貫徹依法治國基本方略的地方治理路徑

郭雪蓮

（401120 西南政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院 重慶）

摘 要：地方治理以服務(wù)地方發(fā)展的“善治”為目標(biāo)，以促進(jìn)地方“善治”的良法為前提，構(gòu)成地方實(shí)施依法治國基本方略的基礎(chǔ)。重慶推進(jìn)依法治市戰(zhàn)略，應(yīng)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主體地位、法治原則性與靈活性、依法自主治理與從嚴(yán)管理監(jiān)督、依法治市與全面深化改革辯證統(tǒng)一。依法治市須服務(wù)保障中心大局，在法治軌道上統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，服務(wù)對內(nèi)對外開放，建設(shè)生態(tài)文明，保障民生和促進(jìn)社會(huì)治理，推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革。

關(guān)鍵詞：依法治國；依法治市；地方治理

十八屆四中全會(huì)專題研究了依法治國重大問題，重慶市委四屆五次全會(huì)研究部署了全面推進(jìn)依法治市工作，并通過了依法治國《決定》及依法治市《意見》。重慶推進(jìn)依法治市，吹響了法治重慶建設(shè)的集結(jié)號，有利于探索貫徹依法治國基本方略的地方治理路徑，是當(dāng)前及今后較長時(shí)期重慶工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主攻方向。

一、地方治理：依法治國基本方略的基礎(chǔ)和依托

國家治理與地方治理是兩個(gè)關(guān)系密切的概念，兩者是整體與部分、普遍性與特殊性的關(guān)系?！耙罁?jù)政府層級對國家進(jìn)行分解，國家治理的現(xiàn)代化可分為中央政府的治理現(xiàn)代化與地方政府的治理現(xiàn)代化”。[1]“一種全新的國家地方治理視角，既涵蓋中央政令權(quán)威的確保和頂層設(shè)計(jì)的不斷完善，也涵蓋各地、各級根據(jù)本地實(shí)情，從民生保障、權(quán)力運(yùn)行、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多元參與、法治規(guī)范等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上長遠(yuǎn)規(guī)劃”。[2]善于用地方治理促進(jìn)國家治理，是促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。

地方治理是服務(wù)地方發(fā)展的“善治”。地方善治應(yīng)有自我意識，能服務(wù)于地區(qū)競爭力提升和科學(xué)發(fā)展。從內(nèi)外形勢看，地區(qū)間競爭是一場沒有硝煙的“發(fā)展戰(zhàn)爭”?！霸诘胤秸偁幹校媚_投票是指資本、人才、技術(shù)流向能夠提供更加優(yōu)越的公共服務(wù)的行政區(qū)域”。[3]實(shí)施地方治理，要吸引資源、留住資源和發(fā)展資源，使地方在激烈競爭中不斷獲得優(yōu)勢?！啊普橇己玫恼?，‘善治是良好的治理，兩者之間是一個(gè)發(fā)展型的遞進(jìn)概念”[4]，地方政府在地方治理體系中扮演著關(guān)鍵角色。從工具意義上講，地方治理應(yīng)被定位為：在國家治理體系框架下，主要依托地方政府，對公民社會(huì)和市場領(lǐng)域?qū)嵤┑囊幌盗兄荚谔嵘胤礁偁幜Γ龠M(jìn)地方實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的治理過程。

需要制定實(shí)施促進(jìn)地方“善治”的良法。Norbert Kersting認(rèn)為：“‘好地方治理被定位為地方政府雙重職能有效發(fā)揮。一方面根據(jù)公眾意愿，制定實(shí)施公民社會(huì)認(rèn)可的法律，采取計(jì)劃和行動(dòng)。另一方面提供公共服務(wù)，獲得治理合法性”。[5]有學(xué)者認(rèn)為民意導(dǎo)入、權(quán)力和權(quán)利關(guān)系調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、技術(shù)理性和地方核心行動(dòng)者的行為規(guī)范化是地方治理五個(gè)創(chuàng)新方向，“關(guān)鍵在于將人的主觀能動(dòng)性納入規(guī)范和制度的框架之中，才能將地方核心行動(dòng)者的能動(dòng)作用制度化、規(guī)范化，才能保證我國地方治理可持續(xù)發(fā)展” [6]，從而更規(guī)范地引領(lǐng)其他方向和領(lǐng)域的創(chuàng)新。地方治理必須以善治為目標(biāo)，以良法為前提，把依法治理地方作為依法治國基本方略的基礎(chǔ)和依托，促進(jìn)地方治理走上現(xiàn)代化、法治化道路。

重慶在國家治理體系中具有特殊重要的戰(zhàn)略地位，“但重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距大的狀況沒有根本改觀，仍處在欠發(fā)達(dá)階段，屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)”。[7]加之在特殊時(shí)期的一些不當(dāng)做法，擾亂了地方治理體系，損害了治理能力。要充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，重慶必須更好地融入國家治理體系，與依法治國基本方略無縫對接，并有針對性地進(jìn)行地方化完善，把依法治市作為全面深化改革的重要突破口，作為“科學(xué)發(fā)展、富民興渝”的重要推動(dòng)器，夯實(shí)全面建成小康社會(huì)的制度保障。

二、統(tǒng)籌實(shí)施：全面推進(jìn)依法治市須把握幾個(gè)重要關(guān)系

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主體地位的關(guān)系

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主體地位是依法治市兩個(gè)基本原則，前者是后者的政治保證，后者是前者的宗旨目標(biāo)。一方面要加強(qiáng)和改進(jìn)市委對依法治市的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮各級黨組織推進(jìn)依法治市的先鋒模范作用，善于用法治思維和法治方式推動(dòng)工作，將黨組織意志合法轉(zhuǎn)化為人民意志和國家機(jī)關(guān)實(shí)際行動(dòng)。另一方面也要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，“充分激發(fā)廣大干部群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，從而形成全社會(huì)廣泛參與、共同推進(jìn)的強(qiáng)大合力”[8]，保障群眾充分享有基本政治權(quán)利、民商事權(quán)利、訴訟權(quán)利以及各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)福利，保障黨員黨內(nèi)民主權(quán)利。

2.法治原則性與靈活性的關(guān)系

國家強(qiáng)制權(quán)和黨權(quán)都是剛性權(quán)力，法權(quán)不容隨意逾越和違反，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，體現(xiàn)出法治原則性。但法治不是形而上學(xué)之治，應(yīng)以原則性為基礎(chǔ)，靈活性為補(bǔ)充，根據(jù)不同時(shí)代特點(diǎn)，有計(jì)劃地對市級地方立法、一般規(guī)范性文件進(jìn)行立改廢釋。合理行使自由裁量權(quán)，確保公權(quán)干預(yù)堅(jiān)持適度和比例原則，防止“機(jī)械化執(zhí)法”損害公平正義。

3.尊重依法自主治理與從嚴(yán)管理監(jiān)督的關(guān)系

實(shí)行依法治市，必須首先賦予各治理主體必要治理權(quán)限，減少不必要干預(yù)。動(dòng)態(tài)下沉執(zhí)法權(quán)限，充實(shí)基層一線執(zhí)法司法力量。保障基層群眾自治組織、各類社會(huì)主體依法自我約束和管理。但也必須認(rèn)識到，尊重依法自主治理并非放任權(quán)力隨意運(yùn)行，不是助長部門和地方保護(hù)主義，必須完善長效監(jiān)管機(jī)制，確保政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督體系化、融合化和整體強(qiáng)化。

4.依法治市與全面深化改革的關(guān)系

依法治市是重要地方治理方略，但不是唯一方式。依法治市必須與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域全面深化改革措施結(jié)合起來。法治和改革出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是一致的，法治重慶建設(shè)本身是全面深化改革的重要構(gòu)成，相比于其他改革項(xiàng)目，其更具有“穿透力”，貫穿全面深化改革全過程。在推進(jìn)依法治市大背景下，應(yīng)堅(jiān)持法治重慶建設(shè)先行，用法治方式調(diào)整改革中的利益關(guān)系，用法治的制度鞏固其他領(lǐng)域改革成果。注重其他領(lǐng)域改革對法治建設(shè)的推動(dòng)作用，通過其他改革實(shí)踐，開拓新的法治建設(shè)領(lǐng)域，延伸法治建設(shè)鏈條，改善法治建設(shè)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。

三、重點(diǎn)突破：依法治市服務(wù)保障重慶中心大局的幾項(xiàng)舉措

地方治理應(yīng)結(jié)合實(shí)際，用法治服務(wù)保障中心大局，并與全面深化改革對接起來，帶動(dòng)依法治市整體快步邁進(jìn)。

1.用法治的方式統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展

市委、市政府提出：“大力推進(jìn)依法治市，把功能區(qū)建設(shè)納入法治化、制度化軌道”，有必要出臺(tái)一部統(tǒng)籌五大功能區(qū)建設(shè)的綜合性地方立法，對產(chǎn)業(yè)布局、人口分布及戶籍管理、財(cái)稅金融扶持、基本公共服務(wù)投入等作出詳細(xì)規(guī)定。注重用法治促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，把推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置作為立法導(dǎo)向。推進(jìn)三農(nóng)立法，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易法規(guī)，對農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確股、承包地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)、地票制度、農(nóng)村流通融通等進(jìn)行規(guī)范。實(shí)施城市精細(xì)化管理，整合現(xiàn)有市政設(shè)施、市容環(huán)境、管線工程、夜景燈飾等法規(guī)規(guī)章，制定統(tǒng)一的城市綜合管理?xiàng)l例。加大農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、國土、規(guī)劃、市政、路政等領(lǐng)域執(zhí)法力度，嚴(yán)查危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、違法建設(shè)、破壞市容環(huán)境以及建設(shè)領(lǐng)域腐敗等違紀(jì)違法行為。穩(wěn)妥解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村、征地拆遷、城管執(zhí)法、房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域民商事和行政糾紛，確保城鄉(xiāng)發(fā)展穩(wěn)定。

2.用法治的力量深化經(jīng)濟(jì)體制改革

整合國資監(jiān)管法規(guī)政策規(guī)定，制定國資監(jiān)管綜合性地方法規(guī)，對混合所有制、資本管理、上市融資、法人治理結(jié)構(gòu)等作出細(xì)致規(guī)定。健全現(xiàn)代市場體系，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，減少體制壁壘，以工商登記“先照后證”和注冊認(rèn)繳登記制改革為契機(jī)，構(gòu)建靈活高效的行政監(jiān)管制度。完善地方財(cái)政立法，制定地方預(yù)算法規(guī)，對跨年度滾動(dòng)預(yù)算平衡、財(cái)政收支、預(yù)算公開、政府債務(wù)控制等予以明確。在國家稅制基礎(chǔ)上，依法推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，緊跟國家民間金融立法，探索非銀行金融機(jī)構(gòu)、小微金融服務(wù)、離岸金融結(jié)算等管理辦法。整合完善創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)系列立法，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)作、科技資源開發(fā)、科技人才培養(yǎng)激勵(lì)等領(lǐng)域地方立法全覆蓋。嚴(yán)肅查處破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序、損害創(chuàng)新環(huán)境等違法犯罪行為。形成暢通便捷的經(jīng)濟(jì)糾紛解決機(jī)制，提升民商事訴訟審理和執(zhí)行質(zhì)量，確保各類市場主體合法權(quán)益得到有效維護(hù)。

3.用法治的環(huán)境服務(wù)對內(nèi)對外開放

推進(jìn)重慶對內(nèi)對外和向東向西開放，建設(shè)內(nèi)陸開放高地，必須營造良好法治化營商環(huán)境。在對外合作上，必須按照WTO貿(mào)易規(guī)則及各類投資條約、國際慣例辦事。在對上爭取和省市互動(dòng)上，呼吁國家立法給予重慶更多傾斜和扶持，承接更多審批、服務(wù)和管理權(quán)限，力爭通過申報(bào)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)搭建更高水平的法治開放平臺(tái)。加強(qiáng)與兄弟省市執(zhí)法合作，探索實(shí)行跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，促進(jìn)執(zhí)法互助互認(rèn)，特別是加強(qiáng)海關(guān)通關(guān)合作。在地方立法層面，修改《重慶市促進(jìn)開放條例》，明確外商投資準(zhǔn)入范圍、標(biāo)準(zhǔn)、審批、監(jiān)管等規(guī)定，健全投資保護(hù)機(jī)制。加快兩江新區(qū)對外開放立法，明確其主要功能定位、職責(zé)權(quán)限和管理體制，增強(qiáng)其外向功能。推進(jìn)口岸管理立法，規(guī)范通關(guān)、報(bào)關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等管理，對口岸加工、展銷、存儲(chǔ)、物流活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。強(qiáng)化政府服務(wù)職能，盡量簡化、合并和規(guī)范涉外行政審批、征收、檢查等執(zhí)法項(xiàng)目。穩(wěn)妥解決涉外民商事糾紛，按照涉外經(jīng)濟(jì)訴訟特別程序和法律適用規(guī)則進(jìn)行訴訟活動(dòng)，注重通過國際仲裁解決涉外經(jīng)濟(jì)糾紛，培養(yǎng)造就一支精通國際經(jīng)濟(jì)法的法律專業(yè)隊(duì)伍。嚴(yán)厲打擊破壞對外開放和發(fā)展環(huán)境的違法犯罪行為，切實(shí)保障外籍人員人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，依法保護(hù)在境外從事工商活動(dòng)的重慶公民權(quán)益。

4.用法治的硬約束建設(shè)生態(tài)文明

市委提出：“加強(qiáng)法治建設(shè)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)法治化”。[10]完善《重慶市飲用水源污染防治辦法》，實(shí)行最嚴(yán)格的飲用水源地保護(hù)制度。著眼解決大氣污染頑疾，對《重慶市主城區(qū)塵污染防治辦法》、《重慶市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治辦法》進(jìn)行整合，制定統(tǒng)一大氣污染防治條例。嚴(yán)格執(zhí)行土地、林業(yè)資源、礦業(yè)資源保護(hù)立法規(guī)定，適時(shí)修訂《重慶市綠化條例》、《重慶市林地保護(hù)管理?xiàng)l例》等立法。從嚴(yán)把控建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評和污染物排放許可，堅(jiān)決防止生態(tài)環(huán)境“負(fù)面清單”項(xiàng)目上馬。嚴(yán)查生態(tài)環(huán)境違法行為，對小煤礦、小礦山和污染嚴(yán)重企業(yè)實(shí)施重點(diǎn)整治。依法辦理環(huán)境損害賠償案件，探索通過公益訴訟方式維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益。

5.用法治的關(guān)懷保障民生和促進(jìn)社會(huì)和諧治理

推進(jìn)依法治市，重點(diǎn)在基層，歸宿在民生。對城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置、產(chǎn)教研融合、高等教育發(fā)展、考試招生制度和社會(huì)辦學(xué)等統(tǒng)一立法。推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制立法，逐項(xiàng)對醫(yī)療保障、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、藥品供應(yīng)、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)等進(jìn)行規(guī)范。完善勞動(dòng)就業(yè)立法，重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方立法。適時(shí)開展留守兒童、農(nóng)村婦女、孤兒等弱勢群體保護(hù)立法。推進(jìn)文化體制改革立法，促進(jìn)國有文化單位改制，依法建設(shè)和管理公共文化項(xiàng)目。強(qiáng)化社會(huì)治理立法，出臺(tái)社區(qū)矯正、城市人口服務(wù)管理、應(yīng)急管理等領(lǐng)域立法，加強(qiáng)法律援助和司法救助隊(duì)伍建設(shè)。嚴(yán)厲打擊侵害群眾民生福祉的違法違紀(jì)行為。嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)食品安全全程監(jiān)管，依法處置突發(fā)事件。妥善化解糾紛，廣泛實(shí)行便民執(zhí)法司法措施，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解機(jī)制，善于用法治手段處理涉法涉訴信訪問題。

6.用法治的精神推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革

圍繞科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，以《黨章》等黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，圍繞黨的組織制度、干部人事制度、黨的基層組織建設(shè)制度和人才發(fā)展體制機(jī)制，出臺(tái)一系列規(guī)范性文件。注重完善干部考核法規(guī)政策體系，強(qiáng)化資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、政府債務(wù)等約束性指標(biāo)考核，樹立正確政績觀。引導(dǎo)各級黨委（黨組）結(jié)合實(shí)際，制定完善民主推薦、干部考察、干部培養(yǎng)鍛煉、輪崗交流等具體規(guī)范性文件，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的干部工作法制體系。嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定，注重與國家和地方立法銜接，及時(shí)糾正違法違規(guī)“紅頭文件”。嚴(yán)格執(zhí)行黨的建設(shè)各項(xiàng)規(guī)定，力求在從緊從嚴(yán)、務(wù)實(shí)落實(shí)上下功夫，通過巡視、審計(jì)、函詢、專項(xiàng)檢查、受理信訪舉報(bào)等渠道，建立常態(tài)化督促檢查機(jī)制和干部“帶病提拔”倒查問責(zé)、責(zé)任追究制度，保持對黨的建設(shè)中不正之風(fēng)高壓態(tài)勢。

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