物管立法兩大創(chuàng)制

方娟

直到今天，在司法實(shí)踐中，《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》仍是我市各級(jí)法院在裁判文書(shū)中引用最多的地方性法規(guī)之一。

15年前的9月25日下午4時(shí)30分，隨著主持人宏亮的聲音宣布“通過(guò)”，這部全國(guó)首個(gè)由律師事務(wù)所起草的地方法規(guī)正式誕生。

從“移植借鑒”到“開(kāi)全國(guó)先河”，從“強(qiáng)調(diào)速度”到“重視質(zhì)量”，這部法規(guī)在重慶直轄20年的法制年輪中，有著舉足輕重的地位和深遠(yuǎn)影響。

打開(kāi)時(shí)空記憶，讓時(shí)間回溯到2001年2月28日……

律師請(qǐng)纓

那是一場(chǎng)非同尋常的簽字儀式。時(shí)任市人大法制委主任委員尹萬(wàn)邦代表委托方，與受托方重慶索通律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人韓德云在《重慶市地方立法法規(guī)草案文本起草委托協(xié)議》上簽字。此舉也開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)委托律師起草法規(guī)之先河。

作為全國(guó)人大代表和“金牌律師”，韓德云一直是重慶市人大立法咨詢(xún)委員。這位海外“鍍金”歸來(lái)的專(zhuān)家認(rèn)為，以部門(mén)為主導(dǎo)起草法律法規(guī)，可能帶來(lái)部門(mén)利益法制化的問(wèn)題。因此，他曾表示，作為律師，他有意愿參與到立法工作中來(lái)。

機(jī)會(huì)永遠(yuǎn)是留給有準(zhǔn)備的人。其時(shí)《立法法》實(shí)施不久，條文鼓勵(lì)“保障人民通過(guò)多種途徑參與立法”，重慶市人大常委會(huì)正在研究如何在立法方式上有所突破。

“部門(mén)起草法規(guī)容易裹挾部門(mén)利益?！币f(wàn)邦告訴記者，市人大曾委托高校法學(xué)專(zhuān)家立法，取得了較好效果，但在實(shí)踐過(guò)程中也逐漸暴露出因立法意識(shí)超前，法規(guī)操作性有所欠缺等問(wèn)題。

韓德云的聲音與當(dāng)時(shí)正在研究立法革新思路的市人大不謀而合。然而，選擇一個(gè)怎樣的法規(guī)來(lái)作為“試驗(yàn)”對(duì)象？市人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，時(shí)任法制委辦公室主任屠銳介紹，首先這個(gè)法規(guī)要能引起市民廣泛關(guān)注；其次還不能太專(zhuān)業(yè)深?yuàn)W，才能達(dá)到一定的宣傳效果。因此，與百姓生活息息相關(guān)的《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》成為不二之選。

十月起草

在接受委托后，索通全所立即召開(kāi)了立法準(zhǔn)備會(huì)，成立由12名經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)業(yè)律師構(gòu)成的草案起草團(tuán)隊(duì)，決定分8個(gè)專(zhuān)題進(jìn)行立法調(diào)研。

按照起草委托協(xié)議，在立法過(guò)程中，索通將不受任何干涉獨(dú)立完整地起草草案。于是，起草團(tuán)隊(duì)確立了如下流程：搜集整理國(guó)內(nèi)外相關(guān)立法資料進(jìn)行比較分析論證；到相關(guān)職能部門(mén)、業(yè)主、物業(yè)小區(qū)走訪調(diào)研、座談；匯總形成調(diào)研報(bào)告征求各方意見(jiàn)、討論立法架構(gòu)；分別制定各章節(jié)初稿；小組討論，對(duì)討論中模糊之處再走訪、調(diào)研、咨詢(xún)；匯總成第二稿；全體討論，形成第三稿；再討論，形成第四稿。

參與起草的律師吳豫秋回憶，團(tuán)隊(duì)成員不僅從立法架構(gòu)、模式、理論基礎(chǔ)、法律原則上進(jìn)行反復(fù)探討，對(duì)條款設(shè)置、文字表述甚至每一個(gè)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)都爭(zhēng)論不休?！盀檫@起草好這部法規(guī)，工作到凌晨一兩點(diǎn)是常有的事兒?！?/p>

索通律師起草團(tuán)隊(duì)先后到過(guò)新加坡、香港和日本等地，對(duì)當(dāng)?shù)匚锕芰⒎ㄟM(jìn)行比較論證；走訪與物管行業(yè)有關(guān)的電信、消防、物價(jià)等行政部門(mén)近20個(gè)，調(diào)查開(kāi)發(fā)商近70家，并深入80多個(gè)生活小區(qū)征求業(yè)主意見(jiàn)。

從調(diào)研準(zhǔn)備到形成最終草案，律師團(tuán)隊(duì)工作持續(xù)整整10個(gè)月。

2001年12月24日，《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》正式提交重慶市人大法制委員會(huì)，標(biāo)志著索通律師事務(wù)所起草工作完成。

“由于專(zhuān)業(yè)知識(shí)過(guò)硬，立法技術(shù)對(duì)于我們并不是難題，立法真正難點(diǎn)還在于聽(tīng)取和總結(jié)各方意見(jiàn)，這是一個(gè)不斷博弈和妥協(xié)的過(guò)程?！表n德云表示。

記者了解到，起草這部法規(guī)，索通律師事務(wù)所領(lǐng)到立法經(jīng)費(fèi)8000元，但實(shí)際花費(fèi)高達(dá)10萬(wàn)元，更推掉價(jià)值100萬(wàn)元的訴訟業(yè)務(wù)。究竟值不值？起草者的回答是：“對(duì)律師而言，通過(guò)起草法規(guī)開(kāi)始參與政治生活，這是一種對(duì)自身價(jià)值更高層次的追求。在中國(guó)民主法治進(jìn)程中，律師參與立法也是一種進(jìn)步和必然?！?/p>

打開(kāi)新門(mén)

這是一部“律師版本”的《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》。市人大法制委員會(huì)對(duì)收到的初稿給予肯定，同時(shí)指出仍有不少需要修改完善之處。

曾參與該部法規(guī)立法工作的市人大法制委員會(huì)干部李媛告訴記者，制定物管條例在全國(guó)都沒(méi)有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，索通律師事務(wù)所提交的初稿，更多吸納了物業(yè)管理發(fā)達(dá)的臺(tái)灣、香港等地的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)，重慶商品房買(mǎi)賣(mài)興起不久，物業(yè)管理也處于起步階段。這一稿中部分條款并不能很好地解決重慶物業(yè)管理中的實(shí)際問(wèn)題。

在市人大常委會(huì)會(huì)議審議中，也有一些組成人員明確指出：“定得太細(xì)，章節(jié)太多，結(jié)構(gòu)應(yīng)壓縮”“老百姓不易讀懂，文字表達(dá)方式要再推敲”。

“委托律師起草法規(guī)是一次嘗試，有非常積極的作用，但從經(jīng)驗(yàn)角度、理論角度、實(shí)用角度等方面仍存在不足?！崩铈抡J(rèn)為。

修改條例初稿的重?fù)?dān)自然又落到市人大法制委員會(huì)身上。

考慮到審議意見(jiàn)分歧較大，市人大法制委員會(huì)決定召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)，為各方博弈提供一個(gè)公開(kāi)、公平、公正的平臺(tái)。

這也是重慶召開(kāi)的首個(gè)立法聽(tīng)證會(huì)。

根據(jù)調(diào)研情況，市人大法制委梳理出4個(gè)焦點(diǎn)議題，并登報(bào)征集參會(huì)代表。此外，特意安排60個(gè)“旁聽(tīng)人”名額，并在聽(tīng)證會(huì)前組織他們座談。

2002年8月29日，《重慶市物管條例（草案）》立法聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)。市人大法制委，市政府法制辦，市國(guó)土房管局、物價(jià)局、消委等部門(mén)和單位有關(guān)負(fù)責(zé)人、法律專(zhuān)家等120余人出席聽(tīng)證會(huì)。

24名分別代表業(yè)主方和物管公司的陳述人，相對(duì)而坐，圍繞業(yè)主會(huì)議與業(yè)主委員會(huì)、小區(qū)安全、維修基金、物管收費(fèi)進(jìn)行陳述并展開(kāi)爭(zhēng)論。

“很激烈，也很理智。攻守雙方都遵循裁判約定，充分表達(dá)意見(jiàn)，沒(méi)有人身攻擊，很有氣度?！睍?huì)議主持人尹萬(wàn)邦回憶起當(dāng)時(shí)場(chǎng)景仍感歷歷在目。

市人大常委會(huì)對(duì)聽(tīng)證會(huì)上有益的意見(jiàn)建議進(jìn)行深入研究，充分吸納進(jìn)條例修改稿。

2002年9月25日，在重慶市一屆人大常委會(huì)第四十二次會(huì)議上，經(jīng)過(guò)反復(fù)“磨礪”的《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》終獲通過(guò)。此后實(shí)踐結(jié)果也表明，這是一部操作性強(qiáng)、極具地方特色的“良法”。

市人大法制委在立法委托經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中明確指出，起草物管條例，律師機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出兩大優(yōu)點(diǎn)：法學(xué)理論功底扎實(shí)，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富，熟悉國(guó)家法律體系、社會(huì)矛盾法律關(guān)系，對(duì)法律漏洞之類(lèi)的立法缺陷有敏銳觀察力，作為“外腦”，能彌補(bǔ)立法者相關(guān)知識(shí)不足。其社會(huì)地位超脫，社會(huì)接觸面廣，與部門(mén)沒(méi)有錯(cuò)綜復(fù)雜的瓜葛，起草的法規(guī)稿、提出的修改意見(jiàn)，能夠兼顧各方利益，具有全局意識(shí)。

“雖然，最后表決通的法規(guī)，從結(jié)構(gòu)、內(nèi)容到文字，都有較大改動(dòng)，但這次委托，是立法上的積極探索，利大于弊。”尹萬(wàn)邦認(rèn)為。

《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》的制定在重慶立法史上無(wú)疑具有里程碑意義。多年以后，再回頭審視這部法規(guī)的立法過(guò)程，還能發(fā)現(xiàn)更深層次的內(nèi)容：委托立法、組織召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)、深度參與立法實(shí)踐、大幅修改法規(guī)條文，在重慶市一屆人大追求立法速度的背景下，立法者并未放松對(duì)立法形式的創(chuàng)新，對(duì)立法質(zhì)量的追求，這些信息也讓人們隱約看到人大主導(dǎo)立法先期實(shí)踐的影子。