中國公共信用體系構建策略（下）

章政

中國公共信用體系構建策略（下）

章政

北京大學經(jīng)濟學院教授、博導；中國信用研究中心主任；教育部哲學社會科學信用建設重大攻關項目首席專家；國家發(fā)改委、中國人民銀行《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014～2020）》實施情況中期評估專家組組長；國務院特殊津貼專家。

公共信用體系的建設原則

公共信用是在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務的提供過程中產(chǎn)生的，絕大部分公共信用是由政府部門提供。由于政府是公共產(chǎn)品或公共服務的主要提供者，公共信用范疇是指包括政府在內的所有社會主體在公共活動中產(chǎn)生的各種信息記錄。在信息社會的語境中，公共信用體系表現(xiàn)為以公共信息形式存在的社會信用關系的總和。例如政務信息、企業(yè)工商信息、失信被執(zhí)行人信息等等。與市場信用和私人信用相比，公共信用體系建設應遵循以下原則：

第一、公共信用屬于特殊的公共物品。與有形的公共產(chǎn)品或服務不同，公共信用是一種特殊的公共物品，主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，公共信用的生產(chǎn)不是直接進行的，是伴隨著其他公共產(chǎn)品的提供過程間接產(chǎn)生的；第二，與其他公共品相比，公共信用是與每個具體的社會個體發(fā)生直接聯(lián)系的公共物品，公共信用信息既包括社會整體的宏觀信用信息，又包括所有個體的微觀信用信息。因此，公共信用信息應納入公共資源范疇進行統(tǒng)一管理服務。

第二、公共信用信息具有公開性特征。按照不同的主體劃分，公共信用包括政府公共信用、自然人公共信用、法人公共信用和其他社會組織公共信用。與市場信用和私人信用信息相比，公共信用信息是在公共產(chǎn)品或服務的提供過程中產(chǎn)生的信息，這些信用信息屬于社會主體的公共行為信息，除了個別特殊性質的信用信息可能涉及主體隱私外，絕大部分公共信用信息應在一定社會范圍內公開共享。在實際工作中，公共信用信息的公開范圍有在一定條件下逐步擴大的趨勢。

第三、公共信用信息具有完整性特征。公共信用信息是以統(tǒng)一的社會信用代碼為識別標識，將分散在不同公共部門下的主體信息統(tǒng)一歸集為有機整體，因此，某一公共部門所產(chǎn)生存儲的信息只是公共信用的部分片段，所有部門信息的完整組合才是公共信用信息的一個整體。國家的公共部門應以開放、共享的理念，順應公共信用的客觀規(guī)律，改變由于部門、地區(qū)分割導致的信用信息孤島現(xiàn)象，還原公共信用的完整性全貌。

第四、公共信用原始數(shù)據(jù)具有再生產(chǎn)性。公共信用作為一種特殊的公共產(chǎn)品被提供，公共信用信息數(shù)據(jù)因可進行加工應用而具有再生產(chǎn)性。公共信用信息作為大數(shù)據(jù)時代中重要的高質量數(shù)據(jù)源之一，將成為數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)下游企業(yè)的生產(chǎn)要素，其中包括數(shù)據(jù)服務加工行業(yè)、信用信息服務行業(yè)、信用評級行業(yè)等領域。政府可以通過規(guī)范的市場化方式對公共信用數(shù)據(jù)信息進行運營。

公共信用體系建設的政策建議

當前，在我國政府行政體制改革、新型市場監(jiān)管和社會治理相配套的公共信用體系建設背景下，進一步探討公共信用體系建設的具體策略十分必要。這里，圍繞我國公共信用體系建設開展的實際情況，提出以下建議：

第一，公共信用體系是一個包括政府和社會其他主體在內的對公共行為進行記錄、追溯、評價，并將信用產(chǎn)品再應用于公共管理的閉環(huán)過程。目前，我國的公共信用體系以及以此為基礎的國家信用體系尚處于建設的初期階段，在特定發(fā)展條件下實現(xiàn)特殊的制度職能，這是中國社會信用體系有別于發(fā)達國家征信體系的特殊性所在。全國各地應勇于探索實踐，逐步探索出適合中國國情的國家信用體系發(fā)展之路。我們認為，公共信用行為的主體同時包括各類社會主體和政府公共部門，政府信用是公共信用的重要組成部分，下一步應探索在公共信用制度安排和信用信息共享系統(tǒng)中實現(xiàn)政務服務、市場監(jiān)管等職能的統(tǒng)一，這一過程的重點是實現(xiàn)各類信用產(chǎn)品在相關工作中的應用。

第二，政府的職責是提供具有公共產(chǎn)品屬性的公共信用信息，同時又是公共信用信息的管理歸集主體。與傳統(tǒng)管理方式相比，公共信用管理體系包括政府自身的公共行政行為信用，在公共信用體系中，政府與其他社會主體之間通過信用機制，形成了雙向互相監(jiān)管的制約關系，這有利于實現(xiàn)轉變政府職能、加強市場主體自律意識、形成社會共治的目標。在公共信用管理體系的運行中，政府信用處于基礎地位，對其他主體信用行為具有表率作用，是社會信用體系實現(xiàn)正常運轉的發(fā)動機和引擎。從這個意義上分析，當前我國處于經(jīng)濟發(fā)展新舊動能轉換、政府職能轉變及全面深化改革的關鍵時期，深入探索公共信用管理的理論和實踐運用模式，為我國市場發(fā)展提供制度支撐，是推動經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的必然要求。

第三，打破部門信息獨占的不共享思維，培育信息共享機制，實現(xiàn)公共信用信息的全面歸集使用。不同的公共服務部門，因部門職能存在差異，所產(chǎn)生的公共信用信息在數(shù)量、質量、對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻度等方面存在一定差別，但不同部門信用信息的公共屬性一致無差別。因此，各級政府和部門間應達成共識：雖然各部門公共信用數(shù)據(jù)在信息數(shù)量、質量等方面存在差異，但這些信息在公共信用體系中對保證信用數(shù)據(jù)完整性所發(fā)揮的作用是平等的，即所有部門的信用信息都是同等重要，不應因特定階段特定數(shù)據(jù)存在外在差異化而在管理政策上有區(qū)別對待。

第四，當前政府各部門均明確了各自的權利和責任清單，公共信用管理突出強調在明確權責的前提下實現(xiàn)部門間的聯(lián)動治理和社會服務，增強政府公共管理和服務的工作合力?；谶@一理念的實踐做法，在我國一些地區(qū)的城市社會管理中已經(jīng)得到推廣應用，一個典型例子是城市網(wǎng)格化管理模式。我們認為，以公共信用平臺為依托發(fā)展起來的城市網(wǎng)格化管理在未來的公共事務管理中將得到多方應用。公共信用網(wǎng)格化管理是將相關職能交叉部門下沉到網(wǎng)格之中，以事件為監(jiān)測點，明確各部門權責界限，推動綜合執(zhí)法。尤其適合在涉及交叉部門較多的領域中應用，各地應積極探索此類信用管理方法在各種公共事務管理中的推廣應用和實踐創(chuàng)新。

第五，應以公共信用信息的逐步開放為契機，探索實現(xiàn)公共信用與市場中其他類型信用信息的交換共享，使社會主體的信用狀況得到最大程度的綜合反映。同時，積極培育發(fā)展信用服務市場，開發(fā)各種公共信用產(chǎn)品，加大公共信用產(chǎn)品在各種公共管理活動中的應用力度，如首先在政府績效評價管理，宏觀信用管理、市場信用監(jiān)管和社會治理等領域實現(xiàn)公共信用產(chǎn)品的應用。在此基礎上不斷完善公共信用信息共享使用的法律法規(guī)，激發(fā)各種信用產(chǎn)品的市場化應用，充分發(fā)掘信用產(chǎn)品在傳統(tǒng)信息不對稱領域的應用，發(fā)揮信用紅利，實現(xiàn)中國新經(jīng)濟的長效增長。

小結

中國社會信用體系建設的基本特征，決定了我們正在建立的國家信用體系必將是與西方國家信用制度具有一定差異性的制度安排。我們不僅應重視傳統(tǒng)信用市場建設的發(fā)展，同時應認識到，中國的社會信用體系還將承載除此以外更多職能，包括政府職能轉型、服務型政府的建立、新型市場監(jiān)管、社會管理向治理轉變、新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)的培育等內容。可以說，我國的社會信用體系既體現(xiàn)了發(fā)達國家信用管理制度的一般特征，又具有與我國發(fā)展階段和特殊國情相適應的鮮明特點，我國社會信用體系建設必須走理論與實踐緊密結合、相互促進、探索創(chuàng)新的道路，以信用機制和信用手段進行多目標管理是符合我國基本國情的必然選擇。