余捷：發(fā)揮主導(dǎo)作用 實(shí)現(xiàn)良法善治

廖燦勇

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出：健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。市人大法制委主任委員余捷日前接受記者采訪時(shí)說，市四屆人大及其常委會(huì)緊緊圍繞“全面提高立法質(zhì)量”這個(gè)目標(biāo)，不斷健全完善人大主導(dǎo)立法工作體制機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，體現(xiàn)地方立法特色，較好發(fā)揮了立法對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

記者：黨中央要求健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，其意義何在？

余捷：立法權(quán)是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，是全面推進(jìn)依法治國的重要舉措，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義，也是發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用的客觀需要。

新形勢(shì)下，改革發(fā)展對(duì)立法工作的要求，已不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、鞏固改革成果，還需要通過立法主動(dòng)做好頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。這對(duì)地方人大立法工作提出了新的使命和要求。尤其在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實(shí)“五大發(fā)展理念”過程中，立法工作如何主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要，處理好立法的“立權(quán)”與“立責(zé)”、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性等關(guān)系，均需要通過發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用來推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

立法過程包括立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等諸多階段和環(huán)節(jié)，立法結(jié)果受制于認(rèn)識(shí)、條件、時(shí)機(jī)、人力、經(jīng)費(fèi)等諸多因素的影響?？陀^而言，地方立法工作任務(wù)日趨艱巨而重要，深化改革觸及的利益關(guān)系越來越深層，使各方達(dá)到立法共識(shí)的難度進(jìn)一步增大。在這些背景條件下，地方人大更需主動(dòng)作為，最重要的就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，牢牢把握對(duì)立法工作的主導(dǎo)權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)立法決策、立法過程、法規(guī)實(shí)施等的正確導(dǎo)向，真正做到適應(yīng)發(fā)展而立法、順應(yīng)改革而立法、響應(yīng)民意而立法。

記者：市四屆人大及其常委會(huì)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的總體思路是什么？

余捷：面對(duì)立法工作的新形勢(shì)新任務(wù)，市人大常委會(huì)主任張軒提出，要在市委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，健全完善“立法計(jì)劃由人大提出、立法項(xiàng)目由人大擬定、重要法規(guī)由人大起草、法規(guī)內(nèi)容由人大審議、法規(guī)解讀由人大負(fù)責(zé)”的主導(dǎo)立法工作機(jī)制，不斷提高地方立法質(zhì)量。這是市人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的總綱，具體立法工作也是圍繞這個(gè)思路和要求來推進(jìn)的。

立法是一項(xiàng)理論性和實(shí)踐性都很強(qiáng)的工作，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用應(yīng)體現(xiàn)在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議、表決等各個(gè)階段和環(huán)節(jié)。如，在立法規(guī)劃、立法計(jì)劃草案編制過程中，人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)立法項(xiàng)目安排的主導(dǎo)，成熟優(yōu)先、急需先立、統(tǒng)籌兼顧，確保立法資源用在刀刃上；在具體立法項(xiàng)目推進(jìn)過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)立法進(jìn)度及重大制度的把握和主導(dǎo)；在法規(guī)審議通過后，還要加強(qiáng)對(duì)法規(guī)解讀釋義的主導(dǎo)，對(duì)法規(guī)重大制度、熱點(diǎn)問題進(jìn)行深度權(quán)威解讀，通過人大的“官方釋義”引導(dǎo)全市廣大群眾正確理解法規(guī)、高度認(rèn)同法規(guī)、自覺遵守法規(guī)。

記者：法規(guī)立項(xiàng)安排直接決定哪些項(xiàng)目“上馬”，哪些項(xiàng)目暫緩。市四屆人大是如何通過發(fā)揮主導(dǎo)作用科學(xué)編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的？

余捷：立法規(guī)劃是編制各年度立法計(jì)劃的重要依據(jù)，是一個(gè)時(shí)期立法工作的“總藍(lán)圖”；立法計(jì)劃是確定各年度立法任務(wù)的具體方案，是立法項(xiàng)目“立改廢釋”的年度“施工圖”。市四屆人大常委會(huì)十分注重立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制工作，依法把握對(duì)法規(guī)立項(xiàng)的主動(dòng)權(quán)和組織權(quán)，強(qiáng)化立法項(xiàng)目統(tǒng)籌安排，科學(xué)合理配置立法資源，不斷增強(qiáng)立法工作的計(jì)劃性、針對(duì)性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。

一方面，建立健全了法規(guī)立項(xiàng)主導(dǎo)機(jī)制，變被動(dòng)“等米下鍋”為主動(dòng)“選菜上桌”，避免了“立法規(guī)劃計(jì)劃拼盤”、“部門提什么、人大就審什么”等情況。

首先，落實(shí)好開門立項(xiàng)。在發(fā)揮政府部門立法能動(dòng)性的同時(shí)，進(jìn)一步完善了立法建議項(xiàng)目向社會(huì)公開征集機(jī)制，擴(kuò)大了立法項(xiàng)目的來源。

其次，引導(dǎo)好立法重心。樹立立法工作“有所為有所不為”理念，什么法該立，什么法不該立，規(guī)定什么內(nèi)容，著力把握好地方性法規(guī)與政策、規(guī)章以及其他社會(huì)調(diào)控手段的區(qū)別，確保將有限的立法力量和資源投入到重點(diǎn)立法項(xiàng)目上。

再次，主導(dǎo)好立項(xiàng)選題。對(duì)有關(guān)方面提交的法規(guī)立項(xiàng)申請(qǐng)和論證報(bào)告，由相關(guān)專委會(huì)進(jìn)行分類評(píng)估、逐項(xiàng)研究，形成獨(dú)立的意見建議；邀請(qǐng)立法咨詢專家、政府部門、專業(yè)組代表等逐項(xiàng)論證立法建議項(xiàng)目，優(yōu)先篩選出各方意見比較一致、立法條件比較成熟、急需通過立法解決問題的立法項(xiàng)目。

最后，統(tǒng)籌好項(xiàng)目安排。注重立法長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度目標(biāo)的結(jié)合，著力構(gòu)建起以五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃為主的多層次、相銜接項(xiàng)目庫載體，對(duì)立法計(jì)劃項(xiàng)目的進(jìn)度實(shí)行精細(xì)化管理、進(jìn)階式推進(jìn)，對(duì)“預(yù)而不審”的立法項(xiàng)目采取退出機(jī)制。

另一方面，協(xié)調(diào)確定法規(guī)草案多模式起草。市四屆人大著力推行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的法規(guī)起草模式，并在修改后《重慶市地方立法條例》中予以確定，努力解決起草主體單一化、政府部門“包攬起草”、法規(guī)草案文本部門利益化烙印明顯等問題。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在市四屆人大常委會(huì)各年度立法計(jì)劃中，由市人大常委會(huì)主任會(huì)議或?qū)Ｎ瘯?huì)提立法議案的，2014年占近30%，2015年占40%，2016年占57%，2017年立法計(jì)劃中安排的4件初審項(xiàng)目由常委會(huì)工作部門負(fù)責(zé)起草的1件。

記者：在立法項(xiàng)目推進(jìn)過程中，市人大常委會(huì)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用做了哪些工作？

余捷：在立法推進(jìn)過程中，常委會(huì)采取了諸多重要措施，確保立法項(xiàng)目有序推進(jìn)。如，落實(shí)專委會(huì)提前介入工作機(jī)制，在法規(guī)起草階段，要求法制委、法工委及相關(guān)專工委抓好提前介入，變立法“接力賽”“流水線”為“集體長跑”。相關(guān)專工委還同步組織開展立法研究，不完全按照起草部門的思路、局限于政府部門提供的材料來推進(jìn)立法項(xiàng)目。相關(guān)專工委牽頭起草法規(guī)案時(shí)，也不是唱“獨(dú)角戲”，而是適時(shí)邀請(qǐng)有關(guān)政府部門參與立法研究論證，充分發(fā)揮部門了解實(shí)情、熟悉市情、富有經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)。

此外，建立健全了立法工作推進(jìn)會(huì)機(jī)制，著力推動(dòng)立法項(xiàng)目實(shí)施。通過定期召開立法工作推進(jìn)會(huì)，暢通市人大相關(guān)專工委與市政府法制辦以及起草部門之間的信息交流，促進(jìn)了立法信息對(duì)稱，并進(jìn)一步明確了各個(gè)立法項(xiàng)目初次審議的時(shí)間進(jìn)度、工作要求，避免“打堆”提請(qǐng)審議。同時(shí)，通過此項(xiàng)措施也了解了相關(guān)部門在起草環(huán)節(jié)存在的困難和問題，推動(dòng)問題解決，有效凝聚共識(shí)，確保立法質(zhì)量和效率。

記者：法規(guī)清理和立法后評(píng)估是提高地方立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用在這一環(huán)節(jié)是如何體現(xiàn)的？

余捷：2013年，市人大常委會(huì)審時(shí)度勢(shì)，對(duì)全市195件法規(guī)開展了全面清理，確保立法工作能更好地適應(yīng)和服務(wù)于改革發(fā)展大局。

這次法規(guī)清理，突出人大主導(dǎo)立法，在委托西南政法大學(xué)對(duì)法規(guī)進(jìn)行“體檢”后，市人大常委會(huì)還專門成立評(píng)審驗(yàn)收組，對(duì)西南政法大學(xué)的清理評(píng)估結(jié)果進(jìn)行“質(zhì)檢”，突破了以往法規(guī)清理活動(dòng)“體內(nèi)循環(huán)”“零敲碎打”的做法，全面、系統(tǒng)、客觀地盤點(diǎn)了我市現(xiàn)行法規(guī)的“家底”，還帶動(dòng)了市政府全面清理政府規(guī)章及配套文件制度。此后幾年的立法工作，市人大常委會(huì)注重轉(zhuǎn)化和吸收法規(guī)清理成果，無論立法計(jì)劃的確定、法規(guī)議案提出，還是重要制度設(shè)計(jì)、立法后評(píng)估開展等，都十分注重吸納法規(guī)清理報(bào)告的意見。

記者：從發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的角度看，市四屆人大及其常委會(huì)推進(jìn)地方立法工作有哪些新思路新特點(diǎn)？

余捷：2013年換屆以來，市四屆人大及其常委會(huì)按照地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的總體要求，提出了“全面提高立法質(zhì)量”的新思路，并貫穿和體現(xiàn)到每一項(xiàng)立法中。截至目前，市四屆人大及其常委會(huì)共審議通過法規(guī)案50個(gè)、涉及地方性法規(guī)76部（次），立法質(zhì)量得到全面提升。

更加注重立法確定責(zé)任。始終審慎處理立權(quán)與立責(zé)的關(guān)系，從法規(guī)制度設(shè)計(jì)上防止逐利避險(xiǎn)、爭權(quán)諉責(zé)。如在安全生產(chǎn)條例立法過程中，著眼于解決安全監(jiān)督管理不到位、違法生產(chǎn)經(jīng)營屢禁不止等情況，在廣泛調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，明確了監(jiān)管部門的法定責(zé)任，去掉了原法規(guī)議案中“盡職免責(zé)”相關(guān)條款，為協(xié)同加強(qiáng)安全生產(chǎn)經(jīng)營管理提供了有力的法制保障。又如，制定的《重慶市城市管線條例》，完善了城市管線管理體制、安全維護(hù)、綜合管廊建設(shè)、管線檔案管理等制度安排，著力推動(dòng)解決城市管線規(guī)劃、建設(shè)、管理工作中職責(zé)不清、各自為政等問題。

更加注重推動(dòng)法規(guī)實(shí)施。法律的生命在于實(shí)施，法律的價(jià)值更在于實(shí)施。為此，專門出臺(tái)《重慶市人大常委會(huì)主任會(huì)議聽取地方性法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告的規(guī)定》，推動(dòng)法規(guī)實(shí)施并檢驗(yàn)立法效果。如2016年常委會(huì)主任會(huì)議先后聽取了產(chǎn)品質(zhì)量、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理、城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理等相關(guān)法規(guī)實(shí)施情況的匯報(bào)，收到良好成效。

更加注重立法解決問題。從法與實(shí)踐的關(guān)系來看，法源自于實(shí)踐，而法對(duì)實(shí)踐又具有引導(dǎo)和推動(dòng)作用。本屆市人大進(jìn)一步強(qiáng)化人大立法主導(dǎo)作用，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出精細(xì)化立法，防止“大而全”的法典式立法。如，針對(duì)勞動(dòng)者投訴難、相關(guān)部門互相推諉等現(xiàn)象，在制定勞動(dòng)保障監(jiān)察條例時(shí)，立足方便勞動(dòng)者投訴，確立了勞動(dòng)保障監(jiān)察事項(xiàng)“先受理再移送管轄”的制度，體現(xiàn)了立法為民、降低維權(quán)成本的精神；針對(duì)“異地綠化”行政許可的問題，修改后的《重慶市城市園林綠化條例》規(guī)定不再繳納“集中綠化建設(shè)費(fèi)”，有效落實(shí)了行政審批制度改革的精神；針對(duì)規(guī)避招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等問題尤其是邀標(biāo)中的突出問題，在修改招標(biāo)投標(biāo)條例時(shí)，明確規(guī)定市政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)討論通過，同時(shí)取消了法規(guī)草案初稿中關(guān)于區(qū)縣政府對(duì)此類項(xiàng)目可以采取邀標(biāo)形式的決策權(quán)。