我國城市土地征收制度改革研究回顧與展望

李明超

摘 要：改革開放以來，我國城市土地管理制度經(jīng)歷了從無償劃撥到有償使用的轉(zhuǎn)變，城市土地市場機(jī)制逐步建立和完善。成本支付即“錢從哪里來”問題是新型城鎮(zhèn)化的重中之重、難中之難。要解決成本支付的難題，核心在于如何最大限度發(fā)掘土地的效用。我國城市土地管理改革集中在“土地征收—土地儲備—土地出讓”三個環(huán)節(jié)，但土地征收制度尚存在公共利益界定不明與征收補(bǔ)償偏低等問題，土地儲備制度尚存在運(yùn)行缺乏統(tǒng)一規(guī)范、資金短缺、制度不健全、管理不科學(xué)等問題，城市土地出讓制度尚存在土地出讓方式方法、對不同用地類型的用途管制以及土地出讓金的使用分配等問題。對此，關(guān)鍵要做到農(nóng)地征用、土地儲備、土地招拍掛和土地出讓金使用“四改聯(lián)動”，做到節(jié)約集約用地和優(yōu)地優(yōu)用，實現(xiàn)綜合效益最大化。

關(guān) 鍵 詞： 城市化；土地管理改革；土地征收；土地儲備；土地出讓

土地問題既是中國革命時期的最大問題，也是中國建設(shè)時期的最大問題。中國社科院2014年發(fā)布的《法治藍(lán)皮書》抽樣調(diào)查了2000年至2013年的871個群體性事件——涉及民眾220萬人，指出土地征用、強(qiáng)制拆遷、污染、勞資糾紛和交通事故是引發(fā)群體性事件最主要的五個原因，全國平均60%以上的群體性事件和土地征用及強(qiáng)制拆遷有關(guān)，地方政府負(fù)債率高位運(yùn)行，對土地出讓金的依賴程度愈發(fā)提高，這將進(jìn)一步激化征地和強(qiáng)拆的矛盾?；仡櫸覈^去30多年來改革的成功經(jīng)驗，很大程度上是依靠人口、土地和政策紅利取得了巨大成就，今后應(yīng)更多依靠釋放政策紅利為主、統(tǒng)籌人口和土地綜合效益，推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展?；谡呖紤]，破解土地征用、強(qiáng)制拆遷難題，亟須對城市土地管理制度進(jìn)行變革。城市土地管理是管理者（國家行政部門）為實現(xiàn)土地管理任務(wù)對城市土地資源開發(fā)、利用與保護(hù)所實施的規(guī)劃、控制、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和組織等一系列活動，包括設(shè)立行政機(jī)構(gòu)、采取管理手段、實施管理措施等。[1]新中國成立以來，我國城市土地管理經(jīng)歷了三個階段，即計劃經(jīng)濟(jì)時期的無償劃撥階段（1949年至1978年）、改革開放以來的兩權(quán)分離階段（1979年至20世紀(jì)90年代末）以及土地參與宏觀調(diào)控階段（20世紀(jì)90年代末至今）。[2]近年來，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國城市土地管理制度改革不斷深化，包括土地征收制度、土地儲備制度、土地出讓制度等一系列制度在內(nèi)的探索實踐都取得了進(jìn)展，出現(xiàn)了大批相關(guān)研究成果。本文基于我國近年來城市土地征收制度改革研究成果的回顧與分析，提出城市土地管理改革的基本動向、發(fā)展趨勢和重點建議。

土地征收是我國城市土地管理的關(guān)鍵問題，也是城市土地管理改革的先導(dǎo)工程。土地征收是指國家或政府為了公共利益而強(qiáng)制將私有土地收歸國有并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊豁椃芍贫?。[3-4]在2004年《憲法》和《土地管理法》修正之前，我國各級立法中有意無意地混淆了土地征收與土地征用的概念，其實土地征收不同于土地征用，土地征用是國家對土地的臨時使用，它只是土地使用權(quán)的變更，而并不改變所有權(quán)。[4-7]因此，土地所有權(quán)由非國有的集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲械耐恋卣魇眨攀浅鞘型恋氐闹匾獊碓?。在土地征收過程中，政府所代表的征收主體與被征收人是一對基本矛盾，形成了政府所代表的公共利益與被征收人個人利益的沖突。[8]國內(nèi)主流觀點認(rèn)為，當(dāng)前主要存在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、公共利益泛化等問題，應(yīng)通過提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格界定公共利益內(nèi)涵、完善征地程序等舉措化解征地矛盾，推進(jìn)改革進(jìn)程。[9]為探索土地征收制度改革，2010年國土資源部在天津、唐山、沈陽、杭州、武漢、長沙、佛山、南寧、重慶、成都、西安等11個城市部署開展了土地征收制度改革。2016年，國土資源部征地制度改革座談會在浙江杭州召開，總結(jié)城市土地征用制度改革的實踐經(jīng)驗。在學(xué)術(shù)界，近年來土地征收制度改革研究重點在于“土地征收中的公共利益界定”以及與被征收者個人利益相關(guān)的“土地征收補(bǔ)償制度”，其中“土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”是土地征收補(bǔ)償制度研究的熱點。

一、土地征收的公共利益界定

公共利益是土地征收的基本前提。憲法、物權(quán)法、房地產(chǎn)管理法、土地管理法等都有“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用”的類似規(guī)定，但現(xiàn)行立法對何為公共利益沒有明確界定。[8，10-11]公共利益在征地實踐中被泛化、虛化和絕對化是中國土地征收失范和無序的根由，必須從立法上廓清土地征收公共利益目標(biāo)的邊界。綜觀世界各國和地區(qū)，對公共利益的界定主要有兩種方式：一為概括式，即在有關(guān)法律中僅原則性規(guī)定限于公共利益目的方可征收征用，但沒有明確公共利益的范圍或規(guī)定得較為寬泛，中國、美國、英國、德國等國即屬此類；二為列舉式，即在有關(guān)法律中詳盡列出哪些事項屬于出于公共利益的方可行使征收征用權(quán)，法國、日本、韓國等國及中國香港、臺灣地區(qū)等即屬此類。[10-15]歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗表明，嚴(yán)格界定公共利益內(nèi)涵不僅是限制政府濫用征地公權(quán)和保護(hù)私產(chǎn)的關(guān)鍵，一定程度上還可以有效遏制農(nóng)用地的過度轉(zhuǎn)用。[9]面對伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化而來的龐大的非公益用地需求，公共利益被異化濫用是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流通與公共利益界定悖論下的現(xiàn)實選擇。[9-10]威權(quán)主義體制下的政府角色錯位和土地財政泛濫，同樣是征地陷入困境的內(nèi)在邏輯。[10]為此，有學(xué)者提出解決我國的征地困境，要堅持公共目的是土地征收的唯一合法目的，厘清公共利益的邊界，明確界定土地征收公共目的的范圍，平衡與制約土地征收權(quán)，構(gòu)建民主參與的公共利益認(rèn)定程序，引入公共目的異議司法救濟(jì)制度，另外也要推進(jìn)并行于公益征收的非公益建設(shè)用地供給制度。[9-14]通過梳理我們基本可以認(rèn)為公共利益的范疇：國防設(shè)施建設(shè)需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造需要；國家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)需要；法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益需要。

二、土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

我國征地補(bǔ)償方式經(jīng)歷了從貨幣化一次性補(bǔ)償方式到多樣化補(bǔ)償方式的演進(jìn)過程。[16]許多學(xué)者早已認(rèn)識到單一的貨幣補(bǔ)償難以真正保障失地農(nóng)民的生活，林其玲認(rèn)為這是因為一次性貨幣補(bǔ)償方式與被征土地在功能上不具有替代性。[17]為有效保障失地農(nóng)民生活，實踐創(chuàng)新推出征地留用地政策。留地安置的實質(zhì)是在法律規(guī)定的補(bǔ)償費(fèi)用之外增加了一部分實物補(bǔ)償，其實質(zhì)是農(nóng)民分享了一部分土地增值收益。[18]實踐證明，留用地制度在安置失地農(nóng)民、保障農(nóng)民生活收入、引導(dǎo)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了一定的作用。[19]以杭州為例，杭州市區(qū)全面開展了留用地安置，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員通過留用地安置，生活水平較征地前都有所提高。[1]但各地在實踐過程中也暴露了留用地制度不成熟、操作混亂、落實開發(fā)難等一系列問題。[20-24]何紅霞基于杭州的實踐指出明確留用地權(quán)屬、發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織能動性、增強(qiáng)政府在留用地制度中的作用是改進(jìn)與完善留用地制度的主要措施。[19]周文良等認(rèn)為要讓留用地與國有土地同權(quán)同價、搭建留用地引資的公共信息平臺和交易平臺。[20]謝理等認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把留用地潛能給釋放出來，以彌補(bǔ)居住用地的需求。[21]彭小霞則提出要提高立法層級，完善留地安置相關(guān)立法。[22]張占錄認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒臺灣的留用地制度，在國家層面全面建立留地安置補(bǔ)償制度，設(shè)立區(qū)別于土地使用權(quán)、承包權(quán)權(quán)益的集體土地留地權(quán)制度。[23]唐健指出雖然留地安置在實施中存在一些問題，但方向正確，應(yīng)從細(xì)節(jié)入手解決弊端，及早進(jìn)行規(guī)范并明確規(guī)定留地安置的法律地位，在規(guī)劃源頭上預(yù)留農(nóng)民征地后的留用地，虛化區(qū)位、固化權(quán)益，因地因時探索留用地的多種實現(xiàn)方式。[18]

三、土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

國際上的征地補(bǔ)償主要遵循完全補(bǔ)償、公正補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償三種原則，大多數(shù)國家實行公正補(bǔ)償，而我國當(dāng)前的補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)屬于適當(dāng)補(bǔ)償。在補(bǔ)償方式方面學(xué)界也存在一定的分歧，部分學(xué)者認(rèn)為完全補(bǔ)償?shù)臈l件已經(jīng)成熟，未來的土地征收補(bǔ)償原則應(yīng)以完全補(bǔ)償為標(biāo)準(zhǔn)。[23-25]但有學(xué)者認(rèn)識到補(bǔ)償太高會影響政府征收的積極性，不利于公共事業(yè)發(fā)展和公共福利的供給，也會導(dǎo)致私人產(chǎn)權(quán)的過度投資，所以支持實行不完全補(bǔ)償?shù)摹肮a(bǔ)償”。[26]靳相木認(rèn)為，應(yīng)在以土地原用途核定“被征收人的所失”與以土地出讓金為代表的“征收人的所得”之間尋求一個平衡點進(jìn)行“公正補(bǔ)償”。[27]朱寶麗也提出必須在兼顧征收權(quán)與財產(chǎn)權(quán)保護(hù)平衡的過程中動態(tài)把握“公平補(bǔ)償”的內(nèi)涵。[26]李保平指出征地公正補(bǔ)償離不開政治行為制度化或政治制度化的前提保障。[28]季長龍等也認(rèn)為需要在立法方面規(guī)定農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)南喈?dāng)（公平）補(bǔ)償原則，并且公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以農(nóng)地未來收益為依據(jù)，兼顧失地農(nóng)民技能培訓(xùn)與社會保障等問題。[29]

近年來征地引起的社會沖突、群體性事件頻發(fā)，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府也不斷做出變通和讓步，然而矛盾紛爭依舊不斷。[27]我國學(xué)界對這一現(xiàn)象存在不同的側(cè)重點和傾向性，盡管有學(xué)者提出產(chǎn)值倍數(shù)法測算出的補(bǔ)償水平并不低，[9，30]但大部分學(xué)者的“共識”在于：土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低了。[27，18，31]大多數(shù)學(xué)者同意以市場價格來確定征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。按平等保護(hù)物權(quán)的原則，鄭振源認(rèn)為征收集體土地就應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)通行的等價交換原則，按征地時正常的土地市場價格給予補(bǔ)償。[32]阮興文也提出應(yīng)當(dāng)將公平市場價值作為土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[33]陳春節(jié)等與諸培新等則將土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分解，并進(jìn)行了量化測算。[34-35]當(dāng)前流行的觀點是將征地分為公益性和非公益性征地兩類，有研究表明，不同用途的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異顯著。[36-37]對于這一現(xiàn)象，李集合等認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以土地市場價格為參考依據(jù)，遵循同地同價原則進(jìn)行公平補(bǔ)償。[38]而陳瑩等基于湖北的調(diào)查發(fā)現(xiàn)73.64%的農(nóng)民能夠接受公益性比非公益性征收補(bǔ)償?shù)偷淖龇ǎ@既與兩者對農(nóng)民損失程度的差異有關(guān)，也受地區(qū)性質(zhì)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待公益性與非公益性征地，科學(xué)衡量不同征收類型對農(nóng)民的利益損失，依照“損失多少，補(bǔ)償多少”的原則給予公平合理的補(bǔ)償。[37]林丹也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待公益性與非公益性征地，但均應(yīng)與市場價格接軌。[39]此外，也有學(xué)者從農(nóng)民的意愿與行為等角度研究征地補(bǔ)償問題，這一方面的研究將成為未來征地制度研究的一大熱點。[40-42]

近年來主要研究成果普遍是在回顧總結(jié)和對比分析國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出對我國土地公共利益界定的啟示與借鑒。成本支付即“錢從哪里來”問題是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程“四大難題”的重中之重、難中之難。要解決“錢從哪里來”的難題，核心環(huán)節(jié)在于做好土地的文章。土地作為城市經(jīng)濟(jì)中最基本、最活躍的要素，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本載體，在城市規(guī)劃建設(shè)中起著關(guān)鍵性作用。城市的建設(shè)發(fā)展過程就是使用土地的過程，科學(xué)管理與合理利用土地是城市獲得可持續(xù)發(fā)展的保證，是城市規(guī)劃建設(shè)的核心問題。根據(jù)有關(guān)研究，2030年之前，在城市財政預(yù)算、國有企業(yè)收益、PPP模式、土地收益等城市化支付成本途徑中，我國城市化成本支付仍然主要靠土地收益。為此，做好城市土地工作，要堅持“政府做地、企業(yè)做房”的理念，堅持“集約用地、節(jié)約用地”的理念，堅持“取之于民、用之于民”的理念，堅持大項目帶動土地開發(fā)的理念，堅持“無形資產(chǎn)經(jīng)營”與“有形資產(chǎn)經(jīng)營”并重的理念；舉措上關(guān)鍵要做到“四改聯(lián)動”，即農(nóng)地征用制度、土地儲備制度、土地招拍掛制度和土地出讓金使用制度的改革聯(lián)動，做到節(jié)約用地、集約用地、優(yōu)地優(yōu)用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益三大效益的疊加和統(tǒng)一。通過“土地收購—土地儲備—土地出讓”三個環(huán)節(jié)，將“生地”、“毛地”變?yōu)椤笆斓亍?、“凈地”，以出讓、轉(zhuǎn)讓、年租、改性等方式有計劃地將土地投入市場，最大化發(fā)揮級差地租效應(yīng)，以政府做城市、做環(huán)境帶動市場做產(chǎn)業(yè)、做企業(yè)，以政府辦好企業(yè)圍墻外的事帶動企業(yè)做好圍墻內(nèi)的事。

四、結(jié)論與討論

通過對近年來我國城市土地管理改革的相關(guān)研究進(jìn)行回顧，可以得出以下初步結(jié)論：（1）我國土地征收制度主要存在公共利益界定不明與征收補(bǔ)償偏低等問題，建議借鑒海外經(jīng)驗明確界定我國征地公共利益目的邊界，推進(jìn)補(bǔ)償方式由貨幣化一次性補(bǔ)償?shù)蕉鄻踊a(bǔ)償，補(bǔ)償原則從“適當(dāng)補(bǔ)償”向公正補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，并以市場價格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。（2）我國城市土地儲備制度存在運(yùn)行缺乏統(tǒng)一規(guī)范、資金短缺、制度不健全、管理不科學(xué)等問題，應(yīng)依法規(guī)范土地儲備主體的行為，推進(jìn)土地儲備機(jī)構(gòu)市場化運(yùn)行，通過開源節(jié)流拓寬多種融資渠道，并推進(jìn)土地儲備回歸公益目的，提高儲備機(jī)構(gòu)決策效率，有機(jī)結(jié)合儲備與規(guī)劃。（3）我國城市土地出讓制度研究側(cè)重于土地出讓方式方法、對不同用地類型的用途管制以及土地出讓金的使用分配三個方面。針對招拍掛制度的種種問題，許多學(xué)者基于理論與實踐提出了改進(jìn)策略。部分研究分析不同用地類型的出讓策略差異的原因，基于土地用途變更現(xiàn)象提出建立調(diào)控機(jī)制。城市土地出讓金的使用分配研究普遍認(rèn)為土地出讓金支出不合理，應(yīng)降低城市建設(shè)方面的支出，加強(qiáng)對失地農(nóng)民保障、“三農(nóng)”問題及其他社會領(lǐng)域的支持。

從目前的情況來看，關(guān)于城市土地管理改革的研究存在的諸多爭議與不足如下：（1）如何明確界定公益目的具體范圍尚無普遍共識，土地征收補(bǔ)償方式的多樣化補(bǔ)償方式尚未完善，留用地制度的種種問題如何解決沒有明確答案，補(bǔ)償原則是“完全補(bǔ)償”還是“公正補(bǔ)償”，尚缺少兩者較為系統(tǒng)的優(yōu)劣對比研究，以便為我國土地征收方式提供正確的方向，而土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖普遍認(rèn)同參考市場價格，但在如何參考市場標(biāo)準(zhǔn)確定具體補(bǔ)償，以及公益性與非公益性是否應(yīng)區(qū)別對待等問題上尚無定論，需繼續(xù)深入研究，特別是對基于被征地者意愿與行為的研究有待突破。（2）城市土地儲備運(yùn)行也缺乏全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一體系，如何推進(jìn)土地儲備機(jī)構(gòu)市場化，提高管理決策水平仍有待研究。城市土地儲備融資的新模式尚未形成完善的體系，土地信托、土地基金等融資渠道的科學(xué)合理性有待進(jìn)一步論證。（3）招拍掛制度備受爭議，如何改進(jìn)招拍掛制度尚需更多探索。城市土地性質(zhì)、用途轉(zhuǎn)變現(xiàn)象凸顯，相應(yīng)的研究數(shù)量、質(zhì)量仍有不足。城市土地出讓金的使用分配研究多集中于不同社會領(lǐng)域與產(chǎn)業(yè)部門的使用，政府內(nèi)部之間在土地出讓金支出的分配研究有待展開。

推動土地高效配置、節(jié)約集約利用是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求，與土地管理制度改革目標(biāo)高度契合。土地管理制度改革應(yīng)堅持土地用途管制、土地征收、土地有償使用三大核心制度，不斷完善以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要；應(yīng)充分尊重地方和群眾首創(chuàng)精神，將實踐證明行之有效的成功做法和經(jīng)驗及時上升為政策、制度和法律。在“保發(fā)展、保資源、保權(quán)益”過程中，應(yīng)始終把國土資源節(jié)約集約作為根本途徑，統(tǒng)領(lǐng)國土資源管理各項工作，促進(jìn)“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”同步發(fā)展。從改革目標(biāo)來看，涉及城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展、城鎮(zhèn)綜合承載能力提升、土地收益對城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)支撐能力、被征地農(nóng)民充分享受城鎮(zhèn)化成果、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等七個方面，體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)與土地管理制度改革目標(biāo)的融合。

綜上所述，我國城市土地管理制度改革應(yīng)圍繞“保護(hù)耕地、保障用地、節(jié)約用地”目標(biāo)，在“做地”、“供地”、“用地”上做文章下功夫，建立做地機(jī)制，盤活土地存量，節(jié)約集約用地，提升土地價值。要創(chuàng)新行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等城市土地管理手段，堅持統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一報批、統(tǒng)一出讓四個原則，樹立以人為本、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、人與自然和諧相處的新理念。在城市土地征收方面應(yīng)做到事前協(xié)商、征遷政策、征遷方案、住房安置、就業(yè)政策、社會保障、集體經(jīng)濟(jì)、征遷監(jiān)管“八個確?！薄Ｒ皇菍嵭小罢鞯亓粲玫卣摺焙汀笆У剞r(nóng)民拆遷安置房轉(zhuǎn)商品房政策”，推進(jìn)農(nóng)地征用制度改革。二是實行“國有存量土地收儲”的土地儲備方式，完善“政府做地”機(jī)制，增強(qiáng)土地調(diào)控能力，推進(jìn)土地儲備制度改革。三是推行“熟地出讓”、“先招后供”的土地招拍掛方式，推進(jìn)土地出讓制度改革。四是堅持“取之于民、用之于民”理念，擴(kuò)大土地出讓金使用范圍，推進(jìn)土地出讓金使用制度改革。在城市土地出讓方面，土地收益不僅要堅持“應(yīng)收盡收”，更重要的是確保土地收益“取之于民、用之于民”，實現(xiàn)社會財富的公平分配，讓人民群眾共享土地管理改革發(fā)展成果。[1]土地公有是我國土地制度的基礎(chǔ)與核心，在這樣的土地制度下，土地收益與財政收入同樣是全民收益，因此與承擔(dān)稅收職責(zé)一樣，足額收取土地出讓金同樣是各級政府應(yīng)有的職責(zé)。當(dāng)前我國稅收有著嚴(yán)格的管理機(jī)制，而土地收益的管理體制尚未健全，還沒能完全做到取之于民、用之于民。土地，是民生之本?；仡櫤吞接懡陙砦覈鞘型恋毓芾砀母锏难芯窟M(jìn)展，對于進(jìn)一步完善土地征收、儲備、出讓等制度性保障具有重要意義。

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