關(guān)于代表議案和建議的幾個(gè)問(wèn)題

熊政其

人大代表提出議案建議如同審議政府工作報(bào)告一樣，既是發(fā)表自己政見(jiàn)的過(guò)程，也是衡量一個(gè)代表參與管理國(guó)家事務(wù)能力大小的重要標(biāo)尺。因此，有必要厘清關(guān)于代表議案和建議批評(píng)意見(jiàn)的幾個(gè)問(wèn)題。

人大代表依法提出議案和建議批評(píng)意見(jiàn)，是執(zhí)行代表職務(wù)，代表人民的利益和意志參加行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重要工作，是行使代表職權(quán)、履行代表職責(zé)、發(fā)揮代表作用的重要途徑，人大代表要依照法律的有關(guān)規(guī)定，從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真負(fù)責(zé)地提出議案和建議批評(píng)意見(jiàn)。

關(guān)于代表議案

代表議案，是指在人代會(huì)期間，除法律規(guī)定的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)（大會(huì)主席團(tuán)、本級(jí)人大常委會(huì)、人大各專門(mén)委員會(huì)、本級(jí)人民政府）外，一個(gè)代表團(tuán)或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表10人以上聯(lián)名（全國(guó)人大30人以上）、鄉(xiāng)級(jí)人大代表5人以上聯(lián)名，向本級(jí)人大提出的議事原案。

代表議案的作用非常大，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力。代表議案一經(jīng)列入大會(huì)議程，經(jīng)過(guò)全體代表表決通過(guò)，形成決議、決定，就變成國(guó)家意志和強(qiáng)制力。即使代表議案沒(méi)有被大會(huì)列入議程，會(huì)后轉(zhuǎn)交有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理，也有利于問(wèn)題的解決。

近年來(lái)，人大代表提出議案的熱情日益高漲、數(shù)量不斷增多。代表提出的議案，內(nèi)容十分廣泛，見(jiàn)解多種多樣，貼近實(shí)際，貼近群眾，反映民意，集中民智，具有很強(qiáng)的針對(duì)性、廣泛性。“重大事項(xiàng)，提到人代會(huì)上去，”已經(jīng)成為眾多人大代表的共識(shí)和行動(dòng)。憑著這種強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任心，許多人大代表行使議案權(quán)的積極性非常高。他們?cè)谌舜鷷?huì)前進(jìn)行大量的社會(huì)調(diào)查，把人民的意愿濃縮到議案上，反映到人代會(huì)上，為政府決策提供了大量參考意見(jiàn)，促進(jìn)了政府各方面工作。因此，代表提出議案具有重要的、積極的意義。

代表議案構(gòu)成要件：必須是在各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間提出；提出必須符合法定人數(shù)；議案必須以書(shū)面的形式提出；內(nèi)容必須屬于本級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)范圍；必須在大會(huì)主席團(tuán)通過(guò)的議案截止時(shí)間前提出；由大會(huì)主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)會(huì)議議程，或者先交有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審議，提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再由大會(huì)主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程。列入會(huì)議議程的議案，應(yīng)提交代表大會(huì)全體代表審議，由全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。

對(duì)代表提出代表議案有以下幾點(diǎn)要求：

第一，在調(diào)查研究、認(rèn)真準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上提出議案。人大代表提出議案，應(yīng)當(dāng)本著對(duì)黨、對(duì)國(guó)家、對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，站在全局的高度，慎重對(duì)待。調(diào)查研究是人大代表的基本功。一件成熟的議案關(guān)鍵是調(diào)查研究的深入與否。調(diào)查研究越深入細(xì)致，占有第一手資料多，情況就越明，這樣才能有針對(duì)性地提出問(wèn)題，指出產(chǎn)生問(wèn)題的原因以及提出解決辦法。因此，代表們要把功夫花到直接調(diào)查上，“身入”基層，“心入”群眾；到基層去，到群眾中去，通過(guò)視察和專題調(diào)研活動(dòng)，了解真實(shí)情況，了解民心民意，取得第一手資料，以此作為醞釀、起草議案的基礎(chǔ)。不能簡(jiǎn)單地把他人起草的材料，直接作為議案提出。代表不是不可以接受他人轉(zhuǎn)遞的材料，但是要加以認(rèn)真研究和加工。

第二，根據(jù)本級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)提出議案。因?yàn)橹挥蟹媳炯?jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍的議案，才有可能列入人大的會(huì)議議程，才能真正作為代表議案處理。凡屬政府行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)由下級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府處理的地方性事務(wù)，人民法院和人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和個(gè)人的事務(wù)，以及其他不屬于本級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，不應(yīng)作為議案提出。

第三，在保證質(zhì)量的前提下提出議案。根據(jù)代表法的有關(guān)規(guī)定，代表提出的議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定，如果代表提出的是法律法規(guī)案，還應(yīng)附有法律法規(guī)草案文本及其說(shuō)明。

第四，提出議案應(yīng)當(dāng)共同負(fù)責(zé)。代表聯(lián)名提出議案，不是簡(jiǎn)單的共同簽名，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)所有聯(lián)名代表的共同意志。代表團(tuán)提出議案，應(yīng)當(dāng)經(jīng)代表團(tuán)全體會(huì)議充分討論，過(guò)半數(shù)通過(guò)，并由代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)簽署。代表聯(lián)名提出議案，領(lǐng)銜代表應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式，使參加聯(lián)名的代表了解議案內(nèi)容，以表達(dá)其真實(shí)意愿。

第五，符合代表議案的格式要求。代表議案應(yīng)當(dāng)書(shū)面提出，一事一案，使用大會(huì)秘書(shū)處統(tǒng)一印制的代表議案專用紙。同時(shí)，要填寫(xiě)清楚詳細(xì)通訊地址、聯(lián)系電話和郵編。

關(guān)于代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)

代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的工作。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)有以下幾點(diǎn)要求：

第一，代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)在調(diào)查研究、認(rèn)真準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上提出。人大代表應(yīng)當(dāng)通過(guò)參加視察、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、代表小組活動(dòng)，以及其他聯(lián)系人民群眾的方式，深入實(shí)際，深入基層，深入群眾，了解本行政區(qū)域內(nèi)的重要情況和問(wèn)題，了解人民群眾的意見(jiàn)和要求，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)真醞釀、準(zhǔn)備，形成代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)。

第二，代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，不能有重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的傾向，要注重建議的質(zhì)量，不片面追求數(shù)量。代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的高質(zhì)量，與代表認(rèn)真參加大會(huì)期間的工作和閉會(huì)期間的活動(dòng)、積極履行代表職責(zé)、在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上認(rèn)真思考密不可分。

第三，代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，簡(jiǎn)明扼要，做到有情況、有分析、有具體措施，讓承辦單位明白代表反映的情況，了解代表的要求，并能有針對(duì)性的采取措施，解決問(wèn)題。

第四，聯(lián)名代表應(yīng)當(dāng)共同負(fù)責(zé)。參加聯(lián)名的代表應(yīng)當(dāng)認(rèn)真閱讀建議、批評(píng)和意見(jiàn)的原文，了解其中反映的情況和要求，確認(rèn)建議、批評(píng)和意見(jiàn)的內(nèi)容能夠真實(shí)表達(dá)自己的意愿后再簽名附議。同時(shí)，以書(shū)面方式提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)。

值得注意的是，有些問(wèn)題不宜作為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出：

第一，應(yīng)當(dāng)避免將屬于下級(jí)地方有關(guān)機(jī)關(guān)、組織管理的事務(wù)向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出。各級(jí)機(jī)關(guān)、組織在職權(quán)或者職責(zé)上是有分工的，屬于下級(jí)地方的事務(wù)和問(wèn)題，不適合作為建議提到本級(jí)人大及其常委會(huì)上來(lái)。

第二，對(duì)于正在訴訟程序中的司法案件，不宜作為建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出。代表可以建議當(dāng)事人按司法程序提請(qǐng)主管機(jī)關(guān)處理，也可以書(shū)面形式轉(zhuǎn)由本級(jí)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)、有關(guān)司法機(jī)關(guān)按照工作程序處理。因?yàn)閷?duì)這些沒(méi)有審結(jié)的案件提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，可能影響最終的審理結(jié)果。對(duì)這類建議、批評(píng)和意見(jiàn)，實(shí)踐中一般都是作為信訪件處理的。

第三，人民群眾委托代表轉(zhuǎn)交的各類申訴，或者請(qǐng)代表轉(zhuǎn)交人大及其常委會(huì)的各類意見(jiàn)和建議，不宜作為建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出，可以交大會(huì)秘書(shū)處或者人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)處理，實(shí)踐中一般都是作為信訪件處理的。

第四，屬于學(xué)術(shù)探討、產(chǎn)品推介的，不宜作為建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出，可以交大會(huì)秘書(shū)處或者人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)處理。

第五，涉及解決代表本人或者親屬個(gè)人問(wèn)題的情況，可以交由人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)按照有關(guān)工作程序處理，一般也不宜作為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出。這是因?yàn)榇韴?zhí)行職務(wù)是一種公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)遵守“回避”原則。

第六，其他不應(yīng)當(dāng)作為代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的，包括沒(méi)有實(shí)際內(nèi)容的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。因?yàn)閮?nèi)容空泛、籠統(tǒng)的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，提出來(lái)沒(méi)有必要，處理起來(lái)也會(huì)造成不必要的人力物力資源浪費(fèi)。