環(huán)保離多近，污染就離多遠(yuǎn)

蕭仁武

2017年3月底，重慶市四屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議審議通過(guò)《重慶市大氣污染防治條例》《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》兩部重量級(jí)地方環(huán)保法規(guī)。這兩部法規(guī)既進(jìn)一步落實(shí)了上位法的內(nèi)容，又聯(lián)系地方實(shí)際作出了創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，并被鮮明地烙上了“支持公眾參與”的印記。

從信息公開(kāi)到大眾關(guān)心，公眾參與是改善環(huán)境的巨大動(dòng)力。這一真諦，應(yīng)該得到足夠的重視，并加以運(yùn)用。只有環(huán)保離普通公民越近，污染才會(huì)離我們?cè)竭h(yuǎn)。

環(huán)境公益訴訟勝訴背后

重慶市地處長(zhǎng)江三峽庫(kù)區(qū)，是長(zhǎng)江上游地區(qū)重要生態(tài)屏障，環(huán)境問(wèn)題倍受公眾關(guān)注。

2014年8月，湖北省恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司將產(chǎn)生的廢水、尾礦未經(jīng)處理就排入廠區(qū)附近有溶洞漏斗發(fā)育的自然洼地，導(dǎo)致重慶巫山縣千丈巖水庫(kù)水質(zhì)出現(xiàn)異常。

重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)從媒體報(bào)道上獲悉此事，了解到由于該污染為跨境污染，缺少原告，便決定作為發(fā)起方，提起跨境環(huán)境公益訴訟。

“這是三峽庫(kù)區(qū)首例跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟案，也是重慶首例民間環(huán)保組織提起的公益訴訟案，但該案侵權(quán)行為地與結(jié)果發(fā)生地分屬不同行政區(qū)域，且受害人較多，維權(quán)難度大?！敝貞c綠色志愿者聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)人表示。

重慶市萬(wàn)州區(qū)法院在接到訴訟請(qǐng)求后，于當(dāng)年11月初，派工作人員前往現(xiàn)場(chǎng)查勘，并決定受理此案。重慶市檢察院二分院則及時(shí)與志愿者聯(lián)合會(huì)溝通，制作《支持公益訴訟意見(jiàn)書(shū)》《出庭意見(jiàn)書(shū)》等，直接支持環(huán)境公益訴訟。

經(jīng)過(guò)艱苦努力，2016年1月，重慶市萬(wàn)州區(qū)法院作出判決，支持重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)的訴訟主張，判令被告立即停止對(duì)千丈巖水庫(kù)飲用水源的侵害，在國(guó)家級(jí)媒體上賠禮道歉，限期進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，逾期不履行修復(fù)義務(wù)或修復(fù)不合格，由被告承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用991000元。另外，訴訟中產(chǎn)生各種合理費(fèi)用共32萬(wàn)余元也由被告承擔(dān)。

“過(guò)去，環(huán)境治理主要依靠行政手段，民眾缺乏參與途徑，這導(dǎo)致對(duì)違法排污缺乏足夠的監(jiān)督。該案勝訴，對(duì)于推進(jìn)民間環(huán)境公益訴訟有著積極意義，將極大地激發(fā)民眾參與環(huán)保事業(yè)的熱情?！比f(wàn)州區(qū)法院審委會(huì)專職委員馮綱表示。

污染者受到了應(yīng)有的處罰，群眾的環(huán)境利益得到了主張，重慶首例由民間環(huán)保組織提起的公益訴訟塵埃落定終圓滿，這也折射出重慶近年來(lái)在鼓勵(lì)、支持、推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)方面所作的努力。

記者在重慶市環(huán)保局了解到，重慶先后制定印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的實(shí)施意見(jiàn)》《重慶市環(huán)境保護(hù)公眾參與實(shí)施辦法》等；在受理建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、做出擬批準(zhǔn)決定后和審批結(jié)束后，及時(shí)通過(guò)網(wǎng)站和媒體進(jìn)行公告；嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與要求，通過(guò)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或其他形式征求公眾意見(jiàn)。

同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)新環(huán)境保護(hù)法關(guān)于公眾參與的要求，保障公眾環(huán)境保護(hù)知情權(quán)。如，市高法院將環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境資源審判工作的重心，規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟原告的范圍及訴訟費(fèi)緩減免辦法；明確檢察院可以支持環(huán)境污染、破壞行為受害單位或個(gè)人向人民法院提起環(huán)境保護(hù)民事、行政訴訟，也可以支持依法登記設(shè)立、以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，去年，重慶著力解決了一批群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問(wèn)題，共累計(jì)交辦案件365件，責(zé)令207家企業(yè)整改，立案處罰124起，罰款285萬(wàn)元，約談90人。

環(huán)保組織整體

“破冰”乏力

首例由民間環(huán)保組織提起的公益訴訟勝訴絕非偶然，政府的積極態(tài)度也促使公眾參與環(huán)保熱情進(jìn)一步提升，但環(huán)保組織整體“破冰”乏力仍是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

2017年初，重慶市渝北區(qū)人民法院公開(kāi)宣判重慶公眾河流環(huán)保文化中心訴重慶市銅梁區(qū)土橋鎮(zhèn)人民政府履行法定職責(zé)一案，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。據(jù)了解，該案系重慶法院系統(tǒng)首起公開(kāi)宣判的具有環(huán)境公益性質(zhì)的行政訴訟案。

排開(kāi)原告與被告之間的其他爭(zhēng)議，值得注意的是，法院認(rèn)為，原告的訴訟請(qǐng)求，明顯帶有公益性質(zhì)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，原告由于未滿足“專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織”的要求，故原告提起公益訴訟的主體資格不適格，其訴訟請(qǐng)求不能得到支持。

法院依法判案毋庸置疑，但這也從一個(gè)側(cè)面反映了民間組織參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境。

像“重慶公眾河流環(huán)保文化中心”這樣“吃螃蟹”的民間環(huán)保組織并非個(gè)例，但據(jù)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在重慶有“有能力”“有資格”開(kāi)展環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保組織較少。對(duì)于環(huán)保組織提起的公益訴訟，真正立案的也并不多。

“本來(lái)有資格的組織就少，愿意‘管閑事的組織更少?！敝袊?guó)政法大學(xué)法學(xué)教授王燦發(fā)說(shuō)，現(xiàn)狀驗(yàn)證了他的觀點(diǎn)：目前，環(huán)保公益訴訟不會(huì)出現(xiàn)濫訴的情況，更別說(shuō)“井噴”的爆發(fā)式增長(zhǎng)了。

對(duì)此，多位專家和多個(gè)環(huán)保組織也表示，環(huán)保公益組織在資金、能力、人才等各方面還有很多的欠缺，這一方面造成了環(huán)境公益訴訟“春天”遲遲不至，另一方面也在一定程度上制約了公眾參與環(huán)境保護(hù)。

依法保障公眾參與權(quán)利

打通公眾參與環(huán)保之路雖然漫長(zhǎng)曲折，但卻從未停滯。

6月1日起同時(shí)施行的《重慶市大氣污染防治條例》《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》鮮明地烙上了“支持公眾參與”的印記。

《重慶市大氣污染防治條例》針對(duì)投訴較多、反映強(qiáng)烈的居民小區(qū)等地開(kāi)設(shè)餐飲、加工維修等情況，本著“舊的治理、新的從嚴(yán)、方便群眾、兼顧民生”的原則，增設(shè)了對(duì)產(chǎn)生油煙和廢氣的加工服務(wù)、服裝干洗、機(jī)動(dòng)車(chē)維修等服務(wù)項(xiàng)目的禁止性規(guī)定，明確了公民、法人和其他組織的舉報(bào)權(quán)。

同時(shí)，對(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)接到有效大氣污染舉報(bào)后的程序進(jìn)行了細(xì)化，確立了首問(wèn)制度和反饋制度，規(guī)定對(duì)實(shí)名舉報(bào)并查證屬實(shí)的，對(duì)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》也增設(shè)了信息公開(kāi)與公眾參與的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確了公民、法人和其他組織在環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了有關(guān)具體監(jiān)督管理工作中應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)。特別強(qiáng)調(diào)在發(fā)生重大、特大突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，“市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應(yīng)當(dāng)采取新聞發(fā)布會(huì)等方式，適時(shí)向社會(huì)通報(bào)有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件的事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置等情況”。

該法規(guī)還規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳。

“這些規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了民眾訴求與防治重點(diǎn)相銜接，依法保障了公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利，進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵(lì)廣大公眾在享受環(huán)境權(quán)益的同時(shí)，積極參與生態(tài)文明建設(shè)，自覺(jué)履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工委副主任黎藜認(rèn)為。

公眾參與是環(huán)境保護(hù)向更高更深層次演進(jìn)的重要支點(diǎn)，但記者觀察發(fā)現(xiàn)，公眾參與環(huán)保的內(nèi)容雖在法律、法規(guī)中有所體現(xiàn)，但其保障體系卻尚未完全建立。

市人大法制委副主任委員黃源彪告訴記者，公民及其團(tuán)體在法律上的地位不明確，也沒(méi)有積極鼓勵(lì)公眾廣泛參與的激勵(lì)細(xì)化機(jī)制。而現(xiàn)行立法中雖然已有一些關(guān)于公眾參與的規(guī)定，但過(guò)于原則和抽象，缺乏可操作性，導(dǎo)致公眾參與的范圍較窄，不利于環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，并且公眾參與環(huán)?；顒?dòng)的方法機(jī)械、單一，作用有限，缺乏鼓勵(lì)公眾全過(guò)程參與的激勵(lì)性規(guī)定。

黃源彪建議，要配套出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，包括一些單行法律、地方性法規(guī)、環(huán)評(píng)公眾參與標(biāo)準(zhǔn)等；要探索出符合各地實(shí)際的公眾參與模式和方法，用法規(guī)形式固定下來(lái)。要從立法上進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，鼓勵(lì)公民通過(guò)環(huán)境信訪、行政訴訟或民事訴訟途徑來(lái)糾正不正當(dāng)政府行為或要求企業(yè)停止污染損害。

市人大城環(huán)委副主任委員簡(jiǎn)杰則建議，要在法律和政策上鼓勵(lì)公眾建立和發(fā)展民間環(huán)保團(tuán)體，加強(qiáng)公眾參與的組織保障，培育公眾參與的社會(huì)基礎(chǔ)。

“知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)公眾有效參與環(huán)境保護(hù)的必備前提?！焙?jiǎn)杰還建議，要擴(kuò)大環(huán)境信息的公開(kāi)性和透明度，把環(huán)境質(zhì)量狀況、污染源污染物排放、污染事故及處置、環(huán)境決策的信息等全面公開(kāi)，借用公眾輿論和公眾監(jiān)督，一方面對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)者施壓；另一方面，促進(jìn)環(huán)保行政執(zhí)法部門(mén)依法辦事。

公眾參與是環(huán)境保護(hù)不竭的動(dòng)力。作為長(zhǎng)江上游地區(qū)重要生態(tài)屏障，重慶的環(huán)保工作任重道遠(yuǎn)。對(duì)于支持公眾參與環(huán)保，市人大在立法上已經(jīng)給出了積極信號(hào)，對(duì)于如何充分發(fā)揮公眾參與環(huán)保的主觀能動(dòng)性，充分滿足公眾環(huán)境知情、參與和監(jiān)督的權(quán)利，我們還將拭目以待。