應(yīng)給中小城市更多的管理自主權(quán)

李鐵　徐勤賢

關(guān)于中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口流向的討論自上世紀(jì)80年代就不絕于耳。到底是通過特大城市或大城市，還是中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展來吸納農(nóng)村人口，似乎已經(jīng)是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)?？墒谴蠖鄶?shù)爭(zhēng)論都存在著以下幾個(gè)誤區(qū)：

一是對(duì)中國城市的特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足；二是對(duì)國際城市化規(guī)律認(rèn)識(shí)不足；三是對(duì)中國特殊的城市管理體制缺乏系統(tǒng)性的了解；四是對(duì)中國城市發(fā)展的現(xiàn)狀沒有清晰的判斷。

中國城市的邊界不清

中國的城市嚴(yán)格上講是行政區(qū)而不是城市。我們雖然看到每一個(gè)城市的主城區(qū)都明顯具有城市的外在特征，但是我們冠以城市名稱的空間范圍則覆蓋了這座城市的所有轄區(qū)，包括其下轄的城鎮(zhèn)和農(nóng)村。

例如北京市共有2173萬的常住人口，而五環(huán)以內(nèi)的主城區(qū)人口僅1000多萬，其他1000多萬人口分布在行政轄區(qū)內(nèi)的其它相對(duì)獨(dú)立的區(qū)縣和農(nóng)村?？晌覀兺J(rèn)為，北京市作為一座城市，其人口是2000多萬。其他城市也大多如此。在統(tǒng)計(jì)口徑上的不確定，使得我們對(duì)城市概念的把握變得非常模糊。

城市的地理概念也十分模糊。民政部確定的設(shè)市城市，包括一大部分所謂的設(shè)區(qū)城市。這些城市不僅僅因?yàn)樵O(shè)區(qū)而被賦予相應(yīng)的行政等級(jí)，而且有下轄城區(qū)為支撐，也在一定程度上擴(kuò)大了所謂城市的人口規(guī)模和空間規(guī)模。但是如果我們從地理的角度來看，很多城市的“區(qū)”距離主城區(qū)都有一定的距離，甚至自身就是一個(gè)獨(dú)立的城市。

中國的城市管理城市和農(nóng)村。這是中國區(qū)別于國際城市管理的一個(gè)主要特征。國際上的城市，大多是自治體。甚至一個(gè)地理空間相對(duì)集中的城市區(qū)域也可以劃分為許多獨(dú)立的城市自治體。而中國的城市是等級(jí)管理的，城市還要管轄一些等級(jí)地位較低的縣級(jí)市或者是縣級(jí)區(qū)以及一些建制鎮(zhèn)和農(nóng)村。城市和城市之間形成管理和被管理之間的關(guān)系，對(duì)中國城市發(fā)展的格局產(chǎn)生了極大的影響。

發(fā)達(dá)國家中小城市數(shù)量更多

我們最近對(duì)大部分發(fā)達(dá)國家的城市規(guī)模進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)與理論界推崇的大城市發(fā)展路徑有著比較大的差別。

首先，發(fā)達(dá)國家大城市并不多。以歐洲幾個(gè)主要發(fā)達(dá)國家為例，英國人口6460萬，城市總數(shù)70個(gè)。其中，倫敦人口817萬，屬于特大城市，其他百萬人口城市只有1個(gè)。法國人口有6630萬，雖然巴黎大都會(huì)區(qū)人口超過了1000萬，但巴黎市區(qū)僅為248.3萬。在歐洲的幾個(gè)主要發(fā)達(dá)國家，100萬-300萬人口的城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于中國相應(yīng)人口的省份。我們還可以舉出美國的例子，雖然美國總?cè)丝?.21億，但是從美國的數(shù)據(jù)可以看出，100萬以上人口的市僅9個(gè)，大城市的數(shù)量并不多。

由此看來，發(fā)達(dá)國家中小城市數(shù)量更多。

5萬-20萬人口的城鎮(zhèn)，中國相應(yīng)人口的省份比英國多一些，但是與法、德特別是東亞的日本比，差距還是較大。相比于德國，差距約在2倍以上，相比于日本，如河南最大可相差到10倍。廣東雖然5萬-20萬人口的城鎮(zhèn)多達(dá)89個(gè)，也僅相當(dāng)于日本的不到五分之一。從比較上看，中國中小城市的數(shù)量還是偏低。

我們還分別對(duì)東京、首爾、北京和上海四個(gè)都市圈的面積和人口進(jìn)行了比較。北京、上海與首爾、東京四個(gè)都市圈內(nèi)1000萬人口以上的城市都只有1個(gè)，但差距體現(xiàn)在500萬以下的城市上。

首先，東京都市圈和首爾都市圈各有3個(gè)100萬-500萬的城市。北京都市圈范圍內(nèi)沒有100萬-500萬人口的城市，上海都市圈范圍內(nèi)只有1個(gè)人口超過100萬的昆山市。50萬-100萬人口的城市中，東京、首爾等2個(gè)都市圈內(nèi)分別有5個(gè)；北京和上海都市圈則均沒有。

差距最大的是5萬-20萬人口的城市，北京都市圈內(nèi)5萬-20萬的城市只有24個(gè)，不到東京的三分之一；上海都市圈內(nèi)5萬-20萬的城市，即使將遠(yuǎn)郊區(qū)以及江蘇、浙江在50公里半徑內(nèi)的、鎮(zhèn)域人口5萬以上的鎮(zhèn)全部計(jì)算在內(nèi)，也僅有56個(gè)，比東京少了28個(gè)。

上面的比較充分說明，雖然中國有都市圈，但是真正意義上大、中、小城市各具活力的都市圈并沒有形成。

給中小城市更多的管理自主權(quán)

中國城市管理體制的特點(diǎn)，決定了中國城市的發(fā)展路徑。要素向大城市或特大城市集中是主要規(guī)律。

中國的城市管理不僅僅包括了行政管理和經(jīng)濟(jì)管理，還要通過規(guī)劃來管理，因此作為等級(jí)最高的核心城市，可以通過規(guī)劃和行政以及經(jīng)濟(jì)管理手段，來調(diào)動(dòng)資源向主城區(qū)集中。城市管理城鎮(zhèn)和農(nóng)村，雖然可以統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)資源，但是最大的弊病就是把上級(jí)下達(dá)的計(jì)劃分配資源如土地指標(biāo)等集中到中心城市，剝奪或者在一定程度上限制了轄區(qū)其他城市的發(fā)展機(jī)會(huì)。

當(dāng)資源按照行政導(dǎo)向進(jìn)行配置時(shí)，資源利用效率就會(huì)大幅度降低，而由行政手段形成的利益導(dǎo)向則提高了資源集中地——高等級(jí)城市，也就是所謂大城市所在地居民的公共福利，而這種福利則具有強(qiáng)烈的排外性。一些特大城市因此把城市人口控制政策延伸到下轄的中小城市和建制鎮(zhèn)以及農(nóng)村區(qū)域。這進(jìn)一步使得都市圈中小城市的發(fā)展受到了嚴(yán)重的遏制。

在總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，回歸到城市發(fā)展的普遍規(guī)律，中國在已有的城市發(fā)展格局下，應(yīng)在推進(jìn)各項(xiàng)戶籍、土地管理制度改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整城市管理體制，釋放中小城市的發(fā)展活力，給未來的經(jīng)濟(jì)增長注入強(qiáng)心劑。

下放城市管理權(quán)限，給中小城市和特大鎮(zhèn)更多的管理自主權(quán)。

盡快出臺(tái)設(shè)市制度改革，對(duì)鎮(zhèn)區(qū)人口5萬人以上的特大鎮(zhèn)放寬設(shè)市審批權(quán)限。

嚴(yán)格限制縣和市改區(qū)，恢復(fù)城市原有的特質(zhì)。距離主城區(qū)超過一定距離的市轄區(qū)應(yīng)該回歸設(shè)市體制。有關(guān)部門應(yīng)及早研究城市邊界的設(shè)定辦法。

取消土地征用指標(biāo)計(jì)劃層層下達(dá)的制度。應(yīng)根據(jù)城區(qū)人口規(guī)模和人口增長情況明確土地征用標(biāo)準(zhǔn)。更好地發(fā)揮集體建設(shè)用地在發(fā)揮中小城市活力方面的作用。

上級(jí)政府不宜對(duì)下轄的中小城市提出過高的形象要求，要把增加就業(yè)和吸納人口作為中小城市發(fā)展的主要目標(biāo)。要加強(qiáng)都市圈城際軌道建設(shè)，促進(jìn)周邊中小城市和主城區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工和聯(lián)系。要減少大城市及特大、超大城市在規(guī)劃中對(duì)中小城市的約束，允許中小城市根據(jù)自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)需求制定符合自身要求的規(guī)劃。

未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，應(yīng)更多地創(chuàng)造城市間平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)中小城市的活力并形成城市群和都市圈之間城市的合理競(jìng)爭(zhēng)格局，建立符合市場(chǎng)化機(jī)制的有機(jī)聯(lián)系體系。上級(jí)政府工作的重點(diǎn)是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，通過交通和公共服務(wù)條件的改善，為各類城市的發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì)。（作者李鐵系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，徐勤賢系該中心副研究員）