全國(guó)人大代表團(tuán)全團(tuán)建議的實(shí)踐與思考

蔣元文

全團(tuán)建議是代表團(tuán)代表聯(lián)名提出的建議，具有份量重，內(nèi)容明確、措施具體、可操作性強(qiáng)等特點(diǎn)，其辦成率和滿意率都比較高，對(duì)推動(dòng)全國(guó)或地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。因此，有必要從法律和操作的層面進(jìn)行規(guī)范完善，以提高全團(tuán)建議質(zhì)量，使其為推動(dòng)落實(shí)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，發(fā)揮更加重要的作用。

提出建議是人大代表的基本權(quán)利，也是代表履職、參與管理國(guó)家事務(wù)的重要途徑。探討全國(guó)人大代表團(tuán)全團(tuán)建議，對(duì)于更好發(fā)揮代表作用，推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)，具有重要理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

全團(tuán)建議的由來(lái)

全團(tuán)建議始于全國(guó)人代會(huì)期間，以代表團(tuán)名義提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)（以下均簡(jiǎn)稱建議）。最早提出全團(tuán)建議的是重慶代表團(tuán)，時(shí)間是2006年，其內(nèi)容是關(guān)于三峽工程建設(shè)基金征收方面的。近年來(lái)，部分地方人代會(huì)也開(kāi)始出現(xiàn)全團(tuán)建議。從法律規(guī)定看，沒(méi)有全團(tuán)建議的概念，所謂全團(tuán)建議，是一種習(xí)慣叫法而已。

全團(tuán)建議的提出，一般是代表通過(guò)視察、執(zhí)法檢查、代表小組活動(dòng)和專(zhuān)題調(diào)研等多種方式，在深入調(diào)查研究、認(rèn)真準(zhǔn)備基礎(chǔ)上提出來(lái)的，是集體智慧和意志的結(jié)晶。全團(tuán)建議較一般建議而言，數(shù)量不多，但份量重，內(nèi)容更加明確、具體，并有針對(duì)性的解決措施，可操作性也比較強(qiáng)，一旦條件或時(shí)機(jī)成熟，可直接決策采納。

全團(tuán)建議的性質(zhì)

人大代表提出建議，可以單獨(dú)提出，也可以聯(lián)名提出，就此而言，全團(tuán)建議相當(dāng)于代表團(tuán)代表聯(lián)名提出的建議。當(dāng)然，各團(tuán)代表人數(shù)不一致，有的有30人，有的有40人，其提出程序主要是代表團(tuán)召開(kāi)全團(tuán)代表會(huì)議，大家討論通過(guò)后，以代表團(tuán)的名義提出。其性質(zhì)應(yīng)是代表聯(lián)名建議，相當(dāng)于重點(diǎn)建議，與個(gè)人聯(lián)名不同的是，是代表團(tuán)所有代表同意后提出的，而代表聯(lián)名提出的建議，一般是部分代表，代表聯(lián)名的數(shù)量有限，并且是以個(gè)人行為聯(lián)名，而不是組織行為。

全團(tuán)建議介于議案和代表個(gè)人建議之間，容易引起承辦單位的重視，其辦成率和滿意率都比較高，對(duì)推動(dòng)全國(guó)或地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用，所以，代表團(tuán)也特別重視，應(yīng)是高質(zhì)量的建議。

全團(tuán)建議的特點(diǎn)

對(duì)于代表團(tuán)全團(tuán)建議的情況，目前公開(kāi)的資料中，沒(méi)有確切的數(shù)字。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索發(fā)現(xiàn)，參加全國(guó)人代會(huì)的35個(gè)代表團(tuán)中，共有山西、內(nèi)蒙古、遼寧、安徽、江西、河南、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、新疆等15個(gè)代表團(tuán)提出過(guò)全團(tuán)建議（見(jiàn)下表）。其主要特點(diǎn)：

一是長(zhǎng)期堅(jiān)持、歷時(shí)較長(zhǎng)。自2006年以來(lái)，重慶代表團(tuán)年年都提全團(tuán)建議，堅(jiān)持了十年，一次代表大會(huì)一件，最多時(shí)提了兩件。從全國(guó)看，全團(tuán)建議的提出，也呈現(xiàn)出逐步發(fā)展的過(guò)程。2007年、2012年分別有兩個(gè)代表團(tuán)，到2013年、2014年分別增加到五個(gè)代表團(tuán)，2015年增加到九個(gè)代表團(tuán)，2016年增加到十三個(gè)代表團(tuán)，為歷年之最。

二是數(shù)量呈逐年增多趨勢(shì)。2012年之前每年總數(shù)為1—2件，從2013年開(kāi)始，全團(tuán)建議增加較快。2013年共有13件，2014年共有24件，2015年共有62件，2016年共有84件。從近幾年情況看，一次代表大會(huì)一個(gè)代表團(tuán)提得最多的全團(tuán)建議有23件（2015年，西藏），集中反映了涉及西藏發(fā)展的交通、能源、水利、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)議題，以及支持教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)發(fā)展方面的建議。這對(duì)推動(dòng)和支持西藏發(fā)展具有重要作用。

三是內(nèi)容相對(duì)集中和重要。主要有希望國(guó)家支持地方對(duì)外開(kāi)放、資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)、體制改革、科技創(chuàng)新、養(yǎng)老保險(xiǎn)等。有的還是一些特別重大的事宜，比如，2016年新疆代表團(tuán)提出的在南疆設(shè)立礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)基金、在和田地區(qū)設(shè)立國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、加大新疆脫貧攻堅(jiān)工作支持力度、支持新疆電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)促進(jìn)實(shí)施“電化新疆”、加快推進(jìn)中巴鐵路建設(shè)等5件全團(tuán)建議，都是事關(guān)全局和新疆發(fā)展的重要建議。

四是辦理成效明顯、推動(dòng)促進(jìn)了工作?？傮w上看，全國(guó)人大和國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)代表建議都很重視，并認(rèn)真采納，切實(shí)改進(jìn)工作，但相對(duì)于全團(tuán)建議，因其數(shù)量較少，辦理更加重視。比如，在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議期間，重慶代表團(tuán)提出了《關(guān)于支持重慶建設(shè)內(nèi)陸開(kāi)放高地的建議》。全國(guó)人大相關(guān)部門(mén)高度重視，協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院三峽辦等11個(gè)部門(mén)組成調(diào)研組，赴渝就“確保長(zhǎng)江三峽貨暢其流”“盡快啟動(dòng)三峽船閘新通道建設(shè)”“加快建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶鐵路貨運(yùn)通道與渝新歐鐵路實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接”等主題進(jìn)行調(diào)研，并將代表建議納入了國(guó)家相關(guān)發(fā)展規(guī)劃中，推動(dòng)了建議的辦理落實(shí)。

規(guī)范完善全團(tuán)建議的路徑

鑒于全團(tuán)建議的作用日益顯現(xiàn)，有必要從法律和操作的層面進(jìn)行規(guī)范完善。

一是明確法律地位。從歷史發(fā)展看，代表在人民代表大會(huì)期間提出的議案和建議，曾一度被統(tǒng)稱為提案，直到六屆全國(guó)人大一次會(huì)議才開(kāi)始將提案分為“議案”和“建議”兩大類(lèi)。其中，對(duì)全國(guó)人大會(huì)議期間代表提出的議案，作出了30名以上代表聯(lián)名或一個(gè)代表團(tuán)提出的要求，而對(duì)代表建議人數(shù)則沒(méi)有明確要求。因此，可對(duì)建議再作分類(lèi)，即：分為集體建議（全團(tuán)建議）、代表聯(lián)名建議和個(gè)人建議，并在相關(guān)規(guī)定上予以明確，并適時(shí)上升到法律的高度，使全團(tuán)建議的提出進(jìn)一步法制化、規(guī)范化、制度化。

二是建立健全操作程序。全團(tuán)建議的提出，目前有代表團(tuán)全體代表表決一致通過(guò)和代表團(tuán)全體會(huì)議討論通過(guò)等形式，各團(tuán)具體操作方式也不一致。建議全國(guó)人大相關(guān)部門(mén)對(duì)全團(tuán)建議這一實(shí)踐創(chuàng)新，高度關(guān)注和重視，并進(jìn)行深入調(diào)研論證，系統(tǒng)總結(jié)主要做法、經(jīng)驗(yàn)及成效，明確全團(tuán)建議的范圍、重點(diǎn)、數(shù)量及辦理等要求，指導(dǎo)各代表團(tuán)緊扣黨和國(guó)家工作大局，精心準(zhǔn)備、篩選和組織起草好全團(tuán)建議，切實(shí)提高全團(tuán)建議質(zhì)量，使其為推動(dòng)落實(shí)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，發(fā)揮更加重要的作用。

（作者單位：重慶市人大常委會(huì)研究室）