地方立法新規(guī)矩

蕭仁武

“贊成825票，反對8票，棄權(quán)3票，通過！”2017年1月19日，重慶市四屆人大五次會議高票通過《重慶市地方立法條例》（以下簡稱立法條例）。這是在重慶市四屆人民代表大會上通過的第一部地方性法規(guī)。

立法工作是人大常委會的重要職權(quán)和主要任務(wù)之一，這部被稱為“管地方立法的法規(guī)”，對立法權(quán)限、立法評估、立法后評估和法規(guī)清理、法規(guī)解釋等實體性內(nèi)容均進行了明確規(guī)定，其頒布實施，對于進一步規(guī)范重慶地方立法活動，提高立法質(zhì)量，具有重要意義。

地方立法提檔升級

“立法條例是對自2001年3月1日頒布施行的《重慶市人民代表大會及其常務(wù)委員會地方立法程序規(guī)定》16年來的首次修改，實現(xiàn)了地方立法提檔升級。”市人大常委會法工委副主任張山告訴記者。

市人大常委會于2016年初啟動了程序規(guī)定的修訂工作，通過廣泛收集各方面意見，學(xué)習(xí)兄弟省市立法經(jīng)驗，在充分溝通、深入論證的基礎(chǔ)上，形成了《重慶市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例（草案）》。隨后，于2016年9月、11月，在市人大常委會會議上進行了兩輪審議。

為什么要對名稱進行修改？“原程序規(guī)定主要規(guī)范法規(guī)案的提出、審議、表決等程序性事項，而本次修改增加了立法權(quán)限、立法評估、立法后評估和法規(guī)清理、法規(guī)解釋等規(guī)范立法活動的實體性內(nèi)容，原程序規(guī)定的名稱已不能完全涵蓋修改后的內(nèi)容?！睆埳秸f，根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范，地方性法規(guī)中既有程序規(guī)定，也有實體規(guī)定的情形，法規(guī)體裁適用“條例”更為恰當。

同時，本次修改對自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，以及政府規(guī)章的制定、修改、廢止程序和備案審查等都作了指引性規(guī)定，從規(guī)范的內(nèi)容看已不局限于市人大及其常委會“一家”的立法活動?！耙虼?，法規(guī)名稱定為《重慶市地方立法條例》更符合實際。”

強化科學(xué)立法民主立法

“提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)良法善治，根本途徑在于科學(xué)立法、民主立法?！睆埳秸f，立法條例在這方面更加強化，突出特點是拓寬了公民有序參與立法的途徑。

如，第十三條規(guī)定，起草法規(guī)草案，應(yīng)當深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，對法規(guī)草案規(guī)范的主要問題進行論證；新設(shè)行政許可、行政強制措施和其他涉及行政管理部門與管理相對人之間重大利益關(guān)系的，應(yīng)當依法舉行聽證。

第四十五條規(guī)定，在市人大常委會會議審議階段，法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者設(shè)計利益關(guān)系重大調(diào)整的，應(yīng)當召開聽證會，并將聽證情況及時向社會公開。同時，第四十六條規(guī)定，法規(guī)案在市人大常委會會議審議后，應(yīng)將法規(guī)案及其起草、修改的說明情況公布征求意見（除經(jīng)主任會議決定不公布的除外）。

在張山看來，立法聽證和向社會公開，可以有效拓展公民參與途徑、完善表達程序、提升民主程度，使利益表達制度化、利益沖突理性化、立法決策公開化及立法程序民主化，為法規(guī)出臺后的貫徹執(zhí)行打下良好的基礎(chǔ)。

為提高立法質(zhì)量，立法條例還規(guī)定了法規(guī)通過前評估、立法后評估、法規(guī)清理、制定配套規(guī)定等一系列推進科學(xué)立法的制度。

體現(xiàn)人大主導(dǎo)地位

立法條例還很好貫徹了十八屆四中全會“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，使法規(guī)準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，保證立法質(zhì)量。

張山說，人大的主導(dǎo)作用概括起來可以表述為：立法計劃由人大制定、主要法規(guī)由人大起草、立法進程由人大把握、立法質(zhì)量由人大負責(zé)。

如，立法條例在總則中明確，涉及本市改革發(fā)展大局和人民群眾切身利益的特別重大事項的法規(guī)，規(guī)范市人民代表大會職權(quán)及其工作規(guī)則的法規(guī)，應(yīng)當由市人民代表大會制定。

立法條例中還對法規(guī)起草主體做了分類規(guī)定，如哪些由人大自主起草、哪些由市政府法制工作機構(gòu)起草、哪些可以委托起草等，其中綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的主要法規(guī)草案，由市人大有關(guān)專委會或常委會工作機構(gòu)組織起草。

“同時，進一步完善了立法規(guī)劃和年度計劃的編制、執(zhí)行、調(diào)整程序，調(diào)整了立法規(guī)劃和年度計劃的通過主體?！睆埳秸f，條例第九條規(guī)定，在廣泛征集立法建議項目后，市人大常委會法制工作機構(gòu)負責(zé)擬定立法規(guī)劃和年度計劃并提出草案稿，經(jīng)法制委員會審議形成草案后，提請市人大常委會主任會議審議通過并向社會公布。

為進一步發(fā)揮人大代表在立法中的作用，條例全規(guī)定：在編制立法規(guī)劃、立法計劃時，應(yīng)當認真研究市人大代表的議案和建議；列入市人大常委會審議議案的法規(guī)案，應(yīng)當通過多種形式征求代表的意見；市人大專委會和常委會工作機構(gòu)開展立法調(diào)研時，可以邀請有關(guān)的市人大代表參加；市人大常委會會議審議法規(guī)案時，應(yīng)當邀請市人大代表列席會議。

第三十三條規(guī)定，列入市人大常委會會議議程的審議法規(guī)案，一般應(yīng)當經(jīng)三次市人大常委會會議審議后再交付表決。

“無論是在編制立法規(guī)劃和年度計劃，或是法規(guī)的起草、法規(guī)案的審議，或是立法評估、立法后評估和法規(guī)清理、發(fā)揮人大代表作用、法規(guī)解釋等方面，都體現(xiàn)出人大主導(dǎo)立法的特點。”張山認為。