加強(qiáng)和改進(jìn)部門預(yù)算項(xiàng)目的支出預(yù)算管理

徐雪榮 胡瑋 李霞 王潔

摘 要：部門項(xiàng)目支出預(yù)算是預(yù)算的重要組成部分，其管理水平的高低直接影響到部門工作任務(wù)的完成和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如何做好部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理工作是當(dāng)前各部門普遍關(guān)注的問題。本文從部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理存在的問題入手，就如何加強(qiáng)部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理提出改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：加強(qiáng)改進(jìn) 部門 支出預(yù)算

中圖分類號(hào)：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）01（c）-103-02

1 項(xiàng)目支出預(yù)算的含義

項(xiàng)目支出預(yù)算是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)確定的年度事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，并依據(jù)具體工作內(nèi)容編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。項(xiàng)目支出又分成建設(shè)性專項(xiàng)和發(fā)展性專項(xiàng)。建設(shè)性專項(xiàng)包括基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項(xiàng)費(fèi)用等；發(fā)展性專項(xiàng)包括教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文體廣播、農(nóng)林水、社會(huì)保障、公安、安全、外事等部門維完成某項(xiàng)特定工作任務(wù)而發(fā)生的專項(xiàng)支出。

項(xiàng)目支出預(yù)算是圍繞著“預(yù)算項(xiàng)目”編制的支出計(jì)劃，項(xiàng)目支出預(yù)算具有幾方面特征：一是專項(xiàng)性，項(xiàng)目支出預(yù)算的專項(xiàng)性根植于預(yù)算與業(yè)務(wù)的結(jié)合之中，預(yù)算圍繞項(xiàng)目，項(xiàng)目圍繞特定目標(biāo)，項(xiàng)目預(yù)算是為完成特定工作任務(wù)而編制的經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃，針對(duì)不同目標(biāo)或任務(wù)應(yīng)分別設(shè)立項(xiàng)目。二是獨(dú)立性，每個(gè)項(xiàng)目支出預(yù)算應(yīng)有其支出的明確范圍，項(xiàng)目之間支出不能交叉，如果出現(xiàn)交叉則說明項(xiàng)目的目標(biāo)或任務(wù)有重疊，項(xiàng)目邊界不清，設(shè)置不合理。三是完整性，項(xiàng)目支出預(yù)算應(yīng)包括完成特定目標(biāo)或任務(wù)所涉及的全部經(jīng)費(fèi)支出，應(yīng)避免將為一個(gè)目標(biāo)或任務(wù)而發(fā)生的支出拆解分散到多個(gè)項(xiàng)目中去。

2 目前項(xiàng)目支出預(yù)算管理中存在的問題

自部門預(yù)算改革后，財(cái)政部不斷采取措施加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理：制定項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法，對(duì)項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理；加強(qiáng)項(xiàng)目論證、評(píng)審和排序，按照輕重緩急予以安排；細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算編制，大力推動(dòng)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)；加強(qiáng)項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理和使用，有序推進(jìn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)。改革以來(lái)，項(xiàng)目支出預(yù)算管理的明細(xì)程度、規(guī)范性和安全性不斷提高，針對(duì)改革之前預(yù)算編制粗放和缺乏控制的情況而言，改革以來(lái)采取的各項(xiàng)措施無(wú)疑是必須的，其效果也是明顯的，同時(shí)，這些改革也為下一步完善部門預(yù)算管理奠定了必要基礎(chǔ)。

總體而言，當(dāng)前的部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理屬于“條目預(yù)算”模式，所有項(xiàng)目支出按照類型和用途分類羅列，每一支出項(xiàng)目設(shè)置上限，執(zhí)行中通過各項(xiàng)內(nèi)外部措施確保支出規(guī)定用途使用，且不超出上限。這些做法體現(xiàn)了預(yù)算的“控制導(dǎo)向”，其關(guān)注的焦點(diǎn)在于資源投入以及分配的過程，強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算的保障功能和對(duì)資金使用過程的合規(guī)性約束，而不是使用公共資源所產(chǎn)生的效果。此外，囿于年度預(yù)算框架，項(xiàng)目“一事一議”、“一年一編”的情況較多，項(xiàng)目管理片段化，難以形成上長(zhǎng)期、連貫和穩(wěn)定的政策思路，降低了預(yù)算的前瞻性、整體性和有效性。

面對(duì)全面深化改革的新趨勢(shì)，目前在項(xiàng)目管理的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，隨著預(yù)算管理外部環(huán)境的變化，一些深層次矛盾也逐步顯現(xiàn)：一是預(yù)算項(xiàng)目缺乏科學(xué)合理的立項(xiàng)和分類標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目“小、散、碎”，數(shù)量繁多，重點(diǎn)不明。二是項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)面臨較大困難和挑戰(zhàn)，總體進(jìn)展緩慢。三是項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)不夠完善，入庫(kù)項(xiàng)目缺乏認(rèn)真的政策研究基礎(chǔ)和嚴(yán)肅的評(píng)估評(píng)審，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)性作用沒有得到充分發(fā)揮。四是項(xiàng)目預(yù)算安排的隨意性問題沒有得到解決，績(jī)效管理未有效發(fā)揮對(duì)預(yù)算安排的優(yōu)化作用。

3 改進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的設(shè)想

（1）項(xiàng)目設(shè)置規(guī)則的完善。項(xiàng)目設(shè)置要更加規(guī)范合理，要反映部門的主要職責(zé)所在和可行性的具備，在保障運(yùn)行維護(hù)合理需要的前提下，突出重點(diǎn)，聚集重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目，避免交叉重復(fù)。

（2）項(xiàng)目管理方式的改進(jìn)。施行項(xiàng)目分級(jí)管理，將部門的具體項(xiàng)目按照職責(zé)、領(lǐng)域規(guī)劃、等歸集，形成若干個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的支出項(xiàng)目。改進(jìn)項(xiàng)目分類方法，客觀反映項(xiàng)目本質(zhì)特征，采取有針對(duì)性的管理模式，并按輕重緩急安排預(yù)算。

（3）項(xiàng)目庫(kù)管理的加強(qiáng)。做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，入庫(kù)項(xiàng)目必須在前期政策研究的基礎(chǔ)上形成，具備明確的實(shí)施期限、分年度預(yù)算、績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期滾動(dòng)管理。

（4）推進(jìn)項(xiàng)目評(píng)審評(píng)價(jià)。將項(xiàng)目評(píng)審嵌入預(yù)算編制流程，部門要組織開展項(xiàng)目評(píng)審，并逐步實(shí)現(xiàn)評(píng)審范圍的全覆蓋，進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目原則上要經(jīng)過評(píng)審。財(cái)政部每年有計(jì)劃地選擇一部分重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行再評(píng)審。積極推進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整以后年度項(xiàng)目預(yù)算安排。

（5）與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。要主動(dòng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，做好中期財(cái)政規(guī)劃發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的銜接工作。樹立中期財(cái)政觀念，擬出臺(tái)的增支事項(xiàng)必須與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個(gè)年度，可持續(xù)發(fā)展。

4 改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算管理的措施

4.1 項(xiàng)目的分級(jí)管理

部門預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)管理，分為以及項(xiàng)目和二級(jí)項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)層次。一級(jí)項(xiàng)目明細(xì)到支出功能分類的款級(jí)科目，按照部門主要職責(zé)設(shè)立并由部門作為項(xiàng)目實(shí)施主體，每個(gè)一級(jí)項(xiàng)目包含若干個(gè)二級(jí)項(xiàng)目。一級(jí)項(xiàng)目要有明確的名稱、實(shí)施內(nèi)容、支出范圍和總體績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目數(shù)量要嚴(yán)格控制，項(xiàng)目名稱、實(shí)施內(nèi)容和支出范圍等在年度間要保持相對(duì)穩(wěn)定。二級(jí)項(xiàng)目包括在現(xiàn)有基礎(chǔ)上規(guī)范整合而成的項(xiàng)目和新設(shè)立的項(xiàng)目，立項(xiàng)單位為項(xiàng)目實(shí)施主體。二級(jí)項(xiàng)目的設(shè)立，要與對(duì)應(yīng)的一級(jí)項(xiàng)目相匹配，有充分的立項(xiàng)依據(jù)、具體的支出內(nèi)容、明確合理的績(jī)效目標(biāo)。二級(jí)項(xiàng)目明細(xì)到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，年初部門預(yù)算按二級(jí)項(xiàng)目批復(fù)。

4.2 一級(jí)項(xiàng)目管理

按照適用范圍，部門一級(jí)項(xiàng)目分為通用項(xiàng)目和專用項(xiàng)目。通用項(xiàng)目由財(cái)政部根據(jù)管理需要統(tǒng)一設(shè)立，主要包括有預(yù)算分配權(quán)部門管理的項(xiàng)目和歸口管理的項(xiàng)目等。專用項(xiàng)目由中央部門提出建議，報(bào)財(cái)政部核準(zhǔn)后設(shè)立。

一級(jí)項(xiàng)目的內(nèi)容包括實(shí)施內(nèi)容、支出范圍和總體績(jī)效目標(biāo)。實(shí)施內(nèi)容主要包括立項(xiàng)依據(jù)、涉及的工作任務(wù)、計(jì)劃開展的活動(dòng)等。支出范圍指的是根據(jù)工作任務(wù)或開展的活動(dòng)，計(jì)劃發(fā)生的主要支出的范圍。總體績(jī)效目標(biāo)指的是一級(jí)項(xiàng)目在預(yù)算年度內(nèi)和三年內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。設(shè)置一級(jí)項(xiàng)目時(shí)內(nèi)容必須填寫，主要體現(xiàn)方向性的內(nèi)容?！耙簧稀睍r(shí)，根據(jù)部門申報(bào)的預(yù)算和規(guī)劃情況，對(duì)一級(jí)項(xiàng)目的內(nèi)容要進(jìn)行完整的、更為詳細(xì)的填報(bào)，而且相關(guān)內(nèi)容中應(yīng)分別描述與年度預(yù)算和三年規(guī)劃對(duì)應(yīng)的情況?！耙幌隆焙螅鶕?jù)財(cái)政部下達(dá)的控制數(shù)在“二上”時(shí)，要對(duì)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和修改。

4.3 二級(jí)項(xiàng)目的管理

二級(jí)項(xiàng)目按照項(xiàng)目的重要性，劃分為重大改革發(fā)展項(xiàng)目、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目和其他項(xiàng)目。二級(jí)項(xiàng)目要有明確的實(shí)施周期。項(xiàng)目實(shí)施周期應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的期限相適應(yīng)，與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。除業(yè)務(wù)主管部門已明確批復(fù)實(shí)施周期外，項(xiàng)目實(shí)施周期一般不超過5年，項(xiàng)目到期后需繼續(xù)安排的，應(yīng)按程序重新立項(xiàng)。

二級(jí)項(xiàng)目要與對(duì)應(yīng)的一級(jí)項(xiàng)目相匹配，有充分的立項(xiàng)依據(jù)、具體的支出內(nèi)容、明確合理的績(jī)效目標(biāo)。具體內(nèi)容包括立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施主體、支出范圍、實(shí)施周期、預(yù)算要求、績(jī)效目標(biāo)、可行性論證、評(píng)審結(jié)果等。除以上內(nèi)容外，二級(jí)項(xiàng)目還應(yīng)填報(bào)與年度預(yù)算有關(guān)的相關(guān)管理信息，如項(xiàng)目的密級(jí)和期限、是否納入績(jī)效評(píng)價(jià)、是否國(guó)庫(kù)執(zhí)行重點(diǎn)項(xiàng)目等。

4.4 項(xiàng)目的審核及申報(bào)

部門內(nèi)部的項(xiàng)目審核和評(píng)審程序，由部門自行確定。對(duì)應(yīng)納入評(píng)審范圍的項(xiàng)目，評(píng)審的結(jié)果是項(xiàng)目審核信息的必要組成部分。在審核和評(píng)審過程中，如需調(diào)整的，可以由下級(jí)單位調(diào)整后重新上報(bào)，也可以由上級(jí)單位直接進(jìn)行調(diào)整。項(xiàng)目的相關(guān)信息，最終以部門審核同意為準(zhǔn)。項(xiàng)目排序，部門要對(duì)一級(jí)項(xiàng)目下的二級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先排序。排序?qū)⒆鳛轭A(yù)算和規(guī)劃安排的重要參考因素。

項(xiàng)目支出預(yù)算申報(bào)。按照財(cái)政部要求的分年度項(xiàng)目支出控制規(guī)模，部門根據(jù)項(xiàng)目的優(yōu)先排序情況，將項(xiàng)目列入預(yù)算和規(guī)劃中，向財(cái)政部申報(bào)預(yù)算。項(xiàng)目庫(kù)申報(bào)。按照財(cái)政部要求的分年度項(xiàng)目庫(kù)控制規(guī)模（略高于年度項(xiàng)目預(yù)算支出規(guī)模），部門根據(jù)局項(xiàng)目的優(yōu)先排序情況，向財(cái)政部申報(bào)項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目庫(kù)的申報(bào)與項(xiàng)目支出預(yù)算的申報(bào)同步進(jìn)行。申報(bào)的項(xiàng)目庫(kù)中包含已列入預(yù)算和規(guī)劃的全部項(xiàng)目，其他未列入預(yù)算和規(guī)劃的項(xiàng)目，根據(jù)優(yōu)先排序情況選擇申報(bào)。

4.5 項(xiàng)目的調(diào)整及控制

項(xiàng)目的處理與調(diào)整。根據(jù)審核和評(píng)價(jià)情況，財(cái)政部對(duì)項(xiàng)目有三種處理方式：一是審核通過，納入財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)；二是審核未通過，且項(xiàng)目立項(xiàng)屬于不符合國(guó)家有關(guān)政策的，財(cái)政部對(duì)相關(guān)項(xiàng)目明確標(biāo)識(shí)“不予安排”；三是審核未通過，但不違反國(guó)家有關(guān)政策的項(xiàng)目，財(cái)政部通知部門進(jìn)行調(diào)整后重新申報(bào)。對(duì)明確標(biāo)識(shí)“不予安排”的項(xiàng)目，將隨“一下”控制數(shù)一并反饋進(jìn)入部門項(xiàng)目庫(kù)，相關(guān)項(xiàng)目“二上”時(shí)不得再納入預(yù)算或規(guī)劃中安排。

核定下達(dá)控制數(shù)。財(cái)政部根據(jù)全國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃、財(cái)政政策、部門需求等情況，綜合平衡后，核定并下達(dá)部門三年項(xiàng)目支出控制數(shù)?？刂茢?shù)中明確一級(jí)項(xiàng)目和部分重點(diǎn)二級(jí)項(xiàng)目的具體分年控制數(shù)。財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)隨控制數(shù)一并下發(fā)給部門，相關(guān)信息反饋納入部門項(xiàng)目庫(kù)。

4.6 項(xiàng)目的批復(fù)和調(diào)整

項(xiàng)目批復(fù)。全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后中央預(yù)算后，財(cái)政部以“一級(jí)項(xiàng)目+二級(jí)項(xiàng)目”的形式批復(fù)各中央部門的年度項(xiàng)目支出預(yù)算。中央部門中期財(cái)政規(guī)劃匯總并按程序報(bào)批后，財(cái)政部以“一級(jí)項(xiàng)目+二級(jí)項(xiàng)目”的形式下達(dá)各種中央部門的三年項(xiàng)目支出規(guī)劃。

項(xiàng)目的調(diào)整。當(dāng)年安排預(yù)算的項(xiàng)目一經(jīng)批準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)年的年初預(yù)算數(shù)不得再作調(diào)整，涉及當(dāng)年預(yù)算數(shù)的調(diào)整，按照預(yù)算調(diào)劑的程序辦理。當(dāng)年項(xiàng)目需調(diào)增預(yù)算的，應(yīng)通過部門其他已列入預(yù)算安排的項(xiàng)目調(diào)減的當(dāng)年指標(biāo)解決，部門申請(qǐng)調(diào)整時(shí)應(yīng)將調(diào)增和調(diào)減的項(xiàng)目同時(shí)報(bào)財(cái)政部審核。項(xiàng)目的調(diào)整必須全部通過項(xiàng)目庫(kù)完成。財(cái)政部審核同意的調(diào)整，通過項(xiàng)目庫(kù)將相關(guān)調(diào)整信息反饋進(jìn)入部門項(xiàng)目庫(kù)。對(duì)僅涉及對(duì)項(xiàng)目后兩個(gè)年度支出計(jì)劃調(diào)整的，原則上預(yù)算執(zhí)行中不做調(diào)整，在編制下一年度預(yù)算時(shí)統(tǒng)一調(diào)整。

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