劉春焱：突出健全完善立法制度

吳桐

“如果說(shuō)市一屆人大立法工作重在解決‘有沒(méi)有的問(wèn)題，那么市二屆人大將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向到完善立法制度，提高立法質(zhì)量上來(lái)?！苯眨貞c市人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任劉春焱接受記者專訪時(shí)說(shuō)。

直轄以來(lái)，劉春焱一直在法制委、法工委工作。他說(shuō)，市二屆人大及其常委會(huì)的立法工作，明確了以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)，堅(jiān)持把立法工作注意力和著力點(diǎn)放在選準(zhǔn)立法項(xiàng)目、加大修改力度、提高立法質(zhì)量上，用規(guī)章制度來(lái)保障地方立法質(zhì)量的提高。

有章可循

記者：《重慶市地方性法規(guī)立項(xiàng)基本條件》應(yīng)該是市二屆人大推動(dòng)立法制度化、規(guī)范化的典型規(guī)范性文件之一，請(qǐng)介紹一下相關(guān)情況。

劉春焱：2003年5月市二屆人大常委會(huì)第七次主任會(huì)議通過(guò)了《重慶市地方性法規(guī)立項(xiàng)基本條件》，對(duì)納入5年立法規(guī)劃項(xiàng)目的條件作出了明確規(guī)定。即：

“事關(guān)本市改革、發(fā)展、穩(wěn)定重大決策需要立法，且屬于地方立法權(quán)限范圍，具有立法可調(diào)整性的”；

“國(guó)家尚未立法，本市實(shí)際需要依法規(guī)范，且不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，本著改革、探索和創(chuàng)新精神制定創(chuàng)制性法規(guī)的”；

“國(guó)家已立法，但其規(guī)定比較原則，或者因其制定時(shí)間較早，難以適應(yīng)本市實(shí)際，需要制定相應(yīng)的實(shí)施性法規(guī)的”；

“需要規(guī)范的事項(xiàng)已有政府規(guī)章的，但實(shí)踐證明其效力不夠，確實(shí)需要制定地方性法規(guī)的”。

只有符合以上條件之一，才可納入5年立法規(guī)劃。這部規(guī)定解決了以前主要依靠政府及其部門(mén)想報(bào)什么法規(guī)項(xiàng)目就報(bào)什么，列入立法計(jì)劃后拿不出來(lái)，完成率不高，立法質(zhì)量不高等問(wèn)題。

在基本條件出臺(tái)前，能不能立出來(lái)是一回事，但部門(mén)報(bào)項(xiàng)目積極性特別高，有些部門(mén)一次能報(bào)五六個(gè)項(xiàng)目。

這部規(guī)定還確立了可納入年度立法計(jì)劃的條件，以及哪些情形不能納入5年計(jì)劃規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。

基本條件確定了立法重點(diǎn)和目標(biāo)，避免重復(fù)立法和分散立法，使立法部門(mén)能按照規(guī)定對(duì)各方面申報(bào)的立法項(xiàng)目進(jìn)行有效的評(píng)估、平衡、篩選，合理編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，規(guī)范了全市地方性法規(guī)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制工作，使立法項(xiàng)目的提出逐步做到有章可循。

專家獻(xiàn)策

記者：聘請(qǐng)立法咨詢專家也是市二屆人大推動(dòng)立法質(zhì)量提高的一項(xiàng)特色舉措，這項(xiàng)制度的價(jià)值何在？

劉春焱：立法工作政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)，在立法過(guò)程中，針對(duì)立法涉及的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，邀請(qǐng)具有專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家參與并提出咨詢建議，是立法機(jī)關(guān)一項(xiàng)非常重要的工作。

2003年11月，市二屆人大常委會(huì)第十三次主任會(huì)議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量的工作意見(jiàn)》，第一條便要求“建立立法咨詢專家?guī)?，充分發(fā)揮專家的立法咨詢作用”。當(dāng)月，市人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于聘請(qǐng)重慶市二屆人大常委會(huì)立法咨詢專家的決定》和《重慶市人大常委會(huì)立法咨詢專家工作規(guī)則》的通知，32名來(lái)自社會(huì)各界的專家學(xué)者組成市人大常委會(huì)立法咨詢專家?guī)臁?/p>

市二屆人大常委會(huì)聘請(qǐng)的立法咨詢專家來(lái)源廣泛，既有尹萬(wàn)邦、高紹先等市一屆人大法制委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，也有付子堂、陳忠林、許明月等大學(xué)知名教授，還有劉興全、李盛祥等執(zhí)業(yè)律師……這32位專家具有高級(jí)職稱或高等學(xué)歷，分別是憲法學(xué)、行政法學(xué)、民法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、刑法學(xué)、國(guó)際法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域的佼佼者，并有多年從事法律及相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)。

五年中，這些立法咨詢專家參與草擬市人大常委會(huì)委托的地方性法規(guī)草案，就全國(guó)人大常委會(huì)征求意見(jiàn)的法律草案和重慶有關(guān)地方性法規(guī)草案提出意見(jiàn)；圍繞地方立法開(kāi)展調(diào)查研究，向市人大常委會(huì)提出地方立法工作建議意見(jiàn)。此外，專家們還常常承擔(dān)常委會(huì)組成人員法律知識(shí)講座授課任務(wù)，負(fù)責(zé)有關(guān)地方性法規(guī)的學(xué)理解釋，參與有關(guān)法律問(wèn)題咨詢答疑工作等。

自市一屆人大常委會(huì)以來(lái)，就開(kāi)始探索聘請(qǐng)立法咨詢委員，到2003年，市二屆人大常委會(huì)正式試行立法專家咨詢制度。建立立法咨詢專家?guī)欤浞职l(fā)揮專家重要作用，是適應(yīng)地方立法工作新形勢(shì)的客觀需要，是進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量的重要舉措和保障。

開(kāi)門(mén)立法

記者：市二屆人大在推動(dòng)立法制度化規(guī)范化上還有哪些舉措您印象深刻？

劉春焱：在堅(jiān)持上一屆委托起草法規(guī)草案稿、在互聯(lián)網(wǎng)和報(bào)刊公布法規(guī)起草征求意見(jiàn)，立法聽(tīng)證等基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索拓寬民主立法、開(kāi)門(mén)立法的途徑與方式，不斷擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與，應(yīng)該是市二屆人大及其常委會(huì)在立法工作中的又一特色，令人印象深刻。

如，進(jìn)一步擴(kuò)展起草法規(guī)稿的途徑。市二屆人大采取委托起草或有法制委、法工委、有關(guān)專門(mén)委員會(huì)、市政府法制辦、市政府相關(guān)部門(mén)、高等學(xué)校等單位的法學(xué)專家、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)人員組成的起草組聯(lián)合起草法規(guī)稿。

2007年6月，委托市律協(xié)進(jìn)行中介機(jī)構(gòu)管理立法調(diào)研，同時(shí)起草該法規(guī)建議稿，并開(kāi)展2008—2012年度5年立法項(xiàng)目需求的社會(huì)調(diào)研。這一以立法課題研究為平臺(tái)，結(jié)合立法計(jì)劃開(kāi)展法規(guī)起草工作的方式，使法規(guī)草案超越部門(mén)起草的束縛而日趨完善。

在我不完全的印象中，市二屆人大期間，委托起草的法規(guī)稿還有《重慶市國(guó)家教育考試條例》《重慶市宗教管理?xiàng)l例》等。

此外，市二屆人大及其常委會(huì)還完善了區(qū)縣人大常委會(huì)參與立法的機(jī)制。

2005年12月首次召開(kāi)全市立法工作聯(lián)系會(huì)，確定了區(qū)縣人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一征求法規(guī)草案意見(jiàn)工作，明確了法規(guī)草案征求意見(jiàn)工作的要求，正式建立起法規(guī)草案片區(qū)座談會(huì)制度，為區(qū)縣人大常委會(huì)參與立法工作打下良好基礎(chǔ)。

委托第三方機(jī)構(gòu)征集民意也是市二屆人大開(kāi)門(mén)立法的特色之一。

在《重慶市禁止燃放煙花爆竹條例》《重慶市國(guó)家教育考試條例》立法中，市二屆人大委托第三方機(jī)構(gòu)——重慶市社情民意中心征集民意，形成了詳實(shí)的調(diào)研成果以供立法參考之需，并發(fā)揮了很好作用。