中國陸疆安全的識(shí)別評(píng)估與治理

謝貴平

[內(nèi)容提要]“一帶一路”倡議的實(shí)施和推進(jìn)，對(duì)中國邊疆地區(qū)來說，既是機(jī)遇，也面臨挑戰(zhàn)。在全球化、信息化時(shí)代，陸疆地區(qū)傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全相互交織、國內(nèi)與國際問題相互交織、歷史與現(xiàn)實(shí)問題相互交織、民族與宗教問題相互交織、敵我矛盾與人民內(nèi)部矛盾相互交織的境況，使得陸疆地區(qū)安全形勢日趨復(fù)雜和嚴(yán)峻，并對(duì)國家、社會(huì)與人的安全乃至國際安全都造成嚴(yán)重威脅。安全內(nèi)在于發(fā)展過程，也是發(fā)展的核心部分，陸疆地區(qū)的發(fā)展必須以安全為前提和保障。新形勢下，中國需要重新審視陸疆安全威脅的時(shí)代性與特殊性，對(duì)主要安全威脅及其特征、影響、趨勢進(jìn)行識(shí)別與評(píng)估，針對(duì)新難題，探究陸疆安全治理新方略與新路徑，全面維護(hù)中國的陸疆安全。

[關(guān)鍵詞]陸疆安全 安全威脅識(shí)別 安全威脅評(píng)估 安全治理

[中圖分類號(hào)]D822

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1006-1568-（2016）05-0131-16

[DOI編號(hào)]10.13851/j.cnki.gizw.201605008

中國邊疆地域遼闊、資源豐富、鄰國眾多、民族多樣、文化多元、問題復(fù)雜、戰(zhàn)略地位顯要，在整個(gè)國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略中占有重要地位。在全球化、信息化時(shí)代，中國邊疆地區(qū)各種傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題復(fù)合交織，使中國陸疆地區(qū)的安全場域更加復(fù)雜多元，陸疆安全不再是單純的政治問題，而是綜合了民族、宗教、文化、歷史、語言、認(rèn)同感、國際環(huán)境等諸多因素在內(nèi)的“復(fù)合性”問題?！耙粠б宦贰背h的實(shí)施和推進(jìn)給陸疆地區(qū)帶來巨大發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也給陸疆地區(qū)安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在新形勢下，我們需要以國際視野與長遠(yuǎn)眼光，科學(xué)理性地分析、梳理和預(yù)測陸疆地區(qū)的各種安全威脅，在對(duì)之進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估的基礎(chǔ)上，探尋陸疆安全治理方略，消解各種安全威脅并規(guī)避由此帶來的不確定風(fēng)險(xiǎn)。

一、中國陸疆安全威脅的識(shí)別

（一）陸疆面臨的主要安全威脅

一是邊疆地區(qū)的“三股勢力”，即民族分裂主義勢力、極端宗教主義勢力與暴力恐怖主義勢力尤其是“藏獨(dú)”、“疆獨(dú)”勢力；周邊地區(qū)及國際恐怖主義勢力對(duì)邊疆的滲透破壞，導(dǎo)致邊疆地區(qū)一部分思想受到毒害的少數(shù)民族民眾通過各種途徑偷渡出境參加“遷徙式圣戰(zhàn)”；跨國犯罪如跨國販毒、走私、偷渡、拐賣人口等影響陸疆地區(qū)安全穩(wěn)定。二是邊界沖突與邊界糾紛等隱憂，如印度與中國還存在領(lǐng)土主權(quán)糾紛；中印、中國與東盟、中俄、中國與中亞等復(fù)雜的利害與競爭關(guān)系所造成的影響。三是跨境污染、跨境水資源利用、跨境發(fā)展不平衡以及鄰國對(duì)邊疆地區(qū)的特殊優(yōu)惠政策和管理對(duì)中國邊疆生態(tài)安全與社會(huì)安全等的影響。四是邊疆地區(qū)的社會(huì)矛盾，如貧困、失業(yè)、民族宗教、跨國犯罪以及跨界民族的國家認(rèn)同問題等。五是周邊和國際上一些別有用心的國家為遏制中國崛起而鼓吹“中國威脅論”，支持境內(nèi)外的分裂勢力對(duì)邊疆地區(qū)實(shí)施分裂破壞，對(duì)中國西南、西北陸疆進(jìn)行戰(zhàn)略包圍，視中國為“潛在威脅”的情緒上升，防范心理增加；周邊一些國家的政局形勢嚴(yán)峻，如朝鮮核危機(jī)、印巴核競賽、緬甸內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致的難民危機(jī)對(duì)中國邊疆安全造成威脅。六是以美國為首的西方國家及國內(nèi)外敵對(duì)勢力利用邊疆民族地區(qū)所謂的“人權(quán)問題”，通過國際社會(huì)所謂的“人權(quán)報(bào)告”、人權(quán)會(huì)議等各種渠道和手段，攻擊和指責(zé)中國的人權(quán)問題，詆毀中國的國際形象；利用網(wǎng)絡(luò)信息的不對(duì)稱性、文化的民族性與變異性等特征，對(duì)邊疆民族地區(qū)進(jìn)行思想文化滲透，嚴(yán)重威脅中國的意識(shí)形態(tài)安全。

（二）陸疆安全威脅的類型

邊疆安全威脅的類型可從原發(fā)地及傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅的交織特性來進(jìn)行劃分，即內(nèi)源性、外源性、雙源性、多源/元性四種類型。

內(nèi)源性安全威脅是指安全威脅源于國內(nèi)邊疆地區(qū)，經(jīng)過人流、物流、信息流等途徑擴(kuò)散或“溢出”國界并波及內(nèi)地，從而影響他國和內(nèi)地相關(guān)地區(qū)。如發(fā)生在中國邊疆地區(qū)的公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全、帶有民族性特征的突發(fā)性群體事件等。因此需要以內(nèi)政為主、外交為輔加的策略以應(yīng)對(duì)。

雙源性安全威脅，主要包括四個(gè)方面。一是在時(shí)間上先產(chǎn)生于中國邊疆地區(qū)，在空間上其影響不僅波及邊疆地區(qū)，還擴(kuò)散蔓延到內(nèi)地其他省份、鄰國乃至國際社會(huì)，如中國邊疆與周邊國家存在的一些跨界河流的水資源開發(fā)利用問題、“東突”勢力內(nèi)外聯(lián)動(dòng)制造的暴恐事件等。二是在時(shí)間上先由內(nèi)地省份發(fā)生的社會(huì)治安或刑事案件等誘發(fā)，而在空間上擴(kuò)散蔓延至邊疆地區(qū)或內(nèi)地其他省份，并在國際社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響的安全威脅事件，如2009年廣東韶關(guān)發(fā)生的“6·26”維漢職工斗毆事件，被國內(nèi)外“東突”勢力所煽惑利用，成為烏魯木齊“7·5”事件的重要誘因，之后國際上一些反華勢力對(duì)該事件進(jìn)行歪曲報(bào)道，誣蔑中國政府。三是在時(shí)間上先發(fā)生于中國周邊國家和地區(qū)，在空間上影響到中國邊疆地區(qū)或國際社會(huì)的安全威脅事件，如中國周邊“三股勢力”向中國新疆地區(qū)進(jìn)行滲透破壞，一些思想受到毒害的維吾爾族青少年偷渡越境參加國際恐怖主義“圣戰(zhàn)”等。四是在時(shí)間上先由中國邊疆地區(qū)發(fā)生的事件，繼而引發(fā)周邊國家和地區(qū)次生的安全威脅，在空間上對(duì)中國邊疆地區(qū)或國際社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，如新疆境內(nèi)一些“東突”分子潛逃到中亞、南亞等周邊國家，加入國際恐怖主義組織，制造暴力恐怖活動(dòng)，甚至介入別國的內(nèi)戰(zhàn)。

外源性安全威脅是指安全威脅源于中國周邊國家和地區(qū)或國外的安全威脅，經(jīng)過人流、物流、信息流等途徑擴(kuò)散而導(dǎo)入中國邊疆地區(qū)的場域安全威脅，如緬甸內(nèi)亂及其難民對(duì)云南邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定的影響、朝鮮核試驗(yàn)對(duì)中國東北地區(qū)安全的威脅等。

多源/元性安全威脅主要是指安全威脅源于不確定的時(shí)空?qǐng)鲇?，?duì)中國邊疆和周邊地區(qū)乃至全球產(chǎn)生危害，如“東突”國際恐怖主義威脅、中國戰(zhàn)略邊疆的能源通道建設(shè)威脅、國內(nèi)外敵對(duì)勢力思想滲透破壞引發(fā)的中國邊疆地區(qū)“獨(dú)狼”恐怖主義行為和本土恐怖主義的暴恐活動(dòng)對(duì)邊疆安全的威脅等。

（三）陸疆安全威脅的特征

第一，安全威脅的交織性。邊疆傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全相互交織甚至互相轉(zhuǎn)化。一方面，傳統(tǒng)安全威脅有時(shí)也可轉(zhuǎn)化為非傳統(tǒng)安全威脅，如中國與周邊國家局部沖突中常常夾雜著民族與文化認(rèn)同、資源短缺與競爭等非傳統(tǒng)安全因素；或者傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互交織、相互轉(zhuǎn)化產(chǎn)生新的社會(huì)挑戰(zhàn)，如中國邊疆地區(qū)的恐怖主義以及周邊國家的核危機(jī)對(duì)中國邊疆安全的威脅等。另一方面，非傳統(tǒng)安全威脅也隱藏著導(dǎo)致、轉(zhuǎn)化為傳統(tǒng)安全威脅的多種可能，如西方反華勢力對(duì)中國邊疆地區(qū)實(shí)行思想文化與意識(shí)形態(tài)滲透破壞，導(dǎo)致諸多不安全因素，進(jìn)一步威脅中國的主權(quán)和領(lǐng)土安全。一些西方國家利用所謂的民族宗教、人權(quán)以及歷史遺留問題干涉中國內(nèi)政、阻礙中國國家統(tǒng)一、損害中國國家利益。因此，如果中國目標(biāo)定位失誤、實(shí)施措施不當(dāng)，極有可能成為國際恐怖勢力武力襲擊的目標(biāo)。

第二，安全場域的復(fù)雜性。中國邊疆關(guān)涉民族、文化、宗教等區(qū)情、社情與敵情，情況異常復(fù)雜，這使得邊疆安全威脅呈現(xiàn)出多樣性、交互性、復(fù)合性、異質(zhì)性、跨國性與不對(duì)稱性等諸多特征，增加了邊疆安全場域的復(fù)雜性。中國周邊鄰國眾多，政局和社會(huì)境況及地緣場域復(fù)雜交錯(cuò)，對(duì)中國邊疆地區(qū)穩(wěn)定與安全影響較大。在相互關(guān)聯(lián)的利益場域方面，中國與周邊國家、邊疆與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來直接影響著雙方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。在相互滲透的心理場域方面，30多個(gè)跨國與跨界民族的存在及其頻繁的宗教文化交流，深刻影響著彼此的文化認(rèn)同乃至國家認(rèn)同，尤其是關(guān)涉邊疆地區(qū)的歷史傳統(tǒng)、文化習(xí)俗、社會(huì)價(jià)值、思想觀念以及政治認(rèn)同等，其心理安全場域跨越地理邊界或國界，關(guān)涉歷史記憶、民族認(rèn)同與政治認(rèn)同等諸多層面，成為邊疆安全治理中的重要內(nèi)容，這些安全威脅的跨場域性增加了治理難度。

第三，安全威脅的多態(tài)性。首先，在不同時(shí)期表現(xiàn)為國內(nèi)因素與國外因素、單一因素或多種因素復(fù)合而引發(fā)的多種安全威脅類型。其次，邊疆安全威脅的產(chǎn)生、發(fā)展與演化過程往往呈現(xiàn)出單一與復(fù)合、簡單與復(fù)雜、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)等多樣性特點(diǎn)。再次，爆發(fā)形式上主要是漸發(fā)式與突發(fā)式或二者之間的相互轉(zhuǎn)換。最后，危機(jī)形態(tài)的多樣性，現(xiàn)實(shí)危機(jī)與潛在危機(jī)并存、常態(tài)危機(jī)與非常態(tài)危機(jī)共生，這些不同形態(tài)的危機(jī)有時(shí)相互誘發(fā)與交替轉(zhuǎn)化，如新疆周邊的國際恐怖主義經(jīng)常與暴亂、分裂、地區(qū)沖突乃至所謂的“革命”相關(guān)聯(lián)；邊疆非傳統(tǒng)安全威脅不僅與風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)、緊急狀態(tài)、日常生存性威脅相關(guān)聯(lián)，還與自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難、領(lǐng)土糾紛、軍事沖突及重大突發(fā)社會(huì)群體性安全事件相纏繞；各種多源/元性安全威脅不僅關(guān)涉軍事政治領(lǐng)域，還涉及社會(huì)、文化等民事領(lǐng)域。

第四，威脅主體多元性。邊疆安全威脅主體具有多元性特征，國家行為體與非國家行為體、有組織行為體與無組織行為體、集體與個(gè)人等都有可能成為肇事行為體，而威脅對(duì)象則包括個(gè)人、社會(huì)、組織、民族、國家與國際社會(huì)等。有的威脅責(zé)任主體清晰明確，如國家之間的邊界沖突、跨國犯罪活動(dòng)等；有的威脅責(zé)任主體模糊，如民族沖突或恐怖主義威脅，常由特定群體針對(duì)國家主權(quán)機(jī)構(gòu)或非國家主權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)動(dòng)襲擊破壞；敵對(duì)勢力利用網(wǎng)絡(luò)等新媒體進(jìn)行政治動(dòng)員，制造安全威脅的主體既可以是國家，也可以是組織和個(gè)人；受到思想毒害參與暴恐活動(dòng)的對(duì)象既可以是足不出戶的一般民眾，也可以是有組織、有綱領(lǐng)的分裂破壞團(tuán)伙。

第五，誘發(fā)因素的交互性。首先，受到境外國家和地區(qū)安全問題的影響，國內(nèi)社會(huì)矛盾激化。如中亞五國獨(dú)立后，刺激了新疆境內(nèi)一些少數(shù)民族強(qiáng)烈的民族主義情緒，一些思想受到嚴(yán)重毒害者甚至走上分裂道路。其次，國內(nèi)社會(huì)矛盾未能妥善解決而招致國外勢力介入，如邊疆地區(qū)的貧困問題、失業(yè)問題、社會(huì)腐敗問題、生態(tài)環(huán)境污染等一系列社會(huì)矛盾沒有或者未能得到妥善解決，從而引發(fā)一些少數(shù)民族普遍的心理失衡與社會(huì)不滿，很容易激發(fā)民族矛盾，給一些境內(nèi)外敵對(duì)勢力“西化”、“分化”中國提供了機(jī)會(huì)。

第六，危害過程的聯(lián)動(dòng)性。在全球化背景下，國際問題與國內(nèi)問題往往相互聯(lián)動(dòng)，如邊疆民族地區(qū)的“疆獨(dú)”、“藏獨(dú)”勢力，其分裂破壞活動(dòng)的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)性主要表現(xiàn)為：首先，境內(nèi)外分裂勢力內(nèi)外聯(lián)動(dòng)進(jìn)行分裂破壞，其主要方式是境外策劃、境內(nèi)實(shí)施；境外派人入境組織，境內(nèi)人員協(xié)助；活動(dòng)的過程由境外遙控，破壞活動(dòng)一旦奏效，境外便大肆渲染。其次，境內(nèi)外分裂勢力與國際反華勢力的雙向聯(lián)動(dòng)，一是國際反華勢力直接或間接參與策劃支持境內(nèi)外分裂勢力的分裂破壞活動(dòng)；二是境內(nèi)外分裂勢力主動(dòng)尋求國際勢力的支持，在境外積極尋求駐在國政府的支持，成立合法組織，尋求西方國家的資金、政策與輿論支持，在海外成立“流亡政府”，共同推動(dòng)所謂的“西藏問題”、“新疆問題”國際化等即是如此。

第七，危害影響的多向性。由于全球化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)、跨國跨界民族的普遍存在、犯罪組織的跨境活躍，導(dǎo)致邊疆安全威脅也呈現(xiàn)出國內(nèi)外、邊疆與內(nèi)地影響的多向性。首先，國內(nèi)影響國際，如中國境內(nèi)犯罪集團(tuán)的跨國犯罪活動(dòng)、“東突”勢力參加國際恐怖組織制造跨國暴力恐怖活動(dòng)，介入別國內(nèi)戰(zhàn)等給國際社會(huì)造成嚴(yán)重威脅。其次，國際影響國內(nèi)，鄰國跨國犯罪集團(tuán)的跨國犯罪對(duì)中國邊疆安全穩(wěn)定的影響，如境外“東突”勢力聯(lián)合中西亞與南亞等地區(qū)的國際恐怖勢力，在國際上成立“流亡政府”，推動(dòng)所謂的“東突”問題國際化，對(duì)新疆進(jìn)行廣泛深入的思想滲透破壞，嚴(yán)重威脅到新疆境內(nèi)的民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定與國家安全。最后，邊疆與內(nèi)地相互影響。由于人流、物流與信息流的頻繁流動(dòng)，邊疆地區(qū)的安全威脅還會(huì)影響到內(nèi)地省區(qū)，內(nèi)地省區(qū)少數(shù)人對(duì)邊疆地區(qū)個(gè)別少數(shù)民族的“污名化”也會(huì)對(duì)邊疆省區(qū)安全穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。

（四）陸疆安全威脅的危害

第一，安全威脅的樣式。首先，直接威脅與間接威脅并存。直接威脅如邊疆領(lǐng)土糾紛和民族宗教問題帶來的安全威脅等。間接威脅如敵對(duì)勢力對(duì)邊疆民族地區(qū)長期的思想文化滲透帶來的威脅等。其次，現(xiàn)實(shí)威脅與潛在威脅共生?，F(xiàn)實(shí)威脅是指安全形勢緊迫，行為體間沖突尖銳化、表面化，使安全治理決策者感到巨大壓力，如恐怖主義的暴恐活動(dòng)。潛在威脅主要是指安全威脅暫時(shí)尚未顯現(xiàn)出來，矛盾及其可能導(dǎo)致的危機(jī)還沒有公開化、表面化和尖銳化，如“三股勢力”對(duì)中國邊疆民族地區(qū)長期的思想滲透破壞等。

第二，安全威脅的危害。邊疆安全威脅的影響是多方面和多層次的，這不僅對(duì)中國國家主權(quán)、領(lǐng)土完整等造成嚴(yán)重威脅，還會(huì)造成社會(huì)“生存性焦慮”與主體性不安全，使人們陷于“危機(jī)常態(tài)化”的不安、懷疑、焦慮乃至恐懼中，還會(huì)使邊疆民族地區(qū)原本旨在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的一些法規(guī)、政策、措施，成為民族關(guān)系日趨緊張與民族矛盾日益激化的某種關(guān)聯(lián)因素；同時(shí)還使中國內(nèi)部的統(tǒng)一問題及與周邊一些國家的歷史遺留問題成為一些大國介入的借口以及周邊小國騷動(dòng)的理由。一是威脅人類安全，如邊疆地區(qū)的生態(tài)環(huán)境污染、恐怖主義等威脅人類生存、發(fā)展與社會(huì)公共安全。二是威脅國際安全，如邊疆地區(qū)的領(lǐng)土糾紛、跨國資源開發(fā)利用、跨境水污染與大氣污染、中國與周邊少數(shù)國家的緊張關(guān)系等威脅到國際社會(huì)的和諧相處、睦鄰友好。三是威脅中國國家安全，如“疆獨(dú)”、“藏獨(dú)”的分裂破壞活動(dòng)一方面威脅國家的意識(shí)形態(tài)安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面威脅中國國家領(lǐng)土、主權(quán)完整與國家統(tǒng)一等政治安全。四是威脅社會(huì)安全，如族際沖突、民族宗教矛盾、恐怖主義、跨國犯罪等威脅民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，引發(fā)公共秩序混亂、社會(huì)恐慌，影響公眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及民族認(rèn)同、文化認(rèn)同與國家認(rèn)同等。五是威脅人的生存安全，如貧困問題、毒品走私、生態(tài)環(huán)境破壞等使一些邊疆民族遭受貧窮、恐懼與屈辱。由此可見，人們的生存安全、健康安全、人身安全、共同體安全、經(jīng)濟(jì)安全等都受到威脅。

二、中國陸疆安全威脅的評(píng)估

（一）陸疆安全威脅的發(fā)展趨勢

隨著國家“一帶一路”倡議的實(shí)施和推進(jìn)，中國的陸疆口岸也將不斷增多。隨著全球范圍內(nèi)人流、物流、信息流等的延伸以及國家利益的拓展，陸疆安全威脅將會(huì)呈現(xiàn)不斷增多的趨勢。

一是傳統(tǒng)安全如直接的武裝沖突對(duì)抗的可能性越來越小，而民族、宗教與文化沖突、“三股勢力”分裂破壞、跨國犯罪、跨境生態(tài)環(huán)境破壞、跨界資源開發(fā)利用等各種非傳統(tǒng)安全威脅將占主流，由此引發(fā)的“非常態(tài)危機(jī)”可能會(huì)越來越多。連續(xù)性的恐怖襲擊與民族分裂活動(dòng)、整體性的生態(tài)環(huán)境破壞等，這些非常態(tài)危機(jī)的爆發(fā)，不僅會(huì)直接威脅人的生命與健康，還會(huì)借助現(xiàn)代媒體而引發(fā)社會(huì)恐慌，導(dǎo)致公眾對(duì)政府的認(rèn)可度降低，質(zhì)疑政府的公信力，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定和政治安全。

二是陸疆各種安全威脅不僅不會(huì)消減，而且還有沖突升級(jí)的可能。邊疆地區(qū)沙塵暴、鹽漬化、生態(tài)環(huán)境破壞等災(zāi)害將越來越頻繁。邊境地區(qū)面臨跨國外來生物入侵、傳染病、土壤污染等問題，隨著全球化的進(jìn)展以及人口流動(dòng)，這些非傳統(tǒng)安全威脅往往表現(xiàn)為不確定、非戰(zhàn)爭侵害，其跨境傳播的速度快、范圍廣、頻率高，使應(yīng)對(duì)難度日益加大，而其極大的破壞力可能通過邊疆地區(qū)造成意想不到的跨國家、跨區(qū)域甚至全球性的災(zāi)難。

三是經(jīng)由邊疆地區(qū)的“非常規(guī)戰(zhàn)爭”將越來越凸顯，這類戰(zhàn)爭的目的并非“領(lǐng)土之爭”或“主權(quán)之爭”，而是利益安全場域和社會(huì)心理安全場域中的利益爭奪與綜合國力上的力量博弈，甚至可以是對(duì)受攻擊國的全民侵害或代際侵害，以達(dá)到無形中打敗對(duì)方的目的。其根本特點(diǎn)是使用各種非致命武器，使現(xiàn)代化的“戰(zhàn)爭”變得簡便、隨意、可行，其特征是不流血、非殺傷、非軍事、非武力，但會(huì)給受侵害地區(qū)和受攻擊國家?guī)韲?yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞、社會(huì)恐慌與各種人道主義災(zāi)難。中國正在面臨的或未來會(huì)日益凸顯的、與陸疆密切相關(guān)的或經(jīng)由陸疆而擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)（包括金融戰(zhàn)、匯率戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)、質(zhì)量戰(zhàn)）、生化戰(zhàn)（包括細(xì)菌戰(zhàn)、基因戰(zhàn)、物種戰(zhàn)）、信息戰(zhàn)、資源戰(zhàn)（包括能源戰(zhàn)、“水資源戰(zhàn)”）、宗教戰(zhàn)、毒品戰(zhàn)等“非常規(guī)戰(zhàn)爭”將會(huì)給國家安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以生化戰(zhàn)為例，已存在的烈性傳染病毒、新合成病原體或境外攜帶傳染疾病的媒介生物等可以在國際貿(mào)易中，借助交通工具如遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船、各類貨物，以非常隱蔽的方式通過邊境口岸，進(jìn)入邊疆地區(qū)釋放或傳播，從而引發(fā)人或動(dòng)植物疫病疫情，給邊疆地區(qū)的物種安全、生態(tài)安全、人的生命健康乃至政府和社會(huì)都造成安全威脅。

四是在科技信息化時(shí)代，陸疆安全威脅將更加復(fù)合多維。在地緣空間等有形、單維、線性的物質(zhì)性邊疆基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的陸疆安全威脅將復(fù)合政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息等無形、多維、立體、交織的價(jià)值性安全威脅。陸疆安全威脅的邊界也將會(huì)不斷拓展，如與邊疆檢驗(yàn)檢疫相關(guān)的海關(guān)與邊境口岸等“國門安全”不僅關(guān)涉邊境地區(qū)的生態(tài)安全、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生安全與外貿(mào)安全乃至國家安全等，其安全威脅還通過“內(nèi)傳”、“中轉(zhuǎn)”和“外溢”，危及到邊疆與內(nèi)地、國內(nèi)與國外，應(yīng)引起相關(guān)部門的高度關(guān)注和重視。

（二）陸疆安全治理的雙重困境

第一，陸疆安全治理的現(xiàn)實(shí)困境。一方面是國內(nèi)層面的治理難題。一是部分少數(shù)民族民眾的民族認(rèn)同與國家認(rèn)同錯(cuò)位。邊疆民族地區(qū)民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的融合是民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定與國家統(tǒng)一的思想基礎(chǔ)。如果民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的關(guān)系處理不好，直接危及民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一。當(dāng)前，隨著現(xiàn)代化與市場化的深入推進(jìn)，以及周邊國家和地區(qū)民族主義思潮的負(fù)面影響，邊疆地區(qū)一些少數(shù)民族民眾狹隘的民族意識(shí)日益高漲，這給邊疆安全治理帶來諸多困擾。二是一些少數(shù)民族成員對(duì)宗教信仰的認(rèn)知偏頗及由此引發(fā)的偏激行為給邊疆安全治理帶來難題。在邊疆民族地區(qū)，一些少數(shù)民族的宗教信仰根深蒂固，宗教信仰氛圍異常濃厚。一些少數(shù)民族成員的宗教信仰無論在現(xiàn)實(shí)生活中還是在宗教生活中都具有至高無上性，這使政府所提倡的無神論與信教民眾有神論之間存在一定的沖突。另外，一些少數(shù)民族成員尤其是極端原教旨主義者利用信教民眾濃厚的民族宗教情感，對(duì)宗教經(jīng)典中追求和平與善行的教義及多義詞匯如“圣戰(zhàn)”等進(jìn)行極端解釋，極易煽惑一些教民與政府對(duì)抗乃至實(shí)施暴恐襲擊。

另一方面是跨國層面的治理難題。一是國內(nèi)應(yīng)急管理與國際歪曲干預(yù)。當(dāng)邊疆地區(qū)發(fā)生較大規(guī)模的突發(fā)事件時(shí)，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與邊疆安全的需要，政府往往通過“安全化”動(dòng)用一定資源、采取特殊方式加強(qiáng)應(yīng)急管理，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。而國內(nèi)外敵對(duì)勢力則聯(lián)手在國際社會(huì)大肆制造輿論，誣蔑中國政府侵犯人權(quán)，搞區(qū)域霸權(quán)主義等，歪曲和干預(yù)中國，制造“中國威脅論”，損害中國的國際形象。

二是中國睦鄰友好的和平外交政策極易被他國所利用。長期以來，中國政府在處理邊疆跨國領(lǐng)土主權(quán)的糾紛與沖突中，本著睦鄰友好原則，奉行和平外交政策，對(duì)存在爭議的領(lǐng)土問題堅(jiān)持“擱置爭議，共同開發(fā)”立場，但是周邊一些國家卻利用中國的和平外交政策屢屢制造事端。此外，域外大國也利用中國的和平外交政策，與印度、越南等聯(lián)合對(duì)中國施加壓力。

三是中國與周邊國家、美國等的合作共治存在難題。世界各國由于自然地理環(huán)境、生產(chǎn)生活方式、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念的不同，從而形成多樣性的人類文明。不同文明的異質(zhì)性極易引發(fā)文明與文化的沖突。此外，由于歷史與現(xiàn)實(shí)原因，中國一方面與周邊一些國家（如印度）存在邊界問題，另一方面，中國與美國、俄羅斯、中亞諸國存在一些利益博弈，這些因素都對(duì)中國外交形成制約。但在國內(nèi)問題國際化、國際問題國內(nèi)化的時(shí)代背景下，中國必須與周邊國家及相關(guān)大國尋找利益與主權(quán)的平衡點(diǎn)。

四是周邊一些國家及國際社會(huì)對(duì)中國崛起的“圍堵”。在國際體系中，隨著中國國際地位的日益提高，加上中國歷史上曾是東亞朝貢體系的中心帝國，國際社會(huì)和周邊一些國家擔(dān)心中國的重新崛起會(huì)沖擊現(xiàn)行的國際秩序，導(dǎo)致其國際地位相對(duì)下降，影響其既得利益，因此多抱有疑慮、防范與戒備心理。其中，美國的表現(xiàn)尤其明顯，視中國為現(xiàn)有國際秩序的挑戰(zhàn)者，嚴(yán)重忽視了中美雙方的共同利益，惡意炮制“中國威脅論”。

第二，陸疆安全治理的認(rèn)知與認(rèn)同困境

首先，對(duì)陸疆安全內(nèi)涵的認(rèn)知有所欠缺。一是對(duì)當(dāng)今時(shí)代安全思想認(rèn)知不足，一般觀點(diǎn)認(rèn)為安全就是和平，沒有戰(zhàn)爭。但邊疆地區(qū)的和平不等于安全，發(fā)展也不等于安全。二是對(duì)邊疆安全的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)缺少認(rèn)知，邊疆安全既是一種“關(guān)系”，也是一種“結(jié)構(gòu)”，它既與戰(zhàn)爭、威懾相關(guān)聯(lián)，又與主權(quán)、政權(quán)、人權(quán)相關(guān)聯(lián)，還與突發(fā)事件、風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)相關(guān)聯(lián)。三是對(duì)安全的主體間維度認(rèn)識(shí)不足，邊疆安全除了客觀與主觀維度之外，還有主體間維度，即使沒有客觀的威脅與主觀的恐懼，主體間的不當(dāng)互動(dòng)亦會(huì)建構(gòu)出一種新的不安全狀態(tài)。四是對(duì)邊疆安全的新類型認(rèn)識(shí)不夠，如國家的“話語安全”，其蘊(yùn)含的“言語一行為”對(duì)安全議題的形成與安全決策有著支配性影響。五是對(duì)邊疆安全的邊界認(rèn)知不足，在人類走向深度全球化的過程中，國內(nèi)與國外、“低政治”與“高政治”、軍事與非軍事相互轉(zhuǎn)化，其安全界線正日趨消解，但人們對(duì)此缺少充分認(rèn)知。六是對(duì)邊疆各種安全認(rèn)識(shí)多局限于局部、技術(shù)與離散的視野，而對(duì)其復(fù)合性、整體性、非線性、動(dòng)態(tài)性認(rèn)識(shí)不夠。

其次，對(duì)維護(hù)邊疆安全的認(rèn)知存在不足。一是認(rèn)為對(duì)邊疆安全的國內(nèi)治理多側(cè)重于物質(zhì)技術(shù)手段、依賴軍事武力與強(qiáng)制力量等“硬治理”，而對(duì)以文化、信仰、價(jià)值、制度、規(guī)范與認(rèn)同等為主要內(nèi)容的軟實(shí)力建設(shè)或“軟治理”關(guān)注不夠，尤其以“硬治理”與“軟治理”復(fù)合應(yīng)對(duì)國內(nèi)層面的“維穩(wěn)”（維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定）、“維權(quán)”（維護(hù)民生權(quán)利）與“維心”（維護(hù)民眾安心）“三維一體”的治理，以及國際層面以政治、經(jīng)濟(jì)、軍事與外交復(fù)合應(yīng)對(duì)的“巧治理”認(rèn)知不足。對(duì)單一化、單一式應(yīng)對(duì)措施認(rèn)識(shí)到位，而對(duì)多樣化、綜合式治理措施關(guān)注不夠；關(guān)注化解危機(jī)，重視事后“救火式”應(yīng)急管理，而對(duì)事前“防火式”預(yù)警預(yù)防及事后的評(píng)估、反思與改善關(guān)注不足。二是認(rèn)為跨國間邊疆安全維護(hù)更多的是零和式的“安全對(duì)抗”，而對(duì)國家間和合共建的“共享安全”關(guān)注不足。三是認(rèn)為邊疆安全治理應(yīng)該是國家承擔(dān)主要任務(wù)甚至包攬一切，而對(duì)發(fā)揮國際社會(huì)、次國家行為體、非政府組織、社會(huì)及公民等不同行為體應(yīng)有的作用認(rèn)識(shí)不足，關(guān)注國家與政府的安全管控，對(duì)國家與政府的服務(wù)性管理認(rèn)知不足，對(duì)不同行為體的多元協(xié)同安全治理關(guān)注不夠。四是對(duì)邊疆安全的體系性應(yīng)對(duì)認(rèn)知不夠，包括：對(duì)健全邊疆安全治理的信息、咨詢、決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等安全機(jī)構(gòu)的各級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)認(rèn)知不足；對(duì)健全常態(tài)化的、專項(xiàng)的、特種的、平戰(zhàn)結(jié)合、軍地協(xié)同的各類維安隊(duì)伍體系建設(shè)關(guān)注不夠；對(duì)健全全民參與的多層次、多渠道、多類型的社會(huì)性安全支撐體系建設(shè)重視不夠；等等。

再次，對(duì)邊疆安全治理價(jià)值支點(diǎn)的認(rèn)知難以統(tǒng)一。傳統(tǒng)安全觀點(diǎn)認(rèn)為，軍事、武力與國防是國家維護(hù)安全的基本手段，邊疆安全的維護(hù)應(yīng)以維護(hù)國家的政治安全為主，其核心和重點(diǎn)是維護(hù)國家邊疆的領(lǐng)土主權(quán)完整與國家統(tǒng)一，免受外部的武裝侵略，國內(nèi)人民的安全必須依靠國家來保護(hù)，為了國家安全可以犧牲人的安全，人的安全內(nèi)含于國家安全。非傳統(tǒng)安全思想則過分強(qiáng)調(diào)人的需求、人的尊嚴(yán)和人的各種權(quán)利，認(rèn)為國家安全并不一定能夠保障人的安全，個(gè)體的人才是安全的最終指涉對(duì)象，并將個(gè)人安全置于國家安全之上。上述二元割裂的以單一“國家安全”或“人的安全”作為邊疆安全治理的價(jià)值支點(diǎn)的認(rèn)知難以統(tǒng)一，使得邊疆安全治理在實(shí)踐過程中往往顧此失彼。

三、中國陸疆安全治理方略

在全球化、信息化時(shí)代，陸疆各種安全威脅應(yīng)對(duì)難度與復(fù)雜性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)安全的思維與應(yīng)對(duì)手段。傳統(tǒng)的安全理念、思維與體制已無法有效應(yīng)對(duì)種種安全威脅的新挑戰(zhàn)，我們需要重新審視陸疆安全威脅的時(shí)代性與特殊性，面對(duì)陸疆安全威脅的新難題，轉(zhuǎn)變理念、創(chuàng)新思維，改變某些過時(shí)的價(jià)值立場與邊疆安全治理范式，探索邊疆安全治理的新方略與新路徑。

（一）治理理念現(xiàn)代化

新形勢下，邊疆安全治理要實(shí)現(xiàn)治理理念的現(xiàn)代化，首先要樹立“共享安全”理念。認(rèn)同是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)過程，安全可以通過認(rèn)同建構(gòu)來得以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。不同層次的“自我”與“他者”間的認(rèn)同可以求同存異、和而不同、多元共存、和諧共生。邊疆地區(qū)應(yīng)通過發(fā)展并增進(jìn)安全基礎(chǔ)，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)欣欣向榮，人民群眾安居樂業(yè)，各族人民團(tuán)結(jié)友好，生態(tài)環(huán)境美麗優(yōu)化，社會(huì)治安秩序良好，國家的政治認(rèn)同感和凝聚力增強(qiáng)。其次，要樹立“積極安全”理念?！胺e極安全”是相關(guān)行為體之間在“和合認(rèn)同”的基礎(chǔ)上彼此信任，通過非暴力、非戰(zhàn)爭與非零和博弈的途徑“互惠共建”，才能獲得雙贏或多贏結(jié)果。不同行為體之間在“積極安全”理念指導(dǎo)下形成的正向認(rèn)同有利于維護(hù)邊疆安全，并能夠使已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)得以良性轉(zhuǎn)化。

（二）治理主體多元化

面對(duì)外來軍事威脅，國家是安全的提供者。但是，如今邊疆面臨的主要安全威脅不再是軍事入侵的威脅，而是更分散、更無形和更難預(yù)測的各種安全威脅。特別是各種非傳統(tǒng)安全威脅如恐怖主義、生態(tài)破壞、民族分裂與沖突、跨國犯罪與認(rèn)同危機(jī)等。在新形勢下，邊疆安全涉及的行為體己經(jīng)拓展到個(gè)體、團(tuán)體、國家、跨國、全球?qū)哟味尸F(xiàn)多元化特征。邊疆安全治理無法僅僅依靠政府或單個(gè)部門通過自上而下或控制性的路徑，而必須轉(zhuǎn)向政府、社會(huì)、市場多元主體共同協(xié)商、協(xié)作的安全治理方式，超越行政地理場域分隔、信息時(shí)空不對(duì)稱、社會(huì)心理隔閡、民族利益沖突的困境，實(shí)現(xiàn)從自覺、自主到自為的共同應(yīng)對(duì)。維護(hù)安全的主體也應(yīng)從原來的“以政府為主導(dǎo)的單一性的‘管制轉(zhuǎn)向由社會(huì)多元主體參與的雙向性的‘治理；治理主體從政府‘主管到全員‘參與，安全體制從部門‘分塊到職能‘整合，安全維護(hù)實(shí)施從‘垂直控制到‘平面聯(lián)動(dòng)，安全行為結(jié)構(gòu)從‘一國承擔(dān)到‘多國共治”。

（三）治理層次多級(jí)化

邊疆治理層次可分為國際、國家、次國家、公民等不同的等級(jí)。國際社會(huì)的協(xié)助合作、國家政府的政策權(quán)衡、社會(huì)組織的參與行動(dòng)、個(gè)體民族的積極響應(yīng)等都能在邊疆安全治理中發(fā)揮積極作用。關(guān)乎全球?qū)用娴倪吔踩珕栴}，如氣候變暖、公共衛(wèi)生危機(jī)、生態(tài)環(huán)境惡化、恐怖主義威脅等，需要國際社會(huì)秉持合作共贏的原則，進(jìn)行多邊共治；關(guān)涉跨國性、地區(qū)性的邊疆安全問題，如跨國資源開發(fā)利用、跨國民族問題等，需要國家之間的多邊或雙邊合作共同治理；關(guān)涉一國之內(nèi)的民族問題、宗教問題、貧困問題等邊疆安全問題，需要在國家主導(dǎo)下，社會(huì)與公民參與共治。邊疆安全治理層次多級(jí)化會(huì)改變傳統(tǒng)的治理方式，形成積極的“共振效應(yīng)”。

（四）治理方式網(wǎng)絡(luò)化

邊疆安全治理除了縱向?qū)哟蔚亩嗉?jí)化之外，還需要建構(gòu)橫向部門的網(wǎng)絡(luò)化體制與機(jī)制。一是要打破傳統(tǒng)的區(qū)域分類標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展模式，建立跨區(qū)域性安全共治框架制度，如跨流域治理與跨境合作模式等，形成一種多層次、網(wǎng)絡(luò)化安全治理模式，使邊疆安全威脅的區(qū)域治理更具有效性和針對(duì)性。二是要建立相關(guān)主體（國家與非國家、受災(zāi)受害主體與援助主體）跨界、跨部門合作的安全治理“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。邊疆安全治理需要相涉主體間的合作互助；不同部門（安全責(zé)任部門與非安全責(zé)任部門、安全決策部門與執(zhí)行部門、政府與社會(huì)、軍隊(duì)與民防組織）的橫向協(xié)同，形成政府主導(dǎo)、軍隊(duì)協(xié)助、社會(huì)多元主體參與和齊抓共管的網(wǎng)絡(luò)化安全維護(hù)機(jī)制，共同維護(hù)邊疆安全。

（五）治理路徑多樣化

首先，軍事安全與非軍事安全并重。既要運(yùn)用非軍事手段解決邊疆安全威脅，應(yīng)對(duì)恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅，也要重視增強(qiáng)與提升軍隊(duì)在打贏現(xiàn)代化戰(zhàn)爭、維護(hù)傳統(tǒng)安全方面的能力。其次，軍隊(duì)與民防、兵團(tuán)與地方并重。軍民一體化、兵地聯(lián)防（如新疆的兵團(tuán)與地方）維護(hù)體制是邊疆安全治理的重要路徑，要重視建立和完善“民防”體制。歷史實(shí)踐證明，軍民一體化共防體制是邊疆安全維護(hù)的重要保障，如清朝的中俄雅克薩戰(zhàn)役、新中國成立后的朝鮮戰(zhàn)爭、中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)、中蘇珍寶島自衛(wèi)反擊戰(zhàn)和中越邊界自衛(wèi)反擊戰(zhàn)等，都是有力例證。再次，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全手段并重。要在充分認(rèn)知傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全相互交織的特性及其帶來的綜合性安全威脅的基礎(chǔ)上，采取靈活有效的措施或利用傳統(tǒng)安全手段達(dá)到維護(hù)非傳統(tǒng)安全的目的，或通過非傳統(tǒng)安全手段達(dá)到維護(hù)傳統(tǒng)安全的目的。最后，危機(jī)應(yīng)急與危機(jī)預(yù)防并重。危機(jī)的預(yù)防要優(yōu)于危機(jī)處理，在危機(jī)爆發(fā)之前要加強(qiáng)危機(jī)的預(yù)警、預(yù)防，在危機(jī)爆發(fā)后要加強(qiáng)危機(jī)的應(yīng)急管理與事后的評(píng)估與改善。

（六）治理內(nèi)容多向化

邊疆安全治理既要關(guān)注“高政治”領(lǐng)域的軍事、政治、外交等安全問題，也要維護(hù)“低政治”領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、衛(wèi)生、民族、宗教等安全問題；既要正確認(rèn)識(shí)和處理好開發(fā)邊疆與保衛(wèi)邊疆，穩(wěn)定邊疆與發(fā)展邊疆的辯證關(guān)系，更要加強(qiáng)社會(huì)管理和社會(huì)控制，夯實(shí)邊疆安全的防御基礎(chǔ)。

（七）治理范圍場域化

首先，要實(shí)行跨地緣場域治理。要突破國內(nèi)行政區(qū)劃、國家地理邊界、民族或種族利益沖突、不同社會(huì)認(rèn)同差異而導(dǎo)致的聯(lián)合行動(dòng)的阻力和障礙，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、國家間、部門間的全方位合作。其次，要實(shí)行跨利益場域治理。要突破部門或地方利益保護(hù)主義思維，共建利益共有與共享體制，以人的安全保護(hù)為共同利益目標(biāo)，建立跨部門、跨區(qū)域的共同安全治理機(jī)制。最后，要實(shí)行跨認(rèn)同場域治理。要超越地方歷史傳統(tǒng)、民眾文化習(xí)俗、社會(huì)價(jià)值認(rèn)同、政府行政文化阻隔，形成超越認(rèn)同沖突的安全共同體，從心理認(rèn)同層面消除不同文明、不同民族、相關(guān)國家、不同信仰之間的相互漠視、誤解、敵視與對(duì)抗，逐步形成相互認(rèn)同、彼此協(xié)同的安全治理機(jī)制。

（八）治理能力多維化

邊疆安全治理能力主要是指認(rèn)同能力，邊疆安全治理需要對(duì)認(rèn)同能力建設(shè)予以保障。首先，需要國內(nèi)與國際社會(huì)加強(qiáng)文化自覺認(rèn)同力量建設(shè)，如建構(gòu)共有觀念、建立互信機(jī)制、重視文化融合、遵守國際規(guī)范，這是邊疆安全治理的永恒目標(biāo)與最佳方略。其次，在國內(nèi)層面需要加強(qiáng)強(qiáng)制認(rèn)同力量建設(shè)，因?yàn)檫吔貐^(qū)還存在一些跨國犯罪集團(tuán)與分裂勢力，必須重拳出擊，依法予以嚴(yán)懲。再次，在國際層面需要加強(qiáng)規(guī)制認(rèn)同力量建設(shè)，因?yàn)閲H社會(huì)在一定程度上相對(duì)處于“無政府狀態(tài)，需要建立一些國際規(guī)范、國際制度等規(guī)制來規(guī)范國家行為體的行為。最后，中國需要加強(qiáng)威懾認(rèn)同力量建設(shè)，提升威懾能力，因?yàn)閲H社會(huì)還存在一些霸權(quán)主義國家在中國邊疆地區(qū)制造摩擦，一些周邊國家也利用中國在邊疆安全治理中奉行的睦鄰友好、和平外交政策侵犯乃至侵占我國的領(lǐng)土主權(quán)。習(xí)近平總書記曾特別指出：“能戰(zhàn)方能止戰(zhàn)，準(zhǔn)備打才可能不必打，……沒有軍事實(shí)力的敢戰(zhàn)是不足以維持和平的，……沒有一個(gè)鞏固的國防，沒有一支強(qiáng)大的軍隊(duì)，和平發(fā)展就沒有保障。……只有我們有準(zhǔn)備、有強(qiáng)大軍事力量、有打贏能力，才能從戰(zhàn)略上實(shí)現(xiàn)不戰(zhàn)而屈人之兵，達(dá)到‘以武止戈的目的”。所以，中國需要加強(qiáng)國防力量等威懾能力建設(shè)，這樣才能為文化自覺認(rèn)同、強(qiáng)制認(rèn)同與規(guī)制認(rèn)同能力建設(shè)提供前提基礎(chǔ)與實(shí)力保障。

[收稿日期：2016-01-28]

[修回日期：2016-06-03]

[責(zé)任編輯：樊文光]