破解信息披露和專業(yè)能力難題

王悠然

2017年3月15日 ，在全國兩會(huì)剛剛閉幕之際，湖北省巴東縣人大預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中心來了一批客人。重慶市巫山縣人大常委會(huì)主任譚觀銀帶領(lǐng)財(cái)政預(yù)算相關(guān)工作人員到此學(xué)習(xí)取經(jīng)，及早謀劃落實(shí)全國人大常委會(huì)工作報(bào)告提出的“推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點(diǎn)工作”精神。

仔細(xì)考究，像這樣的學(xué)習(xí)、探索、創(chuàng)新、推進(jìn)，早已在地方各級(jí)人大如星星點(diǎn)火般逐漸散開。

十余年發(fā)展如雨后春筍

財(cái)政預(yù)算是國家的“大賬本”，收入和支出的每一個(gè)數(shù)字都關(guān)聯(lián)著國計(jì)民生，回應(yīng)著百姓期盼。這些錢花得當(dāng)不當(dāng)、規(guī)不規(guī)范、正不正確、值不值得，關(guān)系到每個(gè)人的“小日子”。

為了百姓的“小日子”越過越紅火，地方各級(jí)人大在十年前就開始探索如何規(guī)劃好、監(jiān)督好地方財(cái)政 “賬本”這個(gè)大事情。

筆者注意到，我國最早啟動(dòng)財(cái)政預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督這項(xiàng)探索創(chuàng)新的是廣東省人大。2004年，廣東省人大財(cái)經(jīng)委就開始試點(diǎn)與省財(cái)政廳國庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。到了2010年，廣東省級(jí)和21個(gè)地級(jí)以上市全部實(shí)現(xiàn)了人大財(cái)經(jīng)委與財(cái)政部門、審計(jì)部門的聯(lián)網(wǎng)。

正因?yàn)閱?dòng)早，探索深入，如今這套系統(tǒng)已涵蓋廣東省級(jí)財(cái)政通過國庫向119個(gè)省級(jí)單位和21個(gè)市121個(gè)縣區(qū)財(cái)政局撥付的預(yù)算管理資金、財(cái)政代管資金、財(cái)政專戶資金等類別，還能以財(cái)政信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫原始數(shù)據(jù)為切入點(diǎn)，通過數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、預(yù)警設(shè)定、橫向分析、多維分析、趨勢分析等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和錯(cuò)誤，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的實(shí)時(shí)監(jiān)督。

隨后，這項(xiàng)財(cái)政“全過程監(jiān)督”也引起了四川省人大極大的興趣。

2005年，四川省人大常委會(huì)與省財(cái)政廳成功實(shí)現(xiàn)了預(yù)算信息聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了人大對(duì)財(cái)政資金的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)、在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。

正是四川的大膽探索創(chuàng)新，2008年1月，四川省人大“‘在線監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行”項(xiàng)目還獲得“第四屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”入圍獎(jiǎng)。專家評(píng)語為：“網(wǎng)絡(luò)使橡皮圖章變硬了，人民的錢袋子更保險(xiǎn)了?！?/p>

此后，全國各地的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督探索如雨后春筍般陸續(xù)鋪開。

2010年，黑龍江省人大常委會(huì)與省財(cái)政廳實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。當(dāng)時(shí)建設(shè)主體就是人大常委會(huì)預(yù)算工委，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障，投資大約在100萬元左右。

2015年1月29日，位于湖北省人大常委會(huì)機(jī)關(guān)辦公大樓一樓的“預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中心”正式啟用，標(biāo)志著該省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作全面啟動(dòng)。

2017年1月16日，天津市人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中心也正式啟用。

在這個(gè)過程中，全國部分區(qū)縣人大也逐漸開始探索實(shí)踐預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，如重慶市巴南區(qū)人大、湖北恩施人大和巴東人大等，取得有目共睹的監(jiān)督成效。

筆者從2017年2月17日全國人大常委會(huì)預(yù)算工委在京組織召開的人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)座談會(huì)獲悉，全國此前已有7個(gè)省市級(jí)地方人大率先開展人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。

成果來之不易難點(diǎn)尚存

在十二屆全國人大五次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)預(yù)算工委副主任劉修文就“財(cái)政預(yù)算的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”相關(guān)問題回答中外記者提問時(shí)表示，今年將在全國推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點(diǎn)工作。

劉修文說，從廣東等省市的試點(diǎn)看，開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督對(duì)于建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，對(duì)于人大加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督，對(duì)于全國人大提高審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性都具有重要的意義。目前已經(jīng)具備了在全國進(jìn)行試點(diǎn)的基本條件。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督走到今天這樣的地步是來之不易的。

就拿第一個(gè)“吃螃蟹”的廣東來說，這項(xiàng)探索對(duì)于全省人大和政府相關(guān)部門可謂“十年磨一劍”。實(shí)施預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是2003年時(shí)任中共中央政治局委員、廣東省委書記張德江點(diǎn)題并指導(dǎo)推進(jìn)的。 2004年8月底，初步實(shí)現(xiàn)省人大財(cái)經(jīng)委與省財(cái)政廳國庫集中支付系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，開始了對(duì)財(cái)政預(yù)算資金支付情況的實(shí)時(shí)查詢監(jiān)督，省級(jí)系統(tǒng)開始運(yùn)行。2007年拓展到21個(gè)地級(jí)以上市全部完成系統(tǒng)上線工作。2014年11月，省人大常委會(huì)實(shí)現(xiàn)與省社保局的省級(jí)社?；饒?bào)表系統(tǒng)試聯(lián)網(wǎng)。

目前，廣東全省預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督已基本實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門與人大、審計(jì)和監(jiān)察部門之間的實(shí)時(shí)互聯(lián)互通，構(gòu)建了較為完善的預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督機(jī)制。

十多年的探索和實(shí)踐，廣東已逐步形成線上實(shí)時(shí)監(jiān)督與線下重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合，預(yù)算支出的全面監(jiān)督與專項(xiàng)資金使用的重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合，人大常委會(huì)、專門委員會(huì)監(jiān)督與人大代表參與監(jiān)督工作相結(jié)合，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與第三方評(píng)估工作相結(jié)合，人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。

但是，從筆者了解到的情況看，其他省市人大的探索不完全像廣東這樣一帆風(fēng)順，有的雖然啟動(dòng)了，但仍難言全面鋪開，財(cái)力保障有難度，人力配備更是困境，編制則是更大的制約……

“我們很希望到已經(jīng)開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的省市學(xué)習(xí)取經(jīng)，但向?qū)Ψ桨l(fā)出請(qǐng)求后，得到的回復(fù)要么是婉拒，要么是到了現(xiàn)場難以學(xué)到真東西，對(duì)方不愿意公開一些實(shí)際操作的做法，有些甚至因稱涉密連網(wǎng)站都不能看到?！币晃徊辉竿嘎缎彰娜舜箢A(yù)算工作者這樣言及苦衷。

“這項(xiàng)逐漸推廣至基層并且提升監(jiān)督深度的工作并不是一件容易的事情，人手與編制就是一大問題?！奔词乖谕菩蓄A(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督非常成熟的廣東，人大相關(guān)同志也心生感慨。

然而，監(jiān)督是憲法、法律賦予人大的職權(quán)，也是必須履行的職責(zé)。群眾也在期待人大在“錢袋子”的監(jiān)督上發(fā)力，希望在新形勢下與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)監(jiān)督創(chuàng)新，更有作為。

筆者認(rèn)為，為了更加充分發(fā)揮人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督作用，當(dāng)下必須盡快研究解決兩個(gè)方面的問題。

一是由于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)信息不充分，很多重要功能無法啟用。人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)的一個(gè)重要功能是跟蹤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，尤其是重大項(xiàng)目資金使用情況。但由于財(cái)政部門的預(yù)算編制和國庫支付分別使用不同軟件系統(tǒng)，他們之間本身就存在信息障礙，而且由于大量項(xiàng)目預(yù)算在年初編制不細(xì)化以及部分中央轉(zhuǎn)移支付無法提前告知等因素，很多項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整狀態(tài)，從而導(dǎo)致難以通過人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。

同時(shí)，由于大多數(shù)重大項(xiàng)目資金由市縣實(shí)施，在省市縣國庫支付系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)前，監(jiān)督者也難以掌握資金的實(shí)際使用情況。

二是人力嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致很多工作沒法做深做細(xì)，有時(shí)候感覺一些部門和單位尚存問題，或者明知道部門沒有整改到位，限于人力不足，也沒有辦法深入核實(shí)問題和督促整改，行百步而止五十。

期待試點(diǎn)更好助推監(jiān)督效能

今年的全國兩會(huì)雖然拋出“推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點(diǎn)”的要求，但筆者認(rèn)為，要更好更深入實(shí)施財(cái)政資金監(jiān)督，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督應(yīng)具體實(shí)施為在線實(shí)時(shí)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，確保財(cái)政部門每一項(xiàng)變更，人大都能第一時(shí)間看到。

“如果只是聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督而不能在線實(shí)時(shí)監(jiān)督，監(jiān)督效果會(huì)大打折扣。”一位多年從事預(yù)算監(jiān)督的人大工作者坦言。

其實(shí)，在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，除了及時(shí)掌握各單位、部門資金使用情況外，人們還期盼它發(fā)揮更大的作用，比如預(yù)防腐敗。

在這一點(diǎn)上，廣東省人大的探索已經(jīng)看到一些成效。

據(jù)筆者了解，目前廣東省人大通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，不僅能實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)政收支的全部明細(xì)情況，包括某筆支出何時(shí)撥付、撥了多少、撥到哪里、作什么用途以及用什么方式支出等，還能按照政府工作重點(diǎn)、群眾關(guān)心熱點(diǎn)，重點(diǎn)監(jiān)控財(cái)政專項(xiàng)資金撥付情況，使財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)行的全過程置于人大的有效監(jiān)督之下。

廣東省人大常委會(huì)預(yù)算工委副主任鄭亞吉直言，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督肯定能起到震懾作用。通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了人大、審計(jì)、紀(jì)檢部門在線查詢監(jiān)督財(cái)政預(yù)算資金的每一筆支出，為部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督增加了“第三只眼”，對(duì)財(cái)政資金的安排和部門如何使用資金都起到了警示作用，一定程度上發(fā)揮著預(yù)防腐敗的功效。

此外，筆者認(rèn)為，聯(lián)網(wǎng)對(duì)于人大來說更重要的是大數(shù)據(jù)可以“為我所用”，也讓人大的監(jiān)督更有依據(jù)。比如人大可以就人大代表重點(diǎn)關(guān)注或社會(huì)關(guān)切的重大資金、重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行具體分析，加強(qiáng)監(jiān)督。

在監(jiān)督工作中，很難指望被監(jiān)督對(duì)象主動(dòng)把問題提出來。推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，就能更多地敦促和推動(dòng)信息公開，同時(shí)獲取更多數(shù)據(jù)，納為分析所用。

從2011年起，四川省人大常委會(huì)的“在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”結(jié)果就已被省財(cái)政廳作為對(duì)部門支出績效考核的指標(biāo)之一，發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為都將影響部門的支出績效考評(píng)成績。這樣一來，促使部門在執(zhí)行預(yù)算時(shí)始終有根“自律弦”，同時(shí)也促使預(yù)算編制更加科學(xué)化、合理化，減少預(yù)算執(zhí)行難度，形成了“倒逼”機(jī)制，提高了預(yù)算編制質(zhì)量。

（作者單位：西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）