尹萬邦：高速立法保障直轄后的發(fā)展需要

劉蜀山

重慶地方立法始于1983年，作為計劃單列市擁有“半個立法權(quán)”，至直轄前14年間，市人大常委會制定了64件地方性法規(guī)。直轄后市一屆人大五年多時間里，制定了187件地方性法規(guī)，倍受其他省市人大稱道。時任市人大法制委主任委員尹萬邦認為，這都是“直轄”這一內(nèi)在動力帶來的效果。

加速立法，迅速度過適用地方性法規(guī)的“空檔期”

記者：直轄初期重慶市立法整體狀況如何，立法者面臨的立法困境和最大難題是什么？

尹萬邦：原重慶市是“計劃單列市”，只有制定地方性法規(guī)報四川省人大常委會批準而后實施的權(quán)力，稱為“半個立法權(quán)”。直轄市的設立，使重慶享有了完整的地方立法權(quán)，有權(quán)制定地方性法規(guī)頒布實施，報全國人大常委會備案。

完整的立法權(quán)，對立法者來說無疑是最激動人心的。因為過去制定法規(guī)，四川省人大常委會對重慶市立法中的實際情況了解不一定那么深刻、準確，而且往返費時太久，立法周期拉長。直轄為重慶的立法者帶來了千載難逢的機遇。

因行政體制的變化，其時重慶新的地方性法規(guī)還沒有制定出來，原來適用的四川省和原重慶市地方性法規(guī)又不能用。在全市的經(jīng)濟社會生活中，出現(xiàn)了適用地方性法規(guī)的“空檔”“斷檔”現(xiàn)象。這應該是立法者面臨的最迫在眉睫的難題。

為解決這個問題，重慶市一屆人大一次會議作出《關于四川省和原重慶市的地方性法規(guī)在重慶市適用的決定》，確定繼續(xù)適用的地方性法規(guī)有152件。同時，決定加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，法規(guī)移植和制定并行，并在一段時期內(nèi)采取法規(guī)移植為主的立法形式。

1997年6月至2000年12月，重慶市人大常委會制定地方性法規(guī)140件，其中移植的法規(guī)占88件，新制定的45件，法規(guī)修正案7件。僅市一屆人大常委會第八次會議，就移植地方性法規(guī)33件。

至此，繼續(xù)適用四川省和原重慶市的地方性法規(guī)的過渡期結(jié)束了。2001年1月，重慶市一屆人大五次會議通過《關于四川省和原重慶市地方性法規(guī)在重慶市停止適用的決定》。

至2002年，重慶直轄第五個年頭，市人大及其常委會共審議通過和批準法規(guī)187件，這些法規(guī)涵蓋了全市政治、經(jīng)濟、社會、文化、科教等各個領域，基本適應了直轄后的發(fā)展需要。

對于重慶地方立法來說，高速是創(chuàng)新，移植是創(chuàng)新，都是“直轄”這一內(nèi)在動力帶來的效果。

在堅持法制統(tǒng)一原則下，

加強創(chuàng)新立法、重點立法

記者：眾所周知，重慶市一屆人大立法一個主要特點是速度驚人，但在司法鑒定、物業(yè)管理等領域的立法也因其創(chuàng)制和特色倍受社會各界好評。請問立法者為這些成果的取得都做了哪些工作？

尹萬邦：無可否認，面臨著適用地方性法規(guī)的“空檔”期，重慶市一屆人大的立法任務非常繁重，主要是要及時解決沒有法規(guī)可用的問題。

但是，我們并沒有因此放棄立法質(zhì)量，相反在堅持法制統(tǒng)一原則下，加強創(chuàng)新立法、重點立法，制定了一批質(zhì)量和社會反響、實施效果都比較好的法規(guī)。我認為主要是做好了幾方面的工作。

其一是突出重慶特色，加強創(chuàng)制性立法。在認真領悟國家上位法精神的基礎上，做到地方立法細化、具體化、可操作化。

在實施《中華人民共和國國家賠償法》過程中，市人大常委會制定了《重慶市實施〈中華人民共和國國家賠償法〉辦法》，從行使職權(quán)行為違法性的確認、賠償程序、實施賠償?shù)确矫?，對國家賠償法進行了有針對性的“細化”，使國家賠償制度在我市得到切實貫徹執(zhí)行。

制定《重慶市長江三峽庫區(qū)流域水污染防治條例》，首次以法規(guī)形式在省級行政區(qū)域內(nèi)全面禁止生產(chǎn)和使用超標含磷的洗滌用品，在探索長江流域水資源環(huán)境保護立法上有新的“突破”，可以說是一次極具重慶特色的立法。

制定《重慶市司法鑒定條例》，填補了立法空白。該條例設立的“統(tǒng)一管理、分工負責”的司法鑒定管理體制、市一級司法鑒定費收取的一般規(guī)范等規(guī)定，都是在全國率先的。

上述條例“細化”“突破”“填補空白”都是創(chuàng)制性立法，具有重慶特色。

其二，堅持法制統(tǒng)一的原則，探索制度建設的“微創(chuàng)新”。法律制度的設計，是國家立法的權(quán)力范圍。在具體制度的細節(jié)上，可以在“不抵觸”前提下緊密結(jié)合重慶實際，使地方立法增強可操作性。

國務院關于《長江三峽工程建設移民條例》規(guī)定，在縣一級行政區(qū)域內(nèi)負責三峽工程建設移民工程的主體只能是區(qū)縣人民政府及其移民管理機構(gòu)。但事實上大量移民補償具體工作是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處承擔。《重慶市實施〈長江三峽工程建設移民條例〉辦法》做出符合重慶實際的規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處，承擔區(qū)縣（自治縣）人民政府及其行政部門委托的移民管理工作”。

制定《重慶市實施〈中華人民共和國老年人權(quán)益保障法〉辦法》突破：一是老年法規(guī)定的執(zhí)法主體是各級人民政府，政府主管的行政事務太寬太多，必須落實到一個具體的政府部門。所以，辦法明確規(guī)定“各級人民政府老齡工作部門具體承擔本辦法實施的組織協(xié)調(diào)工作”，并明確了六條職責；二是辦法在老年法規(guī)定的優(yōu)待條款之外，規(guī)定了七十周歲以上老年人持本人身份證或老齡工作機構(gòu)制發(fā)的優(yōu)待證，可以享受免費乘坐城區(qū)公共汽（電）車、免費游覽公園等七項優(yōu)待。辦法頒布后，在本市和外地引起強烈反響，受到好評。

以上關于政府職權(quán)的“委托”、選舉方式的改革、公民權(quán)益的擴大，都涉及法律制度的“微創(chuàng)新”，這是在地方立法上的突破。

其三，改進立法體例，使法規(guī)簡明易懂。

在地方立法過程中，法規(guī)文本逐漸形成固定模式。第一章總綱，第二章、第三章……最后一章是“法律責任”，再后是“附則”。這種模式長處是綱目明確、條款清楚，弱點是大而全，穿靴戴帽，程式化。

有的法規(guī)內(nèi)容比較單一，采用這種體例顯得夸張浪費。針對這個問題，市人大法制委大膽嘗試，改進文本體例，在“法規(guī)名稱”下面有幾條寫幾條，法律規(guī)范明確，具體適用、便于操作。

如，《重慶市授予榮譽市民稱號條例》只有8條；《重慶市體育市場管理條例》有23條等。五年間，“有幾條寫幾條”的法規(guī)有30余件。

時任全國人大常委會委員長李鵬來渝視察，聽到改進立法體例有幾條寫幾條時，贊不絕口，連聲說“這個改進，好、好、好！”

此外，擴大公眾參與，加強民主立法；建立健全立法工作制度，創(chuàng)新立法機制也是本屆立法者在立法實踐中的有益探索。如，建立起立法工作計劃制度、法規(guī)清理制度、法規(guī)三審制度、立法咨詢制度等，為保證高速立法周期的質(zhì)量打下堅實的制度基礎。

實踐證明，加強立法工作必須堅持黨的領導，必須樹立“精品”意識，加強立法隊伍建設，緊密圍繞經(jīng)濟建設這個中心走創(chuàng)新之路，充分發(fā)揮立法的保駕護航和引領推動作用。