土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度問題研究

蘇宗躍

摘要：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，我國(guó)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革卓有成效，特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的確立，不但擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，還加速了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展步伐。文章研究了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)以及在流轉(zhuǎn)過程中存在的法律問題，并提出了解決措施。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)制度；法律問題；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D922 文章編號(hào)：1009-2374（2017）08-0268-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.08.132

土地，與我們每一個(gè)人的生活都息息相關(guān)，作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，自古以來，土地問題都是人們研究的重點(diǎn)方向和熱門話題。近年來，我國(guó)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革卓有成效，特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的確立，不但擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，還加速了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展步伐。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是深化農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，其流轉(zhuǎn)過程中的法律問題也愈發(fā)突出，給土地流轉(zhuǎn)工作帶來了不利影響。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)和趨勢(shì)

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有著獨(dú)特的特點(diǎn)和趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.1 參與主體多元化

近年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐逐步加快，致使參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的參與主體多元化，很多機(jī)構(gòu)都加入到了農(nóng)業(yè)用地的行列，比如事業(yè)單位、工商企業(yè)、科研院所等，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)展現(xiàn)出了蓬勃向上的發(fā)展態(tài)勢(shì)。參與主體多元化對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和增加農(nóng)民收入有著積極的意義。

1.2 流轉(zhuǎn)速度加快

近年來，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度有了明顯的加快。在20世紀(jì)90年代中后期，營(yíng)業(yè)額比例大約是2%～4%，而在21世紀(jì)初期，土地流轉(zhuǎn)速度最高的城市能達(dá)到56.12%。截至2015年底，安徽省耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)46.8%，黑龍江耕地面積達(dá)到6897萬畝，規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到6398萬畝，同比增長(zhǎng)6%和7%。江西農(nóng)戶承包土地1069萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)到33.7%。

1.3 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大

從農(nóng)業(yè)部的一組調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的發(fā)展變化：據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2009年，全國(guó)土地面積為1.06億畝，占耕地面積的比例為9.5%，而1995年，全國(guó)土地面積占耕地總面積的比例僅為3.1%。截至2015年2月，河南土地流轉(zhuǎn)總面積為3393萬畝，自2011年至2013年的監(jiān)測(cè)顯示，流轉(zhuǎn)總面積年均增長(zhǎng)率達(dá)5%。

1.4 流轉(zhuǎn)形式多樣化且相對(duì)集中

隨著土地制度的不斷完善，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)出了多樣化的特點(diǎn)，主要包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、互換等多種形式。在諸多的流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)包和出租這兩種流轉(zhuǎn)形式所占的比例相對(duì)較高。

2 現(xiàn)行我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)依據(jù)的法律規(guī)范

在對(duì)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度法律問題進(jìn)行研究之前，首先要搞情況目前我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)依據(jù)的法律文件有哪些?！段餀?quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律規(guī)章是我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要法律依據(jù)。

3 我國(guó)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中存在的主要問題

目前，我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中還存在著許多問題，主要包括以下四個(gè)方面：

3.1 法律對(duì)流轉(zhuǎn)主體限制

承包人和受讓方是土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的主體，法律對(duì)二者的資格有著嚴(yán)格的限制，簡(jiǎn)言之，并不是所有人都可以充當(dāng)承包人和受讓方，承包人只能是具有集體經(jīng)濟(jì)組織身份的農(nóng)戶，而受讓方必須要有專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。法律對(duì)流轉(zhuǎn)主體的限制，使得承包人和受讓方被限制在了很小的范圍，導(dǎo)致一些想進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人進(jìn)不去，想脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民又出不來，阻礙了農(nóng)地生產(chǎn)的利用率和土地流轉(zhuǎn)速度。

3.2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式存在無法可依現(xiàn)象

《農(nóng)村土地承包法》中有一條規(guī)定是這樣描述的：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式要經(jīng)過發(fā)包方同意。”該條規(guī)定太過籠統(tǒng)，致使發(fā)包方不能準(zhǔn)確理解該在何種情況下允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或者是在何種情況下不允許流轉(zhuǎn)，也沒有明確同意權(quán)行使主體、行使程序、答復(fù)期限等?！掇r(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條只規(guī)定了該類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式，而“其他方式”承包是否要做轉(zhuǎn)讓登記、入股登記？林地承包權(quán)是否要進(jìn)行抵押？《農(nóng)村土地承包法》對(duì)這些問題并沒有做出明確的規(guī)定。理論上來說，流轉(zhuǎn)關(guān)系的法律性質(zhì)不同，制定的法律規(guī)范也應(yīng)該不同，但《農(nóng)村土地承包法》并未做相關(guān)規(guī)定。

3.3 《農(nóng)村土地承包法》中某些規(guī)定模糊不清

堅(jiān)持依法治國(guó)，最重要的一點(diǎn)就是要有法可依，但一些法律條文的模糊概念使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作無法可依。法律法規(guī)必須要求嚴(yán)謹(jǐn)，而《農(nóng)村土地承包法》第33條出現(xiàn)了“其他手段”這樣的字眼，這讓流轉(zhuǎn)主體很困惑，到底什么是“其他手段”？隨后頒發(fā)的《物權(quán)法》對(duì)這些問題也沒有明確的規(guī)定，類似這樣模糊不清的概念，使得很多土地糾紛問題因?yàn)闊o法可依而無法解決。此外，法律法規(guī)與地方政策沖突的情況也時(shí)有發(fā)生，比如，政策規(guī)定林地可以抵押，而《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中又明確表示林地不可抵押。

3.4 流轉(zhuǎn)配套制度上的問題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)該受到市場(chǎng)的制約，但目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還只是雛形，也沒有相應(yīng)的制度和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，流轉(zhuǎn)配套制度不完善，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與市場(chǎng)環(huán)境融合程度較低，未能完全在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下運(yùn)行，且常有違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的事情發(fā)生。

4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題的解決對(duì)策

4.1 堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，放寬農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體

法律對(duì)市場(chǎng)主體的明文限制，本身就違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平公正原則。一些想要加入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的群體，被法律拒之門外，會(huì)在一定程度上阻礙土地流轉(zhuǎn)的速度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，流轉(zhuǎn)主體的選擇應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，適當(dāng)放寬范圍，讓更多想要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人走進(jìn)來，努力開創(chuàng)流轉(zhuǎn)主體多元化的新局面。

4.2 制定或完善相關(guān)的法律條文

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度本身就存在著很多問題，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)無法可依、有法難依的現(xiàn)象?！掇r(nóng)村土地承包法》中一些法律規(guī)范內(nèi)容和法律結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué)，甚至還有一些法律條文與政策相互沖突。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)糾紛也呈上升趨勢(shì)，但由于缺少必要的法律依據(jù)，導(dǎo)致許多案件不能解決，因此制定并完善相關(guān)的法律法規(guī)，建立與之相互配套的相關(guān)制度，把土地流轉(zhuǎn)工作納入到法律體系，是政府相關(guān)部門亟需要做的工作。

4.3 確定流轉(zhuǎn)的差價(jià)體系

通過對(duì)農(nóng)村土地的基準(zhǔn)地價(jià)做出科學(xué)的預(yù)算，確定流轉(zhuǎn)的差價(jià)體系，建立農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)格參考制度是保障農(nóng)民利益的重要手段。信息不對(duì)稱也是影響土地流轉(zhuǎn)的重要因素，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可以擔(dān)任“中間人”的角色，幫助農(nóng)民獲取信息，招商引資，監(jiān)督管理，不僅可以降低流轉(zhuǎn)成本，還能增加土地流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

需要注意的是，不同的地區(qū)具體情況不一樣，選擇的土地流轉(zhuǎn)方式也不一樣，各地區(qū)在選擇流轉(zhuǎn)方式的過程中，需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行評(píng)估。

4.4 建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

一直以來，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系相對(duì)比較落后，在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。在農(nóng)村建立全方位的社會(huì)保障體系是事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展大局的重大議題。建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。近年來，政府積極推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，取得了一些成就，但冰凍三尺非一日之寒，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度還需要漫長(zhǎng)的探索與研究。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，不能有絲毫的馬虎，我們要不斷完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制及相關(guān)法律法規(guī)，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度是加快土地流轉(zhuǎn)工作的重要途徑。

5 貫徹落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度改革完善的指導(dǎo)思想

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度事關(guān)守住十八億畝耕地紅線，與我國(guó)的糧食安全息息相關(guān)，與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央對(duì)農(nóng)村土地問題的指導(dǎo)思想。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，要嚴(yán)格遵循《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，積極解放思想，實(shí)事求是，大力提高農(nóng)村生產(chǎn)力，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，合理利用有限的耕地資源，積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善土地流轉(zhuǎn)法律制度。

6 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度改革完善的重要內(nèi)容

法律制度的改革完善是確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)順利實(shí)施的基礎(chǔ)條件，法律制度需要改革完善的重要內(nèi)容主要包括以下三個(gè)方面：

6.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行一體的法律制度規(guī)范

目前關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)內(nèi)容不完善，有些甚至是相互沖突，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行一體的法律制度規(guī)范可以有效避免這一問題，從而加強(qiáng)法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)的保護(hù)與約束。

6.2 依法確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)自由與限制相統(tǒng)一的法律制度。

《農(nóng)村土體承包法》中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)限制的法律規(guī)定內(nèi)容較多，比如不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益、流轉(zhuǎn)方不得將土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以外的其他活動(dòng)、不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途等。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須要在符合以上法律法規(guī)的前提下才可以進(jìn)行

流轉(zhuǎn)。

6.3 依法確認(rèn)和規(guī)范完善物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度

目前我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)家庭承包的耕地和草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有限制，我們認(rèn)為這種限制并不利于耕地和草地的流轉(zhuǎn)，反之，允許家庭承包的耕地或草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)反而是利大于弊，因此，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律制度是依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基礎(chǔ)條件。

綜上所述，從宏觀上來看，當(dāng)前我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律法規(guī)還不夠完善，在流轉(zhuǎn)過程中存在的問題還比較多，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度需要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上建立與之相應(yīng)的配套機(jī)制，逐步加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度化、法律化的建設(shè)速度，以確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：周 瓊）