我國(guó)環(huán)境稅開征原理與框架設(shè)計(jì)研究

李意茹

摘 要：生態(tài)文明建設(shè)是黨的十八大提出的“五位一體”總體布局中的重要一環(huán)，稅收作為政府干預(yù)市場(chǎng)的重要手段，在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。開征環(huán)境稅是促進(jìn)我國(guó)節(jié)能減排和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效手段之一，因此，結(jié)合我國(guó)的稅制現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)環(huán)境稅制模式采用獨(dú)立型環(huán)境稅、融入型環(huán)境稅或環(huán)境稅費(fèi)并存型等方案的探討，具有重大意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅；征稅原理；框架設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）29-0001-02

對(duì)于目前的中國(guó)來說，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)繁重，環(huán)境保護(hù)方面面臨巨大的國(guó)際壓力，可謂內(nèi)憂外患。黨的十八屆五中全會(huì)將加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)明確作為“十三五”規(guī)劃的重要目標(biāo)之一，“綠色”將成為未來五年的熱詞。開征環(huán)境稅是促進(jìn)我國(guó)節(jié)能減排和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效手段之一，環(huán)境稅也將在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

一、我國(guó)環(huán)境稅的開征原理

學(xué)者李蘭（2009）通過實(shí)證研究證明了環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線假說中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境質(zhì)量依存關(guān)系的存在性和合理性。假說認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)初期，隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)必然會(huì)帶來環(huán)境質(zhì)量的惡化，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到一定程度，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又會(huì)引起環(huán)境污染的改善，而這一轉(zhuǎn)折不會(huì)自動(dòng)出現(xiàn)。改善環(huán)境現(xiàn)狀需要國(guó)家政府采取相應(yīng)的政策手段，主動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，干預(yù)手段主要是政府直接管制、污染權(quán)交易制度、法律手段和環(huán)境稅收等，其中環(huán)境稅被認(rèn)為是最有效的間接環(huán)境治理工具。

圖1中，縱軸C為成本，橫軸Q為產(chǎn)量，MB為邊際效益曲線，PMC為邊際私人成本曲線，SMC為邊際社會(huì)成本曲線，T為環(huán)境稅率。

環(huán)境稅最早出現(xiàn)在20世紀(jì)20年代英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Arthur C.Pigou）的外部性研究理論。庇古認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制無法對(duì)生態(tài)破環(huán)和環(huán)境污染這種負(fù)外部性發(fā)揮作用，需要政府通過征稅或者激勵(lì)的方式進(jìn)行干預(yù)，從而將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的環(huán)境成本內(nèi)部化。我們通過一個(gè)簡(jiǎn)單的分析來說明環(huán)境稅將環(huán)境成本內(nèi)部化的過程。

生態(tài)破壞和環(huán)境污染的外部性，導(dǎo)致邊際社會(huì)成本高于邊際私人成本，即SMC曲線的斜率大于PMC曲線。從圖1中可以看出，在不開征環(huán)境稅的情況下，企業(yè)的最佳生產(chǎn)水平是B點(diǎn)的Q2，即PMC=MB時(shí)的產(chǎn)量，AC是由社會(huì)承擔(dān)的外部成本。在征收環(huán)境稅的情況下，PMC曲線上移，當(dāng)上移距離T=AC時(shí)，征稅幅度剛好使企業(yè)的外部成本內(nèi)部化。此時(shí)，PMC+T=MB，企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，企業(yè)會(huì)選擇產(chǎn)量為A點(diǎn)對(duì)應(yīng)的Q1，同時(shí)，企業(yè)減少了產(chǎn)量（Q2-Q1）所對(duì)應(yīng)的污染排放量。所以，理論上通過征收環(huán)境稅可以使環(huán)境成本內(nèi)部化，使私人邊際成本與社會(huì)邊際成本一致，從而有效解決環(huán)境問題。

二、我國(guó)環(huán)境稅收制度框架設(shè)計(jì)

我國(guó)目前還沒有建立環(huán)境稅收制度，一是稅制改革程序復(fù)雜，二是環(huán)境稅獨(dú)立出來需要與其他稅種梳理關(guān)系，三是環(huán)境稅征收技術(shù)性強(qiáng)，征收管理的具體操作還需研究。結(jié)合我國(guó)稅制現(xiàn)狀及環(huán)境稅的發(fā)展前景，環(huán)境稅通常有三種方案：獨(dú)立環(huán)境稅、融入環(huán)境稅和環(huán)境稅費(fèi)并存。鑒于我國(guó)目前的生態(tài)文明建設(shè)需求及我國(guó)稅制現(xiàn)狀，這三種方案相互組合或?yàn)樽罴堰x擇。

（一）獨(dú)立環(huán)境稅方案

1.直接污染稅。直接污染稅是最符合環(huán)境稅理論原理的稅種，因其征稅原則是污染者付費(fèi)，計(jì)稅依據(jù)是污染物排放量。該稅收入應(yīng)隨著時(shí)間的推移不斷下降，否則這種環(huán)境稅就起不到刺激作用。主要可以設(shè)置以下三個(gè)稅種。

（1）大氣污染稅。大氣污染稅的征稅對(duì)象是在我國(guó)境內(nèi)向空氣中排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等有害氣體的行為。大氣污染主要由于煤炭和燃油在燃燒過程中產(chǎn)生的。對(duì)能夠監(jiān)測(cè)到數(shù)據(jù)的大污染排放源，應(yīng)按照實(shí)際排放量征稅。大氣污染稅的稅率應(yīng)不低于現(xiàn)行排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可由環(huán)境監(jiān)察部門代為征收。對(duì)于納入到大氣污染稅中征稅范圍，應(yīng)取消相應(yīng)的排污費(fèi)收費(fèi)，避免重復(fù)收費(fèi)。

（2）水污染稅。水污染稅的征稅對(duì)象是在我國(guó)境內(nèi)排放污水的行為。納稅人為向周圍環(huán)境中排放污水廢水的企業(yè)和城鎮(zhèn)居民。對(duì)于企業(yè)排放的污水，以實(shí)際排放量為計(jì)稅依據(jù)從量定額征收；對(duì)于城鎮(zhèn)居民排放的生活廢水，以家庭用水量為計(jì)稅依據(jù)從量定額征收。企業(yè)排放的污水，根據(jù)其排放廢水中所含污染物的成分、濃度制定差額累進(jìn)稅率。水污染稅稅率的制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于現(xiàn)有的水污染費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，開征水污染稅后應(yīng)取消相應(yīng)的水污染費(fèi)。

（3）固體廢物稅。固體廢物稅的征稅對(duì)象為在我國(guó)境內(nèi)排放固體廢物的行為。納稅人主要為在我國(guó)境內(nèi)排放各種工業(yè)固體廢物的單位，計(jì)稅依據(jù)為工業(yè)固體廢物的排放量，稅率以處理工業(yè)固體廢物的成本和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定。

2.污染產(chǎn)品稅。污染產(chǎn)品稅與直接污染稅都是一種基于刺激的環(huán)境稅，但其征收原則是使用者付費(fèi)。征稅對(duì)象是潛在的污染品，主要有能源燃料、電池、化肥農(nóng)藥、臭氧損耗物、一次性餐具、家用辦公電器等?？稍O(shè)置以下兩種稅種。

（1）煤炭燃油稅。煤炭燃油稅的納稅人為所有使用煤炭燃油燃料的的企業(yè)、單位和個(gè)人。以煤炭為燃料的，企業(yè)以實(shí)際耗用量為計(jì)稅依據(jù)，個(gè)人以實(shí)際購(gòu)買量為計(jì)稅依據(jù)；燃油以納稅人的實(shí)際購(gòu)買量為計(jì)稅依據(jù)。稅率依據(jù)單位煤炭和燃油對(duì)應(yīng)的污染氣體排放量，參照排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定，由燃料銷售部門代收代繳。對(duì)于可監(jiān)測(cè)排污數(shù)據(jù)的大污染源，為避免重復(fù)征稅，可免征煤炭燃油稅。

（2）特種產(chǎn)品污染稅。征稅對(duì)象為對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染的產(chǎn)品或消費(fèi)品，包括電池、臭氧損耗物質(zhì)、家用辦公電器、包裝材料、一次性方便餐具和化肥農(nóng)藥等。納稅人為這些產(chǎn)品的使用者和消費(fèi)者。計(jì)稅依據(jù)為產(chǎn)品價(jià)格，由產(chǎn)品銷售部門代收代繳特種產(chǎn)品污染稅。稅率需要根據(jù)各類產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的污染程度具體制定。

污染產(chǎn)品稅，可以對(duì)企業(yè)和國(guó)民起到調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)人們走向更加清潔環(huán)保的消費(fèi)之路，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

3.生態(tài)保護(hù)稅。生態(tài)保護(hù)稅的征稅原則是破壞者付費(fèi)。征稅對(duì)象為礦產(chǎn)資源開采和自然保護(hù)區(qū)開發(fā)使用的行為。納稅人為礦產(chǎn)資源開發(fā)單位和個(gè)人，自然保護(hù)區(qū)的消費(fèi)者。礦產(chǎn)資源開采以資源品目和開采量為計(jì)稅依據(jù)；生態(tài)自然保護(hù)區(qū)以景區(qū)實(shí)際游覽流量為計(jì)稅依據(jù)，按人次定額征收，由景區(qū)代收代繳。礦產(chǎn)資源開采的稅率各稅目應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一。

（二）融入環(huán)境稅方案

融入稅方案是指在現(xiàn)有稅種的基礎(chǔ)上，通過改革和完善部分稅種，與環(huán)境收費(fèi)制度共同作用，同樣能達(dá)到提高企業(yè)和消費(fèi)者環(huán)保意識(shí)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。目前，我國(guó)的稅制中已在多個(gè)稅種體現(xiàn)了環(huán)境稅的作用。

1.增值稅。現(xiàn)行增值稅已經(jīng)對(duì)節(jié)能減排、資源綜合利用等項(xiàng)目實(shí)施免征或即征即退、先征后退等優(yōu)惠政策，可通過擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策范圍，加強(qiáng)其環(huán)境稅作用，如對(duì)于企業(yè)購(gòu)置的治污設(shè)備和節(jié)能設(shè)備可以考慮加計(jì)扣除進(jìn)項(xiàng)稅額；對(duì)于高污染高能耗的企業(yè)，在其他優(yōu)惠項(xiàng)目中加以限制，不予或少予減免優(yōu)惠。

2.消費(fèi)稅?，F(xiàn)行消費(fèi)稅覆蓋范圍小，可將易造成環(huán)境污染和資源消耗量大的消費(fèi)品納入征稅范圍。對(duì)于使用“綠色”能源的汽車予以免征消費(fèi)稅；對(duì)造成白色污染的產(chǎn)品如一次性餐飲容器、塑料袋等納入消費(fèi)稅征稅費(fèi)范圍；對(duì)不可再生能源如煤炭、石油等征收能源消費(fèi)稅，同時(shí)對(duì)于清潔煤等環(huán)保能源免征消費(fèi)稅。

3.資源稅。就實(shí)際運(yùn)行情況來看，就減少污染而言，在資源開采環(huán)節(jié)征收的資源稅卻不如在消費(fèi)環(huán)境征收的消費(fèi)稅效果明顯，因?yàn)橄M(fèi)者的商品選擇影響企業(yè)的生產(chǎn)決策。因此，資源稅應(yīng)將重心傾斜在環(huán)境資源保護(hù)和合理開發(fā)利用上，應(yīng)考慮將水資源、草原資源和森林資源等納入到征稅范圍中，以實(shí)現(xiàn)對(duì)全部資源的保護(hù)。2016年7月，我國(guó)已經(jīng)在河北省試點(diǎn)水資源稅的實(shí)行，水資源稅是針對(duì)地表水和地下水的使用為征稅對(duì)象。

4.車船稅。在現(xiàn)行的對(duì)不同排氣量的小汽車實(shí)行差別稅率的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)安裝尾氣凈化裝置的同排量汽車予以稅收減免優(yōu)惠。

5.其他稅種?？赏ㄟ^關(guān)稅，控制污染性產(chǎn)品和技術(shù)和鼓勵(lì)環(huán)保技術(shù)進(jìn)口；擴(kuò)大城市維護(hù)建設(shè)稅的征稅范圍，將其作為獨(dú)立稅種，擁有獨(dú)立稅基，將提高收入部分專項(xiàng)用于環(huán)境保護(hù)；將濕地和農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地納入耕地占用稅的征稅范圍等。

（三）環(huán)境稅費(fèi)并存方案

環(huán)境稅與環(huán)境收費(fèi)都是通過改變成本價(jià)格來刺激污染者對(duì)其生產(chǎn)和消費(fèi)行為做出改變。根據(jù)我國(guó)目前的環(huán)境收費(fèi)制度，獨(dú)立環(huán)境稅方案與其有諸多重復(fù)之處，但我國(guó)的環(huán)境收費(fèi)制度，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和征收率偏低，環(huán)境收費(fèi)遠(yuǎn)低于平均邊際治理成本，這就為引進(jìn)環(huán)境稅提供了機(jī)會(huì)，稅費(fèi)并行以提供更強(qiáng)的刺激力度。環(huán)境稅政策的制定，需要考慮兩者并行的協(xié)調(diào)問題。具體來說，就是各種項(xiàng)目上環(huán)境稅費(fèi)形式上的選擇。理論上，征收對(duì)象穩(wěn)定且征收比較容易的，可以選擇環(huán)境稅的方式，如果征收對(duì)象不穩(wěn)定，征收較難的就采用收取環(huán)境費(fèi)的方式。

我國(guó)目前的環(huán)境收費(fèi)制度中，有幾個(gè)大的收費(fèi)項(xiàng)目有轉(zhuǎn)為環(huán)境稅的可能，如二氧化硫、氮氧化物、水資源費(fèi)；同時(shí)可以引進(jìn)新的環(huán)境稅，如碳稅、生態(tài)稅。從國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，硫稅、氮稅、碳稅等采取差別稅率的刺激效果更高；而污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)等數(shù)額較小的費(fèi)用可以繼續(xù)保留收費(fèi)形式。

環(huán)境收費(fèi)和環(huán)境稅并存將在我國(guó)長(zhǎng)期存在，稅費(fèi)形式上的選擇，在立法、規(guī)范收入和預(yù)算管理上都要重點(diǎn)考慮。稅費(fèi)形式的選擇以法律的方式確定下來，可以減少征收的阻力，減少亂收費(fèi)的狀況出現(xiàn)。環(huán)境稅費(fèi)并存的條件下，提高征收標(biāo)準(zhǔn)，稅費(fèi)合計(jì)收入應(yīng)不低于邊際社會(huì)成本曲線與邊際收益曲線交點(diǎn)處的環(huán)境治理成本，考慮到企業(yè)的承受能力和可接受性，征收標(biāo)準(zhǔn)不宜過高。

三、開征環(huán)境稅應(yīng)注意的相關(guān)問題

（一）采取循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的戰(zhàn)略

環(huán)境稅收制度的建立應(yīng)首先減少甚至取消不利于環(huán)境保護(hù)的優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，其次應(yīng)在現(xiàn)有的環(huán)境稅費(fèi)并存的條件下，通過對(duì)增值稅、消費(fèi)稅、資源稅和其他稅種的環(huán)?；母铮瑢?duì)現(xiàn)有稅制綠色化，最后引進(jìn)獨(dú)立環(huán)境稅方案。在實(shí)施的過程中，要注意獨(dú)立環(huán)境稅和現(xiàn)行稅種、環(huán)境收費(fèi)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

（二）保持總體稅負(fù)平衡

如果增加環(huán)境稅目或提高環(huán)境稅征收標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)沒有對(duì)其他稅種的稅負(fù)調(diào)減，那么勢(shì)必會(huì)造成總體稅負(fù)水平的上升。宏觀稅負(fù)的增加會(huì)導(dǎo)致社會(huì)儲(chǔ)蓄減少，企業(yè)和個(gè)人的消費(fèi)水平降低會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。因此，在開征環(huán)境稅的同時(shí)，可以考慮降低其他稅負(fù)比如，對(duì)生產(chǎn)和使用環(huán)保產(chǎn)品的企業(yè)在增值稅、企業(yè)所得稅上給予一定的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)通過技術(shù)革新、使用替代能源等方式轉(zhuǎn)變企業(yè)生產(chǎn)模式；提高個(gè)稅起征點(diǎn)，以提高居民的可支配收入來彌補(bǔ)其承擔(dān)的環(huán)境稅負(fù)擔(dān)等。

（三）加強(qiáng)環(huán)境稅的公眾宣傳

開征環(huán)境稅能夠帶來一定的財(cái)政收入，但其根本目的是為了保護(hù)環(huán)境。只有得到公眾的支持，環(huán)境稅的開征作為一項(xiàng)全新的項(xiàng)目才能順利開展下去。可以通過媒體、稅企交流等方式，向公眾宣傳開征環(huán)境稅的意義、作用和必要性，同時(shí)要將因環(huán)境稅開征而制定的其他稅種的優(yōu)惠政策宣傳到位，在提高公眾的環(huán)保意識(shí)的同時(shí)更容易接受環(huán)境稅的開征。

（四）建立?？顚Ｓ玫馁Y金使用機(jī)制

目前，對(duì)于環(huán)境稅的征收均以環(huán)境治理成本為線制定標(biāo)準(zhǔn)，為了避免地方政府將環(huán)境稅費(fèi)收入轉(zhuǎn)移到其他轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)中而引起公眾對(duì)環(huán)境稅開征的抵觸，建議環(huán)境稅費(fèi)收入?？顚Ｓ茫瑢①Y金用于環(huán)境治理和提高能效、再生能源研究等技術(shù)領(lǐng)域。

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