淺議公眾參與地方立法的路徑選擇

于愛榮

地方立法過程中的公眾參與是現(xiàn)代法治的重要內(nèi)容構(gòu)成，目前我國公眾參與地方立法的廣度和深度還很有限，因此，從建立制度、完善途徑、培養(yǎng)能力等方面推動公眾有效參與地方立法，能很好促進國家權(quán)力與公民權(quán)利的理性互動。

立法的科學(xué)性、民主性集中體現(xiàn)著一個國家法治的現(xiàn)狀。隨著公眾的權(quán)利意識和民主法治觀念不斷提升，公眾的政治參與訴求也愈加強烈。作為我國立法體制的重要組成部分的地方立法，由于其貼近基層、立足地方，因而地方立法中的公眾參與則更顯價值和必要。

完善公眾參與地方立法的制度

（一）、建立全面的立法信息公開制度

立法公開是衡量社會民主法治水平優(yōu)劣的重要指標(biāo)之一，更是公眾參與的基本條件和首要前提。只有加大地方立法信息的公開程度，解決公眾與立法機關(guān)之間的信息不對稱問題，才能實現(xiàn)立法機關(guān)與社會公眾的良性互動。

立法信息公開具體應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：一是向社會公開征集立法項目。過去，地方立法項目來源單一，今后應(yīng)當(dāng)擴大立法動議權(quán)的主體范圍，在確定立法項目的過程中主動向社會公開征求立法建議項目。二是公開立法規(guī)劃和年度立法計劃。使公眾能從源頭上獲得地方立法的參與空間。三是全面公開地方立法的內(nèi)容。不僅公開法規(guī)規(guī)章草案，還應(yīng)當(dāng)盡可能公開立法背景、草案說明、重要條款的注釋以及關(guān)于法規(guī)規(guī)章草案的重大爭議問題。使公眾能夠全面獲得立法信息，及時了解立法動態(tài)，參與評議、發(fā)表意見。四是建立立法會議公開制度。立法機關(guān)的一切會議除依法不公開舉行的外，都應(yīng)該公開舉行。

（二）、擴大公眾參與地方立法的主體

當(dāng)前我國在地方立法實踐中，公眾參與地方立法主要還是個體的參與即“公民參與”，而非真正的“公眾參與”即公民組織化的參與。實踐證明，公眾作為分散的個人去參與地方立法，往往是分散的、局部的、個別化的。而社會組織作為組織化的利益共同體，其表達(dá)利益訴求的意識和能力較強，參與地方立法往往質(zhì)量和效率較高。由于我國現(xiàn)有制度對于體制外的社會組織參與地方立法沒有剛性規(guī)定，社會組織參與機會缺乏一定保障，所以應(yīng)當(dāng)重點解決社會組織參與地方立法的問題。

我們一方面要充分利用和挖掘現(xiàn)有團體，發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和企業(yè)家協(xié)會等社會組織的積極性，另一方面，需要大力培養(yǎng)市場主體自主發(fā)展社會團體、行業(yè)協(xié)會或?qū)ｉT組織。當(dāng)然，不同的社會組織代表著不同的利益取向，所以在地方立法中，要積極探索建立不同利益群體權(quán)益訴求的收集、整合、協(xié)調(diào)和平衡機制，全面、準(zhǔn)確地反映民意。

（三）、完善專家參與地方立法制度

專家參與地方立法可以幫助普通公眾更好地實現(xiàn)參與權(quán)利并利用其所擁有的專業(yè)知識為其他社會公眾與立法機關(guān)之間形成溝通服務(wù)。建議在地方立法程序規(guī)則中作出切合專家參與立法制度的具體規(guī)定；專家的選任邀請以公開、透明、民主的方式進行；明確專家參與立法的程序、方式；建立健全專家意見公開機制等。通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)則，充分發(fā)揮專家的專業(yè)知識水平和參與立法工作的效果，使專家參與立法制度變得名副其實。

（四）、建立公眾參與地方立法的激勵機制

應(yīng)當(dāng)采取措施鼓勵公眾參與地方立法，為地方立法獻計獻策。對那些熱愛公益事業(yè)、積極提出立法意見和建議的人，特別是立法意見和建議被有關(guān)立法機關(guān)采納的參與者，可以采取適當(dāng)?shù)募畲胧９妳⑴c地方立法提出合理的建議，需要有足夠的知識儲備與社會經(jīng)驗，需要投入一定時間和精力上的成本，如果立法機關(guān)采取措施對該成本進行彌補，則更能調(diào)動公眾參與的熱情和動力。因此，對于被接受和采納的建議，并體現(xiàn)在立法草案或最終法案之中的意見，立法機關(guān)可以擇優(yōu)給予一定獎勵。

（五）、健全公眾參與地方立法的監(jiān)督機制

《立法法》要求“保障人民通過多種途徑參與立法活動?！睘榱顺浞直Ｕ瞎駞⑴c地方立法的權(quán)利，公眾參與地方立法需要明確一定的監(jiān)督機制。從立法信息的公開、公眾參與的申請與確認(rèn)到公眾實質(zhì)參與的過程以及公眾意見的反饋，每一環(huán)節(jié)都需要一定的監(jiān)督措施，對立法機關(guān)的公眾參與立法工作予以支持和督促，將地方立法公眾參與機制不斷發(fā)展和完善。

此外，需要加強公眾參與地方立法的責(zé)任追究，明確規(guī)定立法機關(guān)在保障公眾參與立法中的義務(wù)和責(zé)任，對應(yīng)當(dāng)聽證而不予聽證，應(yīng)當(dāng)公開、公告而沒有公開、公告的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)機構(gòu)和人員的責(zé)任。

健全公眾參與地方立法的程序

（一）、豐富公眾參與地方立法的方式

通過適當(dāng)?shù)耐緩狡降鹊貐⑴c立法活動，表達(dá)利益訴求，參與立法過程并影響立法結(jié)果，是地方立法公眾參與的應(yīng)有之義。因此，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)拓寬公眾參與的平臺，創(chuàng)新公眾參與的載體，建立多渠道公眾參與立法的途徑。從各地立法實踐來看，公眾參與地方立法方式多種多樣，包括聽證會、論證會、座談會、研討會、旁聽會議、民主協(xié)商會、書面公開征求意見、內(nèi)部征求意見、聽取人大代表政協(xié)委員意見、專家咨詢、公共論壇、群眾來電來函來訪、法律顧問咨詢、民意調(diào)查等。

（二）、改進立法聽證制度

立法聽證是現(xiàn)階段我國地方立法中公眾最有效的參與途徑，是推進立法民主化、科學(xué)化的主要手段。相對于小范圍由專家、學(xué)者、法律界人士參加的論證會、座談會而言，聽證會可以在更廣范圍內(nèi)汲取民意。

為保證立法聽證的實效：一是明確界定立法聽證的事項范圍?？梢圆扇「爬恿信e的方式界定一個關(guān)系社會重大利益或事關(guān)民生重大決策問題的基本范圍，范圍內(nèi)的立法事項必須舉行聽證。二是完善立法聽證的啟動機制。在立法聽證會的啟動程序方面增加公眾參與的自主選擇權(quán)，除了立法機關(guān)主動舉行聽證會外，對于公眾要求舉行立法聽證會的建議，立法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究并決定是否召開立法聽證會。三是建立立法聽證人的選取機制。在聽證人的選取上，應(yīng)當(dāng)明確標(biāo)準(zhǔn)、程序，除了國家機關(guān)的代表、專家代表外，利害關(guān)系人的選取范圍要廣泛且各方比例要適當(dāng)，還應(yīng)重視社會組織的作用，這樣可以彌補一些利益相關(guān)人法律專業(yè)知識的不足。四是公開立法聽證會的事項和過程。舉行聽證會的時間、地點與內(nèi)容事先向社會公布。公開舉行的立法聽證會應(yīng)當(dāng)允許媒體廣泛參與并通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等對會議討論過程和主要觀點作真實、客觀的報道，以便其他未與會的公眾能參與討論或發(fā)表評論。五是全過程制作聽證記錄存檔并向社會公開。在對聽證筆錄的態(tài)度上，應(yīng)當(dāng)借鑒“案卷排他原則”，明確聽證記錄的法律效力。

（三）、健全地方立法公眾參與的反饋機制

公眾參與不應(yīng)只是立法機關(guān)單向的征集和聽取意見，而應(yīng)當(dāng)逐步做到有雙向?qū)υ??；貞?yīng)型立法是以民意的需求為生發(fā)機制的立法模式，如果只注重立法的“形式民主”，而對公眾的參與不予回應(yīng)，長此以往公眾參與機制也就失去了原動力。所以，要建立公眾參與立法的反饋機制，及時回應(yīng)民意的需求和期待，以實現(xiàn)立法機關(guān)與公眾的理性對話，提高公眾參與的主體意識與認(rèn)同感。

在地方立法過程中，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對公眾的意見和建議在收集、整理、分析、論證的基礎(chǔ)上，有針對性地予以必要的答復(fù)、解釋和處理說明，具體包括征求公眾意見的基本情況、公眾意見采納的情況、未采納的情況及其理由等內(nèi)容。

（三）、完善公眾參與地方立法的后評估機制

地方立法評估制度，為在更廣更深層次充分發(fā)揮地方立法的積極作用，及時糾正地方立法存在的某些偏頗與局限，提高立法的實效性、前瞻性，促進地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，維護法治秩序，提供了一種至關(guān)重要的路徑選擇。

立法后評估同樣需要公眾參與。在共同參與對法規(guī)規(guī)章實施狀況的評估活動中，被評估的法規(guī)規(guī)章成了一種交往媒介，通過參與討論，可以促進社會公眾間的彼此信任、相互了解，分享彼此的人生價值觀，從而形成公共理性以有效解決問題。如果將作為地方立法受體的社會公眾排除在評估者、評估對象之外，將導(dǎo)致地方立法評估的本末倒置，成了重點評估工作績效，忽視了地方立法的社會效果評估。因此，在評估實踐中，要將公眾參與地方立法后評估作為評估體系不可缺少的一個環(huán)節(jié)和內(nèi)容。

培養(yǎng)公眾參與地方立法的能力

（一）、培養(yǎng)公眾參與地方立法的主動意識

意識是行動的先導(dǎo)，參與意識不到位是地方立法公眾參與的首要阻礙。提高地方立法公眾參與的意識，一方面，需要培養(yǎng)公眾的公民意識?！肮褚庾R是法治國家的心理基礎(chǔ)和社會人文背景”，“具有公民意識的公眾對立法活動的參與，是立法在實際上取得民主性、公正性結(jié)果而不流于形式的重要環(huán)節(jié)?！睂嵺`證明，參與是培養(yǎng)理性公民、激發(fā)公民潛能的重要途徑。

另一方面，立法機關(guān)也要提高組織公眾參與的意識，改變原有的傳統(tǒng)立法模式的理念，將立法的公眾參與視為地方立法工作中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)提高公眾對地方立法重要性的認(rèn)識，提升對公眾參與能力和參與效果的信心，擴大公眾參與的廣度和深度，推動公眾參與地方立法整體意識的提高。

（二）、擴大法規(guī)規(guī)章的宣傳和解讀工作

新的法規(guī)規(guī)章通過后，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時在網(wǎng)站、公報以及地方主流媒體予以公告，在公交車、火車站、銀行、商場、學(xué)校等公共場所進行宣傳。要充分運用媒體的法律解讀功能。當(dāng)前，法律文本日趨復(fù)雜、專業(yè)，難免與普通大眾的認(rèn)知能力產(chǎn)生距離，影響了公眾參與立法的可能性。立法機關(guān)應(yīng)加強對媒體的引導(dǎo)，提供素材和指導(dǎo)，通過媒體將抽象、專業(yè)的法律條文變成生動、易懂的條文解讀，這不僅能夠提高公眾的參與熱情，也能提高公眾的參與能力。