不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之辨析

陸婷婷

【摘 要】我國現(xiàn)行立法建立了不動產(chǎn)登記查詢制度，但針對不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之間的關系僅有效力層級較低的國辦公開辦函〔2016〕206號復函予以明確。由于立法不夠明晰，導致司法實踐中各級法院就不動產(chǎn)登記資料查詢是否能通過政府信息公開的方式查詢形成了不同的判決。文章結(jié)合基本概念、立法目的、立法位階與司法實踐4個方面綜合進行探討，以明確不動產(chǎn)登記資料不能通過政府信息公開的方式進行查詢。

【關鍵詞】不動產(chǎn)登記查詢；不動產(chǎn)登記資料；不動產(chǎn)登記簿；政府信息公開

【中圖分類號】D923.2 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）09-0069-04

不動產(chǎn)變動之公示原則的核心在于需將不動產(chǎn)的權屬變動通過一定的方式對世公開，使第三人知曉不動產(chǎn)權屬變動。對于不動產(chǎn)來說，其最典型之公示方式即為登記。不動產(chǎn)之設立、轉(zhuǎn)移與消滅，均以不動產(chǎn)登記為生效要件，不動產(chǎn)登記簿是不動產(chǎn)登記之物質(zhì)載體。但如若將不動產(chǎn)登記簿時刻封存，使外界不能夠知曉不動產(chǎn)登記資料的信息，將會違背公示原則。因此，設置相應的不動產(chǎn)登記查詢制度十分重要。自政府信息公開條例頒布實施以來，各級國土資源部門接收到了許多信息公開的申請，但關于不動產(chǎn)登記資料能否通過政府信息公開的方式查詢，不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之間的關系，一直是理論界與實務界討論的熱點問題之一。

1 立法現(xiàn)狀

為了更好地完善不動產(chǎn)登記制度，回應建設統(tǒng)一信息查詢的要求，我國在不動產(chǎn)登記查詢方面已出臺了系列相關立法。在法律層面，2007年頒布的《物權法》第18條規(guī)定確立了權利人、利害關系人之登記資料查詢權。但對何為權利人與利害關系人，登記資料之定義、查詢方式與查詢程序都沒有做出明確規(guī)定。在行政法規(guī)層面，2015年施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》（簡稱暫行條例）第四章登記信息共享與保護中第27條規(guī)定了權利人、利害關系人及有關國家機關為登記資料查詢的主體，第28條規(guī)定了查詢?nèi)藢Φ怯涃Y料不得濫用之限制。但遺憾的是，暫行條例仍未就何為權利人與利害關系人，登記資料之定義、查詢方式與查詢程序做出進一步的解釋。在部門規(guī)章層面，2016年實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》（簡稱實施細則）第94條對不動產(chǎn)登記資料做出了界定；設立專章不動產(chǎn)登記資料的查詢、保護與利用，其中第97條規(guī)定了不動產(chǎn)登記資料依法查詢之原則，對權利人、利害關系人及有關國家機關做出了進一步的解釋；第98～102條規(guī)定了查詢的方式與查詢的程序；并在第七章法律責任中明確了登記機構(gòu)工作人員與當事人違反法律、法規(guī)查詢、復制登記資料的刑事責任。在解釋批復層面，2016年國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室作出國辦公開辦函〔2016〕206號復函，回函明確不動產(chǎn)登記資料查詢屬于特定行政管理領域的業(yè)務查詢事項，其法律依據(jù)、辦理程序、法律后果等與《政府信息公開條例》所調(diào)整的政府信息公開行為存在根本性差別。當事人依據(jù)《政府信息公開條例》申請這類業(yè)務查詢的，告知其依據(jù)相應的法律法規(guī)規(guī)定辦理。復函是我國立法上首次明確了不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之間的關系，但復函僅為政府規(guī)范性文件，效力層級較低，在復函做出后針對不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開之間關系的爭論和探討仍在繼續(xù)。

2 司法實踐

關于不動產(chǎn)登記資料能否通過政府信息公開的方式查詢，在司法實踐中形成了大量的判決。筆者通過在裁判文書網(wǎng)上針對不動產(chǎn)登記資料和政府信息進行聯(lián)合檢索，將搜索得出的判決根據(jù)不同的時間進行梳理和分析，以期在司法實踐角度對該問題進行探討。

（1）國辦公開辦函〔2016〕206號答復出臺之前，各級法院對于不動產(chǎn)登記資料能否通過政府信息公開的方式查詢產(chǎn)生了不同的判決，其中大部分的法院判決認為不動產(chǎn)登記資料不同于一般的政府信息公開，不動產(chǎn)登記資料不應當通過政府信息公開的方式查詢；但與此同時，仍有少部分法院判決的認同不動產(chǎn)登記資料能夠通過政府信息公開的方式查詢。各級法院的判決情況如下：？譹？訛在支持不動產(chǎn)登記資料可以通過政府信息公開的方式查詢的法院判決中，判決理由也不盡相同：有的法院明確不動產(chǎn)登記資料的查詢應當適用政府信息公開條例，認為只有在土地登記資料公開查詢辦法與政府信息公開條例的規(guī)定不沖突的情況下才可適用土地登記資料公開查詢辦法①；有的法院從不動產(chǎn)登記資料的性質(zhì)出發(fā)認為，不動產(chǎn)登記資料應認定為政府信息，而在現(xiàn)行的法律法規(guī)也未對房屋登記資料的查詢有特別規(guī)定，因此應當適用政府信息公開條例②。？譺？訛在支持不動產(chǎn)登記資料不應通過政府信息公開的方式查詢的法院判決中，有的法院認為不動產(chǎn)登記暫行條例與實施細則中所規(guī)定的不動產(chǎn)登記資料和查詢主體的范圍、查詢方式與政府信息公開條例第二十條之規(guī)定的政府信息公開申請人范圍、申請方式具有重大區(qū)別，且不動產(chǎn)暫行條例設定了保密義務，因此不動產(chǎn)登記資料不能根據(jù)政府信息公開條例的規(guī)定進行查詢；有的法院認為，不動產(chǎn)登記資料雖然屬于政府信息的范疇，但是法律、法規(guī)已對不動產(chǎn)登記資料的查詢、復制另有規(guī)定，行政機關應告知當事人通過不動產(chǎn)登記資料查詢的規(guī)定辦理③。

（2）國辦公開辦函〔2016〕206號答復之后，幾乎所有的法院判決都認同不動產(chǎn)登記資料的獲取不能通過政府信息公開的方式查詢的觀點。其中，部分法院在判決中直接引用國辦公開辦函〔2016〕206號答復，最高人民法院的判決理由認為，政府信息公開條例第十七條規(guī)定了法律、法規(guī)對政府信息公開權限另有規(guī)定的應當從其規(guī)定，再審申請人向政府申請公開的信息于不動產(chǎn)登記信息。因不動產(chǎn)登記信息涉及特定的權利人或利害關系人，為平衡個人隱私與公眾知情權，所以國家在物權法、暫行條例與實施細則中均有專章對不動產(chǎn)登記信息查詢做出了專門規(guī)定。因此，當當事人申請不動產(chǎn)資料查詢時，行政機關應當根據(jù)不動產(chǎn)登記資料查詢方面的特別規(guī)定辦理。同時，因為國辦公開辦函〔2016〕206號答復已明確不動產(chǎn)登記資料查詢屬于特定行政管理領域的業(yè)務查詢事項，與政府信息公開行為存在根本差異，所以再審被申請人以再審申請人申請公開的信息不屬于其公開范圍答復再審申請人并無不當④。

3 不動產(chǎn)登記資料不應當通過政府信息公開的方式查詢

通過上述對不動產(chǎn)登記查詢制度與政府信息公開制度的相關立法與司法實踐之梳理與探析，筆者認為，不動產(chǎn)登記資料是否應當通過政府信息公開的方式進行查詢不能簡單判斷，而應結(jié)合基本概念、立法目的、立法位階與司法實踐這幾個方面綜合進行探討辨析。

3.1 基本概念的角度

3.1.1 不動產(chǎn)登記資料之性質(zhì)

在對不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開的基礎理論辨析中，應當先明確不動產(chǎn)登記資料之性質(zhì)，即我們通常所討論的不動產(chǎn)登記資料是否屬于政府信息。

參照政府信息公開條例第2條⑤的規(guī)定，政府信息的制作主體應為行政機關，內(nèi)容方面應符合在履行職責過程中制作或者獲取的信息的規(guī)定，形式上應符合以一定形式記錄或者保存的信息的規(guī)定。而不動產(chǎn)登記資料的定義已在實施細則第94條中明確規(guī)定，包括不動產(chǎn)登記結(jié)果與不動產(chǎn)原始資料2種類型。不動產(chǎn)登記結(jié)果以不動產(chǎn)登記簿為典型，不動產(chǎn)原始資料以不動產(chǎn)登記申請書、身份材料等相關材料為典型，均符合政府信息中的主體、內(nèi)容與形式要件。因此，不動產(chǎn)登記資料在性質(zhì)上應屬于政府信息。但能否認為不動產(chǎn)登記資料屬于政府信息，就應該采取信息公開的方式查詢呢？筆者認為，即使不動產(chǎn)登記資料在性質(zhì)上屬于政府信息，仍不應采取信息公開的方式查詢。無論不動產(chǎn)登記資料屬于行政機關主動公開的信息還是申請公開的信息，都應屬于特殊類別的政府信息，應當區(qū)別于一般的政府信息，適用不動產(chǎn)登記暫行條例與實施細則的規(guī)定進行查詢。而且，政府信息公開條例也并非將所有的政府信息均納入其調(diào)整范圍之內(nèi)，政府信息公開條例第17條中明確規(guī)定其他法律、法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定⑥。這實際上是政府信息公開條例為特殊類別的政府信息通過其他途徑獲取所開的一個口子，在暫行條例及實施細則出臺之前，尚且可說未有相應位階的法律、法規(guī)對不動產(chǎn)登記資料的查詢有所規(guī)定，但在暫行條例及實施細則施行之后，在已有相應法律、法規(guī)對不動產(chǎn)登記資料進行特別規(guī)制的情況下，應當從其規(guī)定。

3.1.2 知情權與查詢權之辨析

體現(xiàn)于政府信息公開條例之中的知情權，是指除了特定不公開的信息外，通過行政機關主動公開或者依申請公開的方式，公民、法人及其他組織依照一定程序獲取政府信息的權利。知情權的本質(zhì)是一種兼具民事與公法性質(zhì)的權利，其主體是全體公民、法人或者其他組織。在知情權的限制方面，現(xiàn)行的政府信息公開條例規(guī)定除了特定涉密、危及安全與不利穩(wěn)定的信息之外，列舉了可以公開的信息范圍。在依申請公開的信息中，公民、法人、其他組織就特殊需要即可提出政府信息公開申請，因3項特殊需要的規(guī)定模糊寬泛，多數(shù)部門在實踐中對此基本不設限制。征求意見稿中更是將以公開為常態(tài)，不公開為例外明確寫入總則，針對國家安全、公共安全及社會穩(wěn)定這3個方面詳細列舉不公開的政府信息，規(guī)定除此以外的政府信息應公開。同時，取消依申請公開的門檻，不再以“三需要”為申請公開的條件。因此，體現(xiàn)于政府信息公開條例中的知情權限制相對較少，而征求意見稿的修改更是體現(xiàn)出進一步減少知情權限制的趨勢。

而在物權法、不動產(chǎn)登記暫行條例與實施細則中所體現(xiàn)的查詢權，是指當行使查詢權的主體為國家機關時，查詢權是國家機關行使職權的需要，所體現(xiàn)的更多為一種具有公法屬性的權利；當行使主體為權利人與利害關系人時，查詢權大多數(shù)時候是為了滿足權利人與利害關系人從事民事行為所需，此時的查詢權則更多地體現(xiàn)為一種民事權利。為了保證依法行使查詢權，物權法、不動產(chǎn)登記暫行條例與實施細則確立了有限查詢原則，在查詢權的主體的范圍方面，不動產(chǎn)登記資料查詢的主體被限制為權利人、利害關系人與特定國家機關?？腕w方面限制為不動產(chǎn)登記結(jié)果與不動產(chǎn)原始資料2類的不動產(chǎn)登記資料。同時，實施細則還對查詢的時限、場所等做出了限制。由此可見，查詢權與知情權其實是2種不同的權利，兩者的定義、保護對象及對權利的限制程度皆不相同。

3.2 立法目的的角度

首先，從立法目的的角度來看，政府信息公開條例的出臺主要是為了保障公民、法人及其他組織的知情權，行政機關與相對人之間，行政機關勢必是處于強勢地位，由行政機關在履行職權過程中所搜集、整理、記錄的信息，如果沒有相應制度規(guī)定公開，相對人一般難以接觸。而政府信息公開條例的出臺，極大地改善了這種不同主體之間所形成的信息不對稱的情形。其次，現(xiàn)代民主政治要求公民充分而有效地參與政治，而公民為了維護自身利益，也會產(chǎn)生參與政治的需要。因此，制度的設計應充分考慮公民的政治參與需求，設置相應的途徑讓公民合法參與政治。政府信息公開條例的出臺正是這一制度設計的體現(xiàn)。最后，中辦國辦印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》中明確指出公開、透明是法治政府的基本特征。除了特定的不公開信息之外，其余的信息應依據(jù)政府信息公開條例之規(guī)定公開。政府信息公開有利于權力的監(jiān)督，以減少權力尋租的可能。

而暫行條例及實施細則中所設置不動產(chǎn)登記資料的查詢的設置主要是為了保障不動產(chǎn)權利人與利害關系人之合法權益，也是維護不動產(chǎn)市場秩序和交易安全之必然要求。權利歸屬之明晰，是不動產(chǎn)物盡其用的重要前提。不動產(chǎn)權利人對于其所有的不動產(chǎn)，享有占有、使用、收益和處分的權利。不動產(chǎn)登記所具有的對抗效力又使得不動產(chǎn)登記資料的查詢與復制必不可少，不動產(chǎn)權利人在行使以上權利時，在一些情況下可能會涉及不動產(chǎn)的登記狀況之確認。而與之相關的不動產(chǎn)交易當事人，出于種種考慮，也需要對不動產(chǎn)的登記狀況之確認。只有享有查詢權，才能對不動產(chǎn)登記資料進行查詢，尤其是不動產(chǎn)登記簿之查詢，而登記簿記載具有的公信力，決定了不動產(chǎn)的交易變動。同時，權利歸屬之明晰也影響著不動產(chǎn)市場秩序的穩(wěn)定與交易安全，權利權屬不明晰，交易信息不對稱，就可能導致交易的不安全，沒有交易安全，也就談不上交易秩序之穩(wěn)定。

可以看出，政府信息公開條例與暫行條例及實施細則所設置的不動產(chǎn)登記查詢制度的目的并不相同，各有側(cè)重。

3.3 立法位階的角度

政府信息公開條例與暫行條例同為行政法規(guī)，位于同一位階。同時，《物權法》屬于由全國人大常委會制定和修改的法律，在法律位階上屬于政府信息公開條例之上位法。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法，上位法優(yōu)于下位法之法理，不動產(chǎn)登記資料之查詢應為物權法、不動產(chǎn)登記暫行條例及其實施細則之調(diào)整范圍，查詢?nèi)藨鶕?jù)上述法律法規(guī)之具體規(guī)定申請不動產(chǎn)登記資料之查詢。

3.4 司法實踐的角度

如上文所述，以國辦公開辦函〔2016〕206號答復的出臺時間為界點，針對不動產(chǎn)登記資料是否可由政府信息公開方式獲取這一爭議點，法院形成了不同的判例觀點。筆者認為，法院判決觀點的變化趨勢可作為不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開辨析的參考依據(jù)之一。顯然，2016年年底至今，盡管國辦公開辦函〔2016〕206號答復法律位階較低，有的法院并未直接援引該答復，但幾乎所有的法院都支持了不動產(chǎn)登記資料不應由信息公開的途徑查詢的觀點，由此我們可以看出，司法實踐中已呈現(xiàn)出以不動產(chǎn)資料不應通過信息公開的途徑查詢?yōu)橹髁鞯内厔荨?/p>

綜上所述，筆者認為，不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開是2種不同的制度，查詢?nèi)藨鶕?jù)物權法、暫行條例及其實施細則的規(guī)定查詢不動產(chǎn)登記資料。為保障不動產(chǎn)登記查詢制度的健康發(fā)展，減少不動產(chǎn)登記查詢與政府信息公開制度之混淆，筆者建議，相關立法機關或者司法解釋機關應對不動產(chǎn)登記信息查詢之適用做出明確，或者在政府信息公開條例的修改中對此明確規(guī)定。

注 釋

①（2015）玉中行終字第71號梁惠廷與北流市國土資源局資源行政管理——土地行政管理二審行政判決書。

②（2015）大行初字第130號孫龍祥與北京市大興區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設委員會信息公開一審行政判決書。

③（2016）滬03行終32號曹仁慶與上海市規(guī)劃和國土資源管理局、上海市人民政府行政其他二審行政判決書。

④（2017）最高法行申1169號張運福、劉子榮等與開封市人民政府再審行政裁定書。

⑤《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條：本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行行政職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

⑥《中華人民共和國政府信息公開條例》第十七條：行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

參 考 文 獻

[1]高圣平.政府信息公開視角下的不動產(chǎn)登記查詢規(guī)則[J].法學，2015（1）.

[2]胡卉明.登記查詢與政府信息公開[J].中國不動產(chǎn)，2015（12）.

[3]楊建成.政府信息公開制度與我國的實踐[J].中共中央黨校學報，2012（8）.

[4]李顯東.不動產(chǎn)登記暫行條例及實施細則法律適用問答[M].北京：法律出版社，2016.

[責任編輯：陳澤琦]