基于扶貧需求的基層政府扶貧政策優(yōu)化試探

李峰　雷晨雨　高月

真正地打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，不僅要脫貧，更要不返貧，這就要求扶貧措施一定要有持續(xù)性，持續(xù)地發(fā)揮效力，不盲目追求一時之快而損害其他地區(qū)及后代的利益，政策要有長遠(yuǎn)性，立足當(dāng)?shù)?，追求區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，只有這樣才能真正打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，脫貧之后不返貧。

合陽縣黑池鎮(zhèn)東臨黃河，合馬公路貫穿南北，下轄25個行政村。近幾年，在當(dāng)?shù)卣姆e極引導(dǎo)下，扶貧工作火熱開展，已取得重大進(jìn)展，但由于政策缺少后續(xù)項(xiàng)目支撐、配套措施不完善等不足，加之農(nóng)村老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重、勞動力缺乏等客觀問題，使得原有政策的預(yù)期效益大打折扣。本文通過對黑池鎮(zhèn)村民扶貧需求的研究與分析，力求指出黑池鎮(zhèn)范圍內(nèi)扶貧政策執(zhí)行過程中存在的一些問題及不足，為此后扶貧工作的進(jìn)一步深入提供可參考的資料。

文獻(xiàn)綜述與理論基礎(chǔ)

貧困問題可以從不同的角度加以界定，隨著社會的發(fā)展變化，對貧困問題的研究也不斷深切，貧困的內(nèi)涵自然也會隨之豐富并發(fā)展，對貧困問題的解釋與理解也隨之深化。世界銀行在《1981年世界發(fā)展報告》中指出，貧困表示的是某一群體缺少充足的資源或能力去獲得一個社會公認(rèn)的且普遍享有的飲食、生活條件和參加某些活動的機(jī)會的一種狀況。1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞·森指出，貧困應(yīng)該被視為是一種對基本能力的剝奪，而不單單是微薄的收入。英國學(xué)者奧本海姆在《貧困的真相》中指出，貧困是指物質(zhì)、社會以及情感的匱乏。它意味著在衣食住行等方面的消費(fèi)低于平均水平。它潛移默化地剝奪了人們享受健康、教育、安全而又體面的生活的機(jī)會。[1]

國內(nèi)學(xué)者葉普萬則認(rèn)為，貧困是指個人或者家庭難以獲得維持正常的物質(zhì)以及精神生活需求的一種生存狀況，而這種狀況是制度與非制度要素綜合作用的結(jié)果。[2]李守經(jīng)則認(rèn)為，貧困是一種以人為主體的觀點(diǎn)，指的是某一類人或者說是社會群體的貧困。貧困是人的發(fā)展權(quán)利實(shí)現(xiàn)不充分或未能獲得實(shí)現(xiàn)。[3]

綜合以上各種觀點(diǎn)，筆者更傾向于認(rèn)為貧困是社會、經(jīng)濟(jì)、文化貧困等要素綜合作用所產(chǎn)生的結(jié)果。其本質(zhì)絕不僅僅是極低的收入，還包括人的發(fā)展機(jī)會及選擇自由的喪失。

“扶貧”一詞是中文詞匯所特有的，它表示的是一種具體的反貧困行為。需要強(qiáng)調(diào)的是，“反貧困”與“扶貧”在我國的使用幾乎是沒有差異的。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾指出“地區(qū)不平衡發(fā)展”戰(zhàn)略，通過發(fā)達(dá)區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展形成的“擴(kuò)散效應(yīng)”來帶動落后地區(qū)的發(fā)展。國內(nèi)學(xué)者許源源認(rèn)為扶貧就是政府和其他組織通過政策或具體行為使貧困人口擺脫其資源短缺狀態(tài)的活動。[4]年淵則認(rèn)為扶貧應(yīng)該是：扶持農(nóng)村貧困人口（貧困地區(qū)）通過發(fā)展來擺脫貧困。[5]2013年習(xí)近平提出了一個全新的扶貧概念即“精準(zhǔn)扶貧”。根據(jù)中辦發(fā)﹝2013﹞25號文件，精準(zhǔn)扶貧是指通過對貧困村以及貧困戶的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)和優(yōu)化配置各種扶貧資源，做到扶貧到村到戶，逐步建立起扶貧工作長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

目前，學(xué)界對于精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)研究主要著眼于精準(zhǔn)扶貧有關(guān)政策的實(shí)施以及實(shí)施過程中存在的問題及對策。學(xué)者徐俊認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧要提倡社會力量的參與，發(fā)揮貧困者的主觀能動性。[6]學(xué)者邢成舉認(rèn)為采用財政扶貧的項(xiàng)目發(fā)生目標(biāo)偏離的原因是精英俘獲，其產(chǎn)生的一個很重要的原因是參與式發(fā)展存在的問題。[7]學(xué)者葉初升等認(rèn)為提高瞄準(zhǔn)效率的根本之策是建立一個參與式扶貧機(jī)制，要加強(qiáng)扶助者與貧困者之間的雙向互動交流，了解農(nóng)村貧困的問題、原因，采用應(yīng)對措施，自下而上發(fā)現(xiàn)和解決問題。[8]學(xué)者鄧維杰經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)際幫扶工作中，存在需求排斥的問題，即很少甚至根本不考慮不同貧困戶的實(shí)際情況，扶助措施通常簡化為提供一些資金、免費(fèi)提供一些生產(chǎn)資料（比如牛、羊、樹苗等）、改建貧困群體住房，甚至只是提供一些生活用品而已。[9]

綜合以上觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為“扶貧”應(yīng)該是由特定的政府組織或非政府組織，以特定的貧困人口（貧困地區(qū)）為主體，從其實(shí)際需求出發(fā)所采取的一些援助幫扶措施，以使其擺脫貧困的行為。

本文主要依據(jù)以下理論進(jìn)行思考和研究。

第一，制度變遷理論。制度變遷理論的一個新的發(fā)展方向是不但重視制度變遷的供給，而且更加重視制度變遷的需求。在如今世界政治格局下，強(qiáng)制性的制度安排作為制度供給的惟一來源已不再適用。那么這就要全面考慮制度變遷供給與需求的各種要素。對此，林毅夫先生在探討強(qiáng)制性制度變遷時，提到了一個他認(rèn)為很有價值的問題，那就是國家能否去激勵或去設(shè)計和推行一種由誘致性制度變遷過程所無法提供的、恰當(dāng)?shù)闹贫劝才拧10]把這個問題變換一下就是：國家是否有激勵或設(shè)計和推行由誘致性制度變遷過程中所提供的符合需求的制度安排的能力？基于制度供給與需求理論，從貧困戶及所在社區(qū)（農(nóng)村）的基本需求出發(fā)，使貧困戶及其所在社區(qū)（農(nóng)村）成為扶貧工作的現(xiàn)實(shí)主體，精準(zhǔn)施策，才能夠達(dá)到現(xiàn)實(shí)意義上的精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧。

第二，參與式發(fā)展理論。參與式發(fā)展理論倡導(dǎo)的是一種以人為本、把人民群眾的需求放在第一位的發(fā)展理念，通過調(diào)查走訪了解農(nóng)村貧困群體的需求，經(jīng)過分析比對，了解農(nóng)村貧困人口的真正需求，讓貧困者介入到具體政策的制定與實(shí)施當(dāng)中。只有讓貧困群體真正地參與到扶貧工作當(dāng)中，扶貧攻堅戰(zhàn)才能取得根本性的勝利。

第三，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理論。區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理論在對以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的區(qū)域發(fā)展理論的發(fā)展和完善的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)為了滿足人們的需求而追求效率。具體來說區(qū)域可持續(xù)發(fā)展就是特定區(qū)域在不影響下一代及其他地區(qū)需求的情況下，滿足當(dāng)代人的需求的發(fā)展。真正地打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，不僅要脫貧，更要不返貧，這就要求扶貧措施一定要有持續(xù)性，持續(xù)地發(fā)揮效力，不盲目追求一時之快而損害其他地區(qū)及后代的利益，政策要有長遠(yuǎn)性，立足當(dāng)?shù)兀非髤^(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，只有這樣才能真正打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，脫貧之后不返貧。

黑池鎮(zhèn)扶貧需求和政策實(shí)施現(xiàn)狀

基于問卷訪談的村民需求分析

本次調(diào)查共發(fā)放問卷150份，回收有效問卷150份。數(shù)據(jù)顯示，受訪村民年齡集中在45歲以上，比例高達(dá)72%，貧困人口老齡化問題突出；同時貧困村民受教育程度普遍較低，初中及以下學(xué)歷人口所占比例高達(dá)80%，其中小學(xué)及以下學(xué)歷所占比例為47%，非貧困人口受教育程度普遍高于貧困人口；90%的受訪村民對政府的扶貧工作整體滿意，接近90%的貧困戶對脫貧充滿信心；95%左右的受訪群眾認(rèn)為政府對精準(zhǔn)扶貧工作高度重視，87.4%的貧困戶認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的開展對自家困難有很大幫助。

（1）資金與技術(shù)是貧困村民最迫切的需求。在本次調(diào)研中，在希望政府做什么的問題中，提供資金支持、提供技術(shù)支持、提供就業(yè)機(jī)會、提供其他支持是貧困村民的主要訴求，其所占比例分別為32%、31.33%、11.33%、12.67%，在提供其他支持中以提供作物銷路為主，占比達(dá)97%。對于資金及技術(shù)幫扶的用途以種植業(yè)需求為主，通過調(diào)查了解到，該鎮(zhèn)前幾年號召栽種桃樹，但由于村民缺乏技術(shù)指導(dǎo)，成活率很低，即使有一些成活率較高的家庭，也因滯銷而收益大減。這些情況在個案訪談中體現(xiàn)得最為明顯。

個案1：某村村委會原會計：“前幾年我當(dāng)會計的時候，政府給大家發(fā)過免費(fèi)的桃樹讓大家栽種，但是這東西（桃樹對環(huán)境、技術(shù)等的要求）大家不了解，成活率只有20%，這東西的掛果時間比較長，成活的樹苗前兩年掛果了，長得也都不錯，但這東西放不住，幾天賣不出去就都爛在地里了。但總體來說，政策是好的，只是缺少連續(xù)性的幫扶?！?/p>

（2）不同年齡段貧困村民需求出發(fā)點(diǎn)不同。統(tǒng)計結(jié)果讓人出乎意料的是，60歲以上的老齡人口除了對生活保障的需求外，更多的是希望提供就業(yè)機(jī)會，讓子女能夠就近工作；年輕人則是生產(chǎn)積極性最高的群體，對生活保障需求也比較低，更多的是希望提供資金扶持，可以進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，做些生意以增加收入。

個案2：72歲高齡的王奶奶：“現(xiàn)在的日子雖然困難了點(diǎn)，但比過去（的生活）好多了，像我這么大歲數(shù)想的也不多，就是希望兒子能在家附近工作，能陪在我們老兩口身邊，這一年到頭也見不了幾次我那小孫子?！?/p>

個案3：34歲的雷某：“現(xiàn)在在家養(yǎng)點(diǎn)羊、種點(diǎn)地，一年到頭也能存點(diǎn)錢，但畢竟還是有數(shù)的。要說需求，還是希望政府能夠支持點(diǎn)錢，出去做些生意?，F(xiàn)在我這身體沒病沒啥的，應(yīng)該出去干點(diǎn)啥?！?/p>

（3）致貧原因?qū)Ψ鲐毿枨缶哂兄匾绊?。在一?xiàng)致貧原因的數(shù)據(jù)統(tǒng)計中（如圖2所示），勞動力流失以及除農(nóng)業(yè)收入外無其他收入頻數(shù)較高，這與上文中提到的受訪人群老齡化現(xiàn)象突出有著一定的關(guān)系。通過分析比對致貧原因與需求（如圖1）可知，致貧原因?qū)π枨蟪夹g(shù)需求（需求原因上文中已做說明）外具有顯著性影響，勞動力流失、收入單一、負(fù)擔(dān)重等大部分致貧原因都可通過提供資金進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)以及提供就業(yè)機(jī)會來予以緩解或解決。

基于訪談對當(dāng)?shù)卣膯栴}分析

（1）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，產(chǎn)業(yè)扶貧待加強(qiáng)。 目前，當(dāng)?shù)卣谝劳袀鹘y(tǒng)優(yōu)勢作物，培育并大力發(fā)展有機(jī)紅薯產(chǎn)業(yè)，積極招商引資，籌建有機(jī)紅薯加工產(chǎn)業(yè)園，但是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的選址由于交通等基礎(chǔ)設(shè)施局限，并不能很好地滿足村民就近務(wù)工的需求。

負(fù)責(zé)紅薯產(chǎn)業(yè)有關(guān)工作的某副鎮(zhèn)長介紹時說：“產(chǎn)業(yè)園選址定在縣里的工業(yè)園區(qū)，設(shè)備到位即可投入生產(chǎn)。一來，租用縣里產(chǎn)業(yè)園廠房比新建廠房要節(jié)約很多資金；二來，縣里邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)各種產(chǎn)業(yè)集聚，交通、水電等基礎(chǔ)設(shè)施也比鎮(zhèn)上便利許多?？梢詾榇迕裉峁┮恍┚蜆I(yè)崗位，但是往返距離有點(diǎn)遠(yuǎn)，恐怕難以滿足務(wù)工村民每天都可以回家的需求。”

（2）扶貧資金用途分散，難以滿足需求。據(jù)負(fù)責(zé)扶貧工作的一位主任介紹，鎮(zhèn)上的扶貧資金有限，還要兼顧教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、水利扶貧等多方面。近幾年，物價上升，而資金數(shù)額沒有增長，工程建設(shè)成本越來越大，已經(jīng)難以滿足扶貧建設(shè)的需求。前幾年，鎮(zhèn)上為村民修建的農(nóng)田飲水灌溉渠道，就花費(fèi)了大部分的扶貧資金。

（3）村官文化水平不一，扶貧隊伍仍需強(qiáng)化。在調(diào)查中，還有一個明顯的問題就是在一些政策的理解上，村官與政府存在一定的出入，在政策的執(zhí)行上往往就會偏離政策制定時的初衷。村級扶貧的一些通知協(xié)助等任務(wù)往往由村委會具體承擔(dān)，且屬于兼職扶貧，受人際關(guān)系的影響，對扶貧工作的精準(zhǔn)性影響較大。

（4）村民受教育水平低是最大難題。針對村民目前的需求，負(fù)責(zé)扶貧工作的副鎮(zhèn)長趙某說，當(dāng)前解決村民需求最大的問題就是受教育水平太低，導(dǎo)致村民對一些政策措施持有抵觸情緒，尤其是對收益周期較長的措施極為反對。對于村民資金、技術(shù)、就業(yè)等需求，鎮(zhèn)上已經(jīng)通過政府擔(dān)保、集體聯(lián)保等措施幫助村民獲得高額銀行貸款；與西北農(nóng)林科技大學(xué)等高校合作，為村民提供技術(shù)指導(dǎo)等支持；通過引進(jìn)產(chǎn)業(yè)一方面可以為村民提供銷路，另一方面也可以提供部分就業(yè)崗位。

（5）脫貧返貧現(xiàn)象同時存在，建檔立卡容易漏掉返貧戶。調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，有一些處于貧困線邊緣的非貧困群體承受災(zāi)難能力極弱，再遭受小災(zāi)小難極易返貧，筆者暫且將其稱為“易貧群體”。政府在對于易貧群體返貧后的應(yīng)對措施上存在較大缺陷，當(dāng)問及如何確定貧困戶時，負(fù)責(zé)扶貧工作的一政府工作人員表示，貧困戶的確定是根據(jù)建檔立卡的信息來確定的，對于脫貧群體的處理很簡單，就是不再進(jìn)行貧困幫扶，但對于返貧群體則沒有具體的措施或者說就沒有針對性措施。

負(fù)責(zé)扶貧工作的一位工作人員如是說：貧困群體的確定是根據(jù)前幾年建檔立卡的信息來篩選的，而且貧困等級也是上邊來人走訪后確定的；對于脫貧群體就是不再繼續(xù)享受幫扶政策，意外返貧或者非貧困群體變成貧困戶了，這個沒有具體的針對性措施，就只能依靠村里邊發(fā)現(xiàn)一個及時上報一個尋求方法解決。

促進(jìn)基層政府扶貧政策優(yōu)化建議

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出產(chǎn)業(yè)扶貧優(yōu)勢

俗話說：“要想富，先修路”，足見基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在扶貧工作中的重要性。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)在大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，招商引資到家門口，突出產(chǎn)業(yè)扶貧的優(yōu)勢，就地解決剩余青壯年勞動力的就業(yè)問題，也可以更好地滿足留守老年人的需求。因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，使政府、農(nóng)戶、市場三者有機(jī)結(jié)合，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地方實(shí)際、村民需求的協(xié)調(diào)，以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，以就業(yè)帶動脫貧，推動基層扶貧工作由輸血向造血轉(zhuǎn)變。

整合精準(zhǔn)扶貧資金，依據(jù)民需精準(zhǔn)施策

加大精準(zhǔn)扶貧資金整合力度，在自由裁量權(quán)允許的范圍內(nèi)改變現(xiàn)有扶貧資金的分配格局，捆綁式使用扶貧資金，逐步提升精準(zhǔn)扶貧的有效性。上級政府授予基層扶貧機(jī)構(gòu)恰當(dāng)?shù)呢敊?quán)，允許其根據(jù)貧困群體最為急切的現(xiàn)實(shí)需求，因時制宜適當(dāng)增加扶貧資金使用的靈活性，上級部門可通過督查、紀(jì)檢或第三方評估的方式來強(qiáng)化資金監(jiān)管力度，進(jìn)一步加大對違紀(jì)違法行為懲處力度。[11]在充分調(diào)查了解民需的基礎(chǔ)上制定并完善政策，根據(jù)政策執(zhí)行過程中民眾的需求逐步完善政策并提供配套措施，把資金、幫扶措施建立在民需的基礎(chǔ)上，才能夠提高資金使用的效果，產(chǎn)生扶貧政策應(yīng)有的效益。

引進(jìn)專職扶貧人才，強(qiáng)化扶貧隊伍建設(shè)

通過引進(jìn)大學(xué)生村官、專職扶貧公務(wù)員等舉措，壯大基層扶貧隊伍，提高基層精準(zhǔn)扶貧工作的連續(xù)性和戰(zhàn)斗力。著力提升村官專業(yè)素質(zhì)，文化水平，加強(qiáng)農(nóng)村村委會領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，為村兩委帶頭人提供能力提升的培訓(xùn)機(jī)會，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村貧困治理體系和治理能力建設(shè)，發(fā)揮村民自治組織的效力，確保扶貧政策精準(zhǔn)落實(shí)，真扶貧，扶真貧。此外，還要落實(shí)干部駐村制度，明確工作職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮駐村干部的聯(lián)系與幫扶作用。[12]

推進(jìn)職業(yè)教育，深化教育扶貧

教育是最根本的精準(zhǔn)扶貧。習(xí)近平總書記也說過“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，但目前來說，農(nóng)村貧困人口大多已不適用義務(wù)教育，應(yīng)大力開展推進(jìn)職業(yè)教育，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)培訓(xùn)，帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，也要加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育建設(shè)，營造高質(zhì)量的教育環(huán)境，使得青壯年勞動力可以返鄉(xiāng)務(wù)工改善農(nóng)村老齡化問題的同時，不再擔(dān)心子女的教育問題。百年大計，教育為本。強(qiáng)化義務(wù)教育的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人才的可持續(xù)發(fā)展，只有如此，發(fā)展才會強(qiáng)勁有力。

健全貧困動態(tài)監(jiān)測，強(qiáng)化基層精準(zhǔn)扶貧

充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，整合村民收入水平、必需消費(fèi)水平、動產(chǎn)、不動產(chǎn)等信息，在現(xiàn)有扶貧工作的基礎(chǔ)上，通過對非貧群體以及脫貧群體可承受災(zāi)難能力等因素劃分貧困脆弱性等級，實(shí)施動態(tài)監(jiān)測，對這一群體在生產(chǎn)、生活中遇到的可致貧的困難及問題進(jìn)行準(zhǔn)確把握，并適時予以幫扶，避免易貧群體以及脫貧群體由于主客觀因素入貧或返貧。

注釋

[1][3]魏寧.政府部門定點(diǎn)扶貧模式探析——以山西省公路局定點(diǎn)扶貧石樓縣為例[D].2009-12.

[2]孫希章.中國扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新研究[D].2008-12.

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作者簡介

李 峰 就職于西北大學(xué)公共管理學(xué)院公共行政學(xué)系