安全與保障的義務，以及防止危害聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的罪行發(fā)生的義務，并規(guī)定了危害聯(lián)合國人員和有關(guān)人員的罪行，以及對于該犯罪的管轄、起訴、引渡、爭端解決、刑事司法協(xié)助等，甚至還規(guī)定了犯罪嫌疑人的公平待遇，可以說比較細致和全面地闡述了聯(lián)合國人員的安全保護問題。

在一系列法律文件中，可以讀到，維和警察實施維和行動享有一定的特權(quán)和豁免權(quán)?！堵?lián)合國特權(quán)和豁免公約》第6條賦予了“執(zhí)行特派任務的專家”特權(quán)與豁免權(quán)，聯(lián)合國維和警察迎戰(zhàn)原則中也規(guī)定，“所有維和警察可以行使天賦自衛(wèi)之權(quán)利”，迎戰(zhàn)原則支持針對潛在的即將發(fā)生的暴力犯罪采取先發(fā)制人的自衛(wèi)，因為自衛(wèi)而產(chǎn)生的法律責任，維和警察得以豁免。

高心滿介紹，《人員死亡和傷殘索償指南》是另外一個關(guān)注維和警察權(quán)益的聯(lián)合國法律文件，它明確規(guī)定了維和警察傷亡索償?shù)臉藴省l件、程序以及不予賠償?shù)那樾蔚扔嘘P(guān)警察傷亡優(yōu)撫優(yōu)待的主要事項。其中，賠償金額最高為5萬美元，喪葬費用最高為5000美元。

該指南明確了“公務傷亡”的一般標準，在排除了任何因明顯玩忽職守或主觀故意的不端行為導致傷亡的情形后，還詳細規(guī)定了賠償賬目的報銷、傷亡醫(yī)療的撤離與遣返的程序與費用報銷，甚至規(guī)定了聯(lián)合國對于傷亡和傷殘賠償金的盡快與優(yōu)先支付義務。

“國際法法律框架內(nèi)的維和警察權(quán)益保障可以說比較完善和全面，而國內(nèi)法層面還有待加強?！备咝臐M說。

孫梅認為，國內(nèi)維和立法還處于空白階段?！霸趹椃ɡ?，我們找不到任何部隊、警察以及其他人員參與聯(lián)合國維和行動的相關(guān)規(guī)定。在軍事基本法《國防法》中也沒有相關(guān)規(guī)定，僅對于對外關(guān)系的相關(guān)問題原則性地簡單提及。而《人民警察法》對于警察參加聯(lián)合國維持和平行動根本沒有提及。也就是說無論是在憲法層面，還是法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章層面都沒有關(guān)于警察參與聯(lián)合國維持和平行動的規(guī)定?！睂O梅表示，目前僅有公安部出臺的如《中國維和警察任務區(qū)管理實施細則》等的一些指導性質(zhì)的內(nèi)部文件對于維和警察的選拔、培訓、獎勵、處罰等相關(guān)問題作出規(guī)范。然而這些內(nèi)部文件，顯然不屬于法律法規(guī)的范疇。所以，國內(nèi)維和立法的體系還亟待建立。

其次，即使是有一些內(nèi)部規(guī)定，這些內(nèi)部規(guī)定也是相互“打架”的。1995年通過的《人民警察法》第41條第2款規(guī)定，“人民警察因公犧牲或者病故的，其家屬與因公犧牲或者病故的現(xiàn)役軍人家屬享受同樣的撫恤和優(yōu)待”。而事實上，1996年11月下發(fā)的《公安機關(guān)人民警察撫恤辦法》關(guān)于警察犧牲的撫恤標準和2004年10月實施的《軍人撫恤優(yōu)待條例》的相關(guān)規(guī)定并不相同。

“究其原因，還是國際法向國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化做得不到位?！备咝臐M表示，在美國，簽署的國際條約均有對應的國內(nèi)法，韓國也在國內(nèi)法層面直接認可國際法的國內(nèi)效力。

“應當在國際法的基礎上，盡快建立國內(nèi)維和立法體系?！备咝臐M建議，“日本制定了專門的維和法律，賦予維和行動在國內(nèi)法層面上的合法性，并明確通過該法規(guī)定了維和行動啟動的條件、程序、保障、人員教育培訓、撫恤優(yōu)待等相關(guān)事項，這是現(xiàn)階段世界范圍內(nèi)比較完善的維和立法，值得我們借鑒?！?